吳喜梅，田 晴

(鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南 鄭州 450000)

濕地作為人類(lèi)最重要的環(huán)境資源之一，在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、降解污染物、提供生產(chǎn)生活資料等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了減緩面積減小、功能受損等濕地生態(tài)功能下降的速度，我國(guó)采取了一系列措施。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)空間的迅速擴(kuò)張，我國(guó)濕地資源保護(hù)目前面臨著新的挑戰(zhàn)，這就需要在濕地管理過(guò)程中采取多樣化的手段，合理協(xié)調(diào)濕地資源的保護(hù)與利用。需要指出的是，一方面，環(huán)境要素的基礎(chǔ)性特質(zhì)決定了環(huán)境保護(hù)與利用是長(zhǎng)期性和漸進(jìn)性、穩(wěn)定性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，另一方面，環(huán)境的公共資源屬性與較為突出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能極易產(chǎn)生沖突。這些特性決定了濕地資源的保護(hù)與利用必須由國(guó)家在制度層面上予以安排、規(guī)范。

一 我國(guó)濕地保護(hù)管理體制現(xiàn)狀

我國(guó)關(guān)于濕地保護(hù)的法制建設(shè)經(jīng)歷了啟蒙時(shí)期、醞釀時(shí)期和初步發(fā)展時(shí)期[1]，并且在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中不斷予以完善，尤其自習(xí)近平生態(tài)文明思想提出以來(lái)，有關(guān)濕地資源的保護(hù)與利用再次引起相關(guān)部門(mén)的重視。然而令人遺憾的是我國(guó)到目前尚未出臺(tái)一部全國(guó)性的專(zhuān)門(mén)濕地保護(hù)法，行政法規(guī)也是空白，原因之一就是管理體制之爭(zhēng)。

(一)中央層面的濕地保護(hù)管理體制

由原國(guó)家林業(yè)局頒布實(shí)施的《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》(2000)，明確指出原國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局等部門(mén)擁有濕地管理職能，且賦予原國(guó)家林業(yè)局“負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)濕地保護(hù)和有關(guān)國(guó)際公約的履約工作”的綜合管理地位。這標(biāo)志著“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施”的管理體制已經(jīng)初步形成。其后，在國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2004〕50號(hào))和《關(guān)于印發(fā)國(guó)家林業(yè)局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕93號(hào))文件中再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施”的濕地保護(hù)管理體制。直至2013年原國(guó)家林業(yè)局公布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(2017年國(guó)家林業(yè)局令第48號(hào)修改)，這是首次以部門(mén)規(guī)章形式規(guī)定林業(yè)局的綜合協(xié)調(diào)地位。以上表明，從部委發(fā)聲到國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)直至出臺(tái)部門(mén)規(guī)章為濕地保護(hù)保駕護(hù)航，中央層面的濕地保護(hù)管理體制已初步成型，“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施”的管理機(jī)制得以鞏固并實(shí)施(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)家濕地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及主要職能(2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后)

(二)地方層面的濕地保護(hù)管理體制

地方層面的濕地保護(hù)管理體制則有多種表現(xiàn)形式。地方政府是本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護(hù)的責(zé)任主體(1)《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。參見(jiàn)鐘華友《論我國(guó)濕地保護(hù)管理體制的立法完善》，《環(huán)境保護(hù)》2015年第19期第47-50頁(yè)。。

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定了地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定義務(wù)，并且第二條在對(duì)環(huán)境下定義時(shí)新增了濕地要素，將濕地納入了《環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整領(lǐng)域。一言以蔽之，地方各級(jí)人民政府承擔(dān)的濕地保護(hù)管理職責(zé)有法律規(guī)范作為制度支撐[2]。在地方實(shí)踐中，部分省份在“分部門(mén)管理”體制之外，明確劃分了地方各級(jí)政府在濕地管理中所扮演的角色。例如《江西省濕地保護(hù)條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)濕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。省人民政府濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)全省濕地保護(hù)工作中的重大問(wèn)題。”在涉及全省濕地保護(hù)工作的重大問(wèn)題時(shí)，由省政府參與綜合協(xié)調(diào)的過(guò)程，對(duì)于一般的濕地保護(hù)管理仍然是“分部門(mén)管理”。

