陳曉運 王 敏

(中共廣東省委黨校 行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510053)

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興的保障。2020年中央一號文件明確提出要“加強農(nóng)村基層治理”。從理論的維度看，鄉(xiāng)村是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要指向，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵組成。從實踐的維度看，“治理有效”是在現(xiàn)代國家治理體系下實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”[1]，助力全面建成小康社會的重要舉措。黨的十九大報告將“治理有效”納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和生活富裕的政治依托、制度保障和行動支撐。

從傳統(tǒng)到當(dāng)下，鄉(xiāng)村有效治理主要有自治型治村和行政化治村兩種模式。在費孝通先生闡述的鄉(xiāng)村中國里，鄉(xiāng)村治理依賴禮俗秩序，長老、鄉(xiāng)紳發(fā)揮重要作用。這一模式在共產(chǎn)黨革命背景下變成“一竿子插到底”的黨統(tǒng)模式，但在改革開放之后的很長一段時間里，卻高度依賴村民自主治理。部分研究就指出，農(nóng)業(yè)稅費改革前，基層政權(quán)表現(xiàn)為“汲取型政權(quán)”——向農(nóng)民“要錢”“要糧”“要命”(收稅和抓計劃生育)；農(nóng)業(yè)稅費改革后，基層政權(quán)的精力放在維持自身生存，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏霞壵耙X”“要項目”而與鄉(xiāng)村關(guān)聯(lián)大大弱化的“懸浮型政權(quán)”。[2]但是，基層政權(quán)并非無所作為。盡管基層政權(quán)顧及鄉(xiāng)村社會的日常秩序，然而，屬地責(zé)任、出事問責(zé)的現(xiàn)實倒逼著它們援引各類權(quán)力技術(shù)，來完成上級任務(wù)，以及應(yīng)付突發(fā)事件，進而維持鄉(xiāng)村社會的基本穩(wěn)定[3]，確?！安怀鍪隆盵4]，介入穩(wěn)控、資源供給、服務(wù)參與甚至村干部“行政化”成為重要的村治形態(tài)。

然而，無論是自治型治村還是行政化治村，都存在一定的問題與局限。一方面，在村莊自治中，隨著外部環(huán)境的影響，城市化的沖擊，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇變。舊的鄉(xiāng)紳階層逐漸沒落，新的意見精英尚未崛起，鄉(xiāng)村制度將可能出現(xiàn)某種程度的斷裂，[5]導(dǎo)致村莊出現(xiàn)“弱治理”[6]現(xiàn)象。另一方面，行政化治村導(dǎo)致可能的不當(dāng)穩(wěn)控、與民爭利以及村干部公共性消減而變成基層政權(quán)代理人，或?qū)⒋呱`法行政、干群矛盾、村內(nèi)派系斗爭等問題，進而治理乏力乃至沖突頻繁。

近年來，村莊治理出現(xiàn)了村莊社區(qū)化或村級物業(yè)化治理現(xiàn)象，成為區(qū)別于自治型與行政化治村的一種新探索。這種現(xiàn)象最早在北京大興區(qū)出現(xiàn)，是根據(jù)當(dāng)時大興區(qū)人口環(huán)境復(fù)雜、村莊治理無序而創(chuàng)新的一種新型村治模式，收到了良好的治理效應(yīng)，進而得到廣泛宣傳和普及。簡單來說，村莊社區(qū)化就是把城市小區(qū)的治理模式引進村莊，通過規(guī)則化的市場運作將村莊按照小區(qū)方式進行治理，實現(xiàn)農(nóng)村治理的市場化。在基層鄉(xiāng)村治理環(huán)境日益復(fù)雜和矛盾風(fēng)險日益疊加的背景下，傳統(tǒng)的自治型治村和行政化治村無法充分實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，探索一種區(qū)別于且融合于自治型與行政化的治理路徑具有尤為重要的現(xiàn)實意義。

鑒于此，本研究試圖探討的主要問題是，這種農(nóng)村小區(qū)化的治理探索如何運作進而推進鄉(xiāng)村有效治理？它的治理機制是什么？如何具體運行？如何實現(xiàn)有效治理？對這些問題的探討，將有助于更進一步地推進鄉(xiāng)村有效治的進程。

二、文獻綜述

村莊小區(qū)化(或社區(qū)化)又被稱為“封村管理”“圍墻新政”。它最先是從北京市大興區(qū)開始探索，旨在將城市社區(qū)管理方式“嫁接”到治理資源有限的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，解決村莊治理難題，改善村莊的環(huán)境、衛(wèi)生、治安等基礎(chǔ)公務(wù)服務(wù)。殷星晨認為，村莊社區(qū)化是政府在社會治理創(chuàng)新背景下，面對城市化過程中存在的社會治安、犯罪、環(huán)境、衛(wèi)生等問題，而采取的管理農(nóng)村公共事務(wù)的新方式。[7]張弛從社會資本角度出發(fā)，認為豐富的社會資本可以優(yōu)化社會秩序，村莊社區(qū)化就是通過增加社會資本的存量，實現(xiàn)村莊的有序治理。[8]

學(xué)界對于村莊社區(qū)化治理的看法褒貶不一。一方面，部分學(xué)者認為，農(nóng)村社區(qū)化是一種銜接傳統(tǒng)農(nóng)村社會和現(xiàn)代城市社區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)方式，是觀察中國農(nóng)村社會和現(xiàn)代城市社會變遷的重要視角，[9]是為破解城鄉(xiāng)一體化中治理難題的有效探索，為村民的民主參與提供了新路徑[10]。另一方面，部分學(xué)者認為，村莊社區(qū)化治理中的公共安全取向?qū)е虏糠执迕袢匀幻媾R權(quán)力不足、公共服務(wù)均等取向?qū)е录w行動困境、技術(shù)治理取向?qū)е麓迕袢狈Α叭诵员Ｗo”[11]，村莊社區(qū)化仍存在著行政權(quán)力與村民自治的沖突、公民權(quán)益保障不足等問題[12]。

擱置既有爭論，回歸理論定位，村莊小區(qū)化包含著對于市場力量的引入及其運用，本質(zhì)上可以視為鄉(xiāng)村治理的“市場建構(gòu)”?；貧w這一理論定位，有助于我們從學(xué)理視角探討村莊小區(qū)化何以可能。綜觀相關(guān)文獻，這方面的探討主要有二：一是探討鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的外包問題，諸如環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、治安、產(chǎn)品的外包等；二是探討市場建構(gòu)中資本下鄉(xiāng)帶來的影響以及規(guī)范路徑等。

針對這一現(xiàn)象，學(xué)者們一是認為市場建構(gòu)就是資本下鄉(xiāng)，存在一定的問題。如仝志輝、溫鐵軍認為有兩種力量影響農(nóng)村的合作發(fā)展：官場和市場，其中官場就是“部門下鄉(xiāng)”，市場就是“資本下鄉(xiāng)”。[13]市場資本與農(nóng)村資本結(jié)合在一起，從產(chǎn)品流通到產(chǎn)品的生產(chǎn)