地方層面的立法已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模。截至目前，我國(guó)19個(gè)省與5個(gè)自治區(qū)的省(自治區(qū))人大常委會(huì)出臺(tái)了省級(jí)層面的濕地保護(hù)條例。此外，山東省政府以《山東省濕地保護(hù)辦法》、山西省人民政府辦公廳以《山西省濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》、湖北省人大常委會(huì)以《湖北省湖泊保護(hù)條例》的形式調(diào)整濕地保護(hù)的相關(guān)行為。就具體內(nèi)容而言，以《河南省濕地保護(hù)條例》為例，其第六條規(guī)定：“濕地保護(hù)工作實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施的管理體制?？h級(jí)以上人民政府林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作?？h級(jí)以上人民政府發(fā)改委、公安、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、旅游等部門(mén)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好濕地保護(hù)工作。”[3]除此之外，對(duì)于設(shè)立的濕地自然保護(hù)區(qū)，則由其管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)濕地管理的具體工作。

綜上，濕地保護(hù)管理體制地方層面與中央類(lèi)似，皆采取“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施”的管理方法。

二 濕地保護(hù)管理體制存在的問(wèn)題

濕地保護(hù)管理體制涉及縱向與橫向兩個(gè)維度的問(wèn)題，既需要發(fā)揮中央與地方的積極性，也需要破除部門(mén)利益的藩籬。詳言之，兩個(gè)維度既包括靜態(tài)層面的制度供給能力與水平，也包括動(dòng)態(tài)層面的執(zhí)法過(guò)程與效果。

(一)分級(jí)管理產(chǎn)生的困境

與我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制相契合，管理濕地的行政機(jī)關(guān)也嚴(yán)格遵從上令下行。林業(yè)部門(mén)作為濕地管理的主導(dǎo)部門(mén)，既受上級(jí)林業(yè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，也要接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種分級(jí)管理可能帶來(lái)的問(wèn)題有兩個(gè)：第一，行政系統(tǒng)內(nèi)部決策、執(zhí)行之間分工不明確。下級(jí)行政機(jī)關(guān)落實(shí)執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的部署，不可避免會(huì)從自利性出發(fā)而選擇性地予以執(zhí)行或變通執(zhí)行。再者低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)數(shù)量多，就有可能在具體的執(zhí)行過(guò)程中造成責(zé)任主體不明確，互相推諉扯皮。況且濕地往往還是跨流域跨行政區(qū)劃，這又牽涉到不同行政區(qū)域的相關(guān)政策可能會(huì)有所不同，無(wú)形中又增加了協(xié)調(diào)管理的行政成本。第二，隸屬關(guān)系不清晰。國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等都是有效保護(hù)濕地資源的途徑，但行政主體目前并不統(tǒng)一。如現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)有的屬于中央直接管理，有的則是地方管理。自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)不可避免地也存在沖突的情況。

(二)“綜合協(xié)調(diào)”的困境

從制度層面來(lái)說(shuō)，擔(dān)任綜合協(xié)調(diào)的主體的規(guī)定不統(tǒng)一。由原國(guó)家林業(yè)局于2013年頒布、2017年修改的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》將原國(guó)家林業(yè)局定位為負(fù)責(zé)全國(guó)濕地保護(hù)工作的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)?！吨腥A人民共和國(guó)水法》第十二條規(guī)定由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。當(dāng)濕地開(kāi)發(fā)利用涉及水資源管理時(shí)，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)究竟是林業(yè)部門(mén)還是水行政主管部門(mén)？[4]從法律層級(jí)來(lái)說(shuō)，《中華人民共和國(guó)水法》屬于上位法，其法律效力要高于林業(yè)部門(mén)頒布的部門(mén)規(guī)章。一旦涉及到這些部門(mén)時(shí)，他們?cè)撊绾涡惺孤殭?quán)？這是制度供給層面帶來(lái)的矛盾，這是其一。其二，即使行政部門(mén)職能之間不存在如上沖突，但如何使綜合協(xié)調(diào)部門(mén)按部就班，在同級(jí)部門(mén)之間具有某種“領(lǐng)導(dǎo)”事權(quán)？這是制度執(zhí)行中不可避免遇到的另一個(gè)問(wèn)題，如何解決這個(gè)問(wèn)題，目前來(lái)說(shuō)，是個(gè)困境。

(三)分部門(mén)管理的困境

濕地是一個(gè)跨區(qū)域、跨部門(mén)綜合管理的典型領(lǐng)域[3]，按照不同環(huán)境要素將濕地劃分為不同部門(mén)進(jìn)行管理，被學(xué)者概括為 “要素式”管理模式(2)我國(guó)的資源環(huán)境立法將濕地作為水、土地、生物等要素的組合, 沒(méi)有將其作為生態(tài)系統(tǒng)的整體來(lái)進(jìn)行保護(hù)。參見(jiàn)馬濤、陳家寬 《我國(guó)濕地保護(hù)立法探討》，《濕地科學(xué)與管理》2013年第3期，第65-68頁(yè)。。當(dāng)?shù)胤秸鞑块T(mén)行使職權(quán)時(shí)，容易出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利或推諉扯皮的局面，不利于濕地的保護(hù)管理。以北京市都市芳園濕地(人工湖)破壞案件為例，法院在審理過(guò)程中向16個(gè)行政部門(mén)送達(dá)案件告知書(shū)，而后法院也收到各部門(mén)出具的調(diào)查處理函。依照環(huán)境保護(hù)局的說(shuō)辭，都市芳園濕地案件中被告向湖內(nèi)傾倒垃圾項(xiàng)目未列入《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》，不要求辦理環(huán)保審批手續(xù)，故不存在環(huán)境違法問(wèn)題。而其他部門(mén)以都市芳園不在濕地保護(hù)名錄內(nèi)、填湖行為已被制止、土地使用性質(zhì)未改變、人工湖不屬于濕地等理由為本部門(mén)的行政行為尋找合法性依據(jù)。在本案中各行政部門(mén)執(zhí)法的后果恰恰為被告違法行為提供了機(jī)會(huì)，最終延緩了制止不法行為的時(shí)機(jī)，造成了不可逆轉(zhuǎn)的濕地破壞。針對(duì)這一現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也明確指出要改革以部門(mén)設(shè)置、以資源分類(lèi)、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制。

三 濕地保護(hù)管理體制模式的博弈

隨著社會(huì)整體生態(tài)環(huán)境意識(shí)的提高，對(duì)濕地保護(hù)管理工作如何安排也隨之提上日程。采取何種濕地保護(hù)管理體制能夠最大程度地保護(hù)與利用濕地也就成為了爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。從世界范圍來(lái)看，由于濕地是多種自然要素構(gòu)成的綜合性資源，大多數(shù)國(guó)家采用的是多部門(mén)分工協(xié)作的管理模式。除此之外，實(shí)踐中還存在集中管理模式。

(一)分部門(mén)實(shí)施的管理體制

分部門(mén)實(shí)施的管理體制是指主管濕地資源要素的有關(guān)部門(mén)根據(jù)法律授權(quán)依法對(duì)利用濕地要素的行為進(jìn)行行政許可、處罰等。之所以采取分部門(mén)管理的體制主要是基于濕地資源要素的廣泛性以及各行政部門(mén)在自身領(lǐng)域具備處理問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性。根據(jù)部門(mén)之間有無(wú)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這種管理體制又可進(jìn)一步劃分為有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理與無(wú)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理。

無(wú)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制多存在于濕地保護(hù)初期。由于尚處于探索階段，各相關(guān)部門(mén)欠缺整體保護(hù)的觀念，單純按照本部門(mén)主管的要素進(jìn)行管理。隨著濕地管理在實(shí)踐中出現(xiàn)問(wèn)題的多樣化以及經(jīng)驗(yàn)的積累，協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生以后，由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督濕地管理的工作，在實(shí)務(wù)界和學(xué)界都存在著分歧。

觀點(diǎn)一主張采取我國(guó)現(xiàn)有的濕地管理體制，遵循“國(guó)家林業(yè)局負(fù)責(zé)全國(guó)濕地保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，并組織、協(xié)調(diào)有關(guān)國(guó)際濕地公約的履約工作”這一基本設(shè)定。需要改進(jìn)的是進(jìn)一步明確我國(guó)現(xiàn)有各部門(mén)的職責(zé)，并且強(qiáng)化林業(yè)部門(mén)在濕地管理中的職能。這一模式在世界范圍內(nèi)也較為常見(jiàn)。以美國(guó)為例，其濕地管理是以水資源管理為主線(xiàn)、以土地管理為輔助的模式。在制定濕地政策時(shí)，各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人組成臨時(shí)小組，討論確定濕地管理方法。

觀點(diǎn)二認(rèn)為應(yīng)該由政府作為協(xié)調(diào)主體，無(wú)論從政策角度還是法律角度來(lái)說(shuō)，地方政府是各項(xiàng)行政管理的最終決策者，在行政事務(wù)管理中具有不可比擬的地位和優(yōu)勢(shì)。如《環(huán)境保護(hù)法》第六條明確賦予了政府對(duì)本區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)。

第三種觀點(diǎn)采取折中的辦法，認(rèn)為“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施”的管理體制是目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)所應(yīng)采取的模式，但承擔(dān)“綜合協(xié)調(diào)”職能的具體部門(mén)則要具有靈活性，需要根據(jù)各地濕地保護(hù)的具體情況確定(3)地方濕地立法中的管理體制, 是原則性(總體管理模式)和靈活性(各部門(mén)的具體職能)的結(jié)合, 以原則性為主、以靈活性為輔。參見(jiàn)陳海嵩、梁金龍《濕地保護(hù)地方立法若干重點(diǎn)問(wèn)題探析》，《地方立法研究》2017年第4期第35-45頁(yè)。。例如北京市濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作是由綠化部門(mén)負(fù)責(zé)的[5]。

(二)設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)

與現(xiàn)行的主流觀點(diǎn)相比，另一部分學(xué)者則主張從中央到地方設(shè)立專(zhuān)門(mén)的濕地行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)濕地管理工作，原因在于我國(guó)地方政府基于職權(quán)主義，只對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。映射到濕地領(lǐng)域，我國(guó)政府在處理濕地問(wèn)題時(shí)，必然是以屬地管理為原則。那么一旦出現(xiàn)跨區(qū)域的濕地污染或破壞濕地生態(tài)環(huán)境的情況，地方保護(hù)主義不可避免地會(huì)削弱政府處理問(wèn)題的意愿與能力，進(jìn)而降低濕地保護(hù)管理效率，導(dǎo)致濕地不可逆的損害。

四 完善濕地保護(hù)管理體制的建議

我國(guó)國(guó)土遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然地理狀況迥異，這就使得我國(guó)各地對(duì)于環(huán)境保護(hù)的訴求不同、處理方法不同、進(jìn)度不同，利益驅(qū)動(dòng)的角度也不同。這就使?jié)竦乇Ｗo(hù)管理體制的建設(shè)一方面要明確劃分各個(gè)地方的職責(zé)，分而治之，提高濕地管理的效率，實(shí)現(xiàn)濕地的精準(zhǔn)保護(hù)和利用，另一方面又要樹(shù)立大局意識(shí)，綜合協(xié)調(diào)調(diào)度，合而管之，避免拆東墻補(bǔ)西墻、各掃門(mén)前雪的無(wú)謂內(nèi)耗。因而，濕地保護(hù)管理體制的完善必須依托現(xiàn)有濕地管理架構(gòu)，在堅(jiān)持“分部門(mén)管理、綜合協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上，對(duì)癥下藥，充實(shí)濕地管理體制的內(nèi)容，提高濕地管理的可操作性與精準(zhǔn)性。對(duì)于處理濕地管理的跨行政區(qū)域與跨部門(mén)合作的問(wèn)題，要尋找利益結(jié)合點(diǎn)，做好利益平衡工作，推動(dòng)濕地管理保護(hù)工作的開(kāi)展由外源性的被動(dòng)發(fā)展向內(nèi)源性的主動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

(一)立法層面

對(duì)于濕地保護(hù)來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)該堅(jiān)持整體保護(hù)理念和生態(tài)優(yōu)先理念展開(kāi)規(guī)則的構(gòu)建[6]。雖然頒布全國(guó)性專(zhuān)門(mén)濕地保護(hù)法律的時(shí)機(jī)尚未成熟，但是并不妨礙在行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章層面以整體保護(hù)理念采取行動(dòng)。構(gòu)建濕地保護(hù)管理規(guī)范，必須相對(duì)弱化行政權(quán)力，強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)地方生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)的決定權(quán)以及相關(guān)立法權(quán)，加強(qiáng)不同行政區(qū)或人大的溝通協(xié)調(diào)與共同決策。這一項(xiàng)工作將降低各地在濕地保護(hù)工作上發(fā)生沖突的可能性，也有利于減少行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中扯皮、推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

針對(duì)現(xiàn)行有效的《環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》等包含調(diào)整濕地要素的法律，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加快開(kāi)展“立改廢釋”工作，減少?zèng)_突性規(guī)定。其中，第一要?jiǎng)?wù)應(yīng)該是理順負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作的管理部門(mén)。一方面，管理部門(mén)的確定可以限制行政相對(duì)人過(guò)分利用濕地，通過(guò)濕地規(guī)劃、濕地行政許可等制度對(duì)濕地破壞進(jìn)行事前預(yù)防；另一方面，行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家的代表，負(fù)有供給良好生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共利益的義務(wù)。濕地管理的職能究竟由哪一行政部門(mén)行使可以達(dá)到事倍功半的效果？在學(xué)理上，有學(xué)者主張可以采取設(shè)立從中央到地方專(zhuān)門(mén)的濕地管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于現(xiàn)有的林業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)等行政機(jī)關(guān)?；谶@一構(gòu)想，那么現(xiàn)行的與濕地管理相關(guān)的行政部門(mén)職能將被削減。但隨之會(huì)產(chǎn)生另一個(gè)問(wèn)題：建立濕地專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)涉及增加新的行政人員，成本巨大，而且與我國(guó)目前的機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)相悖。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)管理”的體制不改變，只需在現(xiàn)行的法律文件中對(duì)于各個(gè)部門(mén)的職能進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定即可。綜合協(xié)調(diào)的主體可以由規(guī)定的林業(yè)部門(mén)承擔(dān)，或采取第二種路徑由政府來(lái)承擔(dān)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《環(huán)境法》雖然規(guī)定了政府對(duì)本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但是與其他部門(mén)管理濕地的職能并不矛盾。林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，其他與濕地要素管理相關(guān)的行政部門(mén)在自己職權(quán)范圍內(nèi)配合林業(yè)部門(mén)。這種體制之下，對(duì)于濕地保護(hù)管理工作就有兩重責(zé)任主體，更有利于國(guó)家濕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)實(shí)踐中林業(yè)部門(mén)處于弱勢(shì)地位這一客觀情況，需要在法律法規(guī)中明確各行政部門(mén)的法律責(zé)任，以鞏固在處理濕地問(wèn)題時(shí)林業(yè)部門(mén)的主導(dǎo)地位。

總之，多元協(xié)作是濕地保護(hù)管理工作的根本。2020年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也指出，到2025年，建立健全環(huán)境治理的全民行動(dòng)體系，落實(shí)各類(lèi)主體責(zé)任，形成多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。

(二)執(zhí)法層面

濕地管理的困境緣于生態(tài)環(huán)境的整體性與國(guó)家治理的行政區(qū)域性之間的天然張力。協(xié)作管理是濕地管理行政部門(mén)多樣化的內(nèi)在要求，通過(guò)建立健全濕地管理執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制保護(hù)濕地，即跨行政區(qū)域的濕地的政府之間、林業(yè)部門(mén)之間以及相關(guān)政府部門(mén)等主體之間通過(guò)信息共享和協(xié)調(diào)的方式，達(dá)成對(duì)區(qū)域濕地管理執(zhí)法的共識(shí)，進(jìn)而互相監(jiān)督、互相協(xié)調(diào)[7]。以四川省和甘肅省為例，為了保護(hù)黃河源頭，兩省的林業(yè)和草原局簽訂了《川甘濕地保護(hù)戰(zhàn)略合作行動(dòng)方案》，就川甘高原濕地、白龍江流域濕地的保護(hù)以及濕地資源保護(hù)執(zhí)法、濕地資源監(jiān)測(cè)與共享等方面開(kāi)展交流與合作。除此之外，方案明確指出要協(xié)調(diào)兩省林業(yè)行政執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展打擊破壞濕地的執(zhí)法行動(dòng)，聯(lián)合開(kāi)展?jié)竦匮沧o(hù)監(jiān)測(cè)。

對(duì)在同一行政區(qū)域內(nèi)的濕地進(jìn)行管理相對(duì)來(lái)說(shuō)較為簡(jiǎn)單，但是也不容忽視行政部門(mén)橫向合作機(jī)制的構(gòu)建[8]，尤其是在實(shí)踐中普遍存在著作為協(xié)調(diào)濕地管理工作的林業(yè)部門(mén)協(xié)調(diào)能力較弱，造成相關(guān)部門(mén)“各自為政”的情況。筆者認(rèn)為可以以濕地保護(hù)管理綜合執(zhí)法模式為基礎(chǔ)，建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同于協(xié)調(diào)機(jī)制，其負(fù)責(zé)濕地管理的具體事宜。鑒于林業(yè)部門(mén)綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制在部門(mén)規(guī)章以及各地立法中已經(jīng)形成，那么綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與此相呼應(yīng)，可以考慮由林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)。在地方實(shí)踐中，也有在政府下設(shè)濕地工作保護(hù)小組的做法。例如白塔湖生態(tài)濕地保護(hù)工作小組就是由政府專(zhuān)門(mén)成立的，由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，其他部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員。成立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)后，關(guān)于濕地的規(guī)劃、行政許可、漁業(yè)養(yǎng)殖等活動(dòng)必須由此機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策。為了保證決策的專(zhuān)業(yè)性，當(dāng)決策事項(xiàng)與其中一部門(mén)職能重合時(shí)，可由其負(fù)責(zé)論證方案。

(三)公眾參與

濕地資源保護(hù)是一項(xiàng)公共事業(yè)，公眾既是濕地資源保護(hù)的直接受益者，也是濕地資源保護(hù)的重要參與者，濕地資源管理體制的構(gòu)建與完善只有實(shí)現(xiàn)政府管理與社會(huì)公眾參與的有效對(duì)接，才能形成良好、高效的治理與監(jiān)督機(jī)制。

當(dāng)前，我國(guó)濕地資源保護(hù)在公眾參與方面主要存在的問(wèn)題是公眾維權(quán)意識(shí)的薄弱與參與渠道的缺乏。公眾維權(quán)意識(shí)的薄弱可以分為兩個(gè)問(wèn)題，一是對(duì)于權(quán)利遭受侵害狀態(tài)的不知情，二是即使明了權(quán)利遭受侵害的狀態(tài)，但缺乏維權(quán)的意愿；參與渠道的缺乏實(shí)質(zhì)上是在前兩個(gè)問(wèn)題基礎(chǔ)上的維權(quán)不能，即雖然有維權(quán)的認(rèn)識(shí)與意愿，但缺乏實(shí)現(xiàn)的途徑。所以濕地保護(hù)在公眾參與方面的問(wèn)題也可以概括為公民對(duì)濕地保護(hù)的不知、不愿與不能。

為此，一是要構(gòu)建公民參與濕地保護(hù)的正向激勵(lì)機(jī)制。盡管我國(guó)較早地建立了生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，但其將重點(diǎn)放在了對(duì)地方政府財(cái)力的補(bǔ)足上，忽視了對(duì)居民生態(tài)保護(hù)行為的激勵(lì)。濕地管理體制需要將中央對(duì)于生態(tài)保護(hù)的財(cái)力支持細(xì)化為看得見(jiàn)摸得著的實(shí)實(shí)在在的利益，以此來(lái)鼓勵(lì)公眾參與濕地資源的保護(hù)。例如建立不定期的濕地保護(hù)抽查評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，進(jìn)一步規(guī)范化、公正化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，表彰在濕地保護(hù)方面做出突出貢獻(xiàn)的居民或企業(yè)。二是要建立暢通公民參與濕地管理的渠道，如在負(fù)責(zé)濕地管理的機(jī)關(guān)組織中設(shè)立專(zhuān)門(mén)與群眾對(duì)接的辦事處、濕地管理過(guò)程中主動(dòng)邀請(qǐng)濕地環(huán)保組織、濕地周邊居民代表等全程跟蹤參與等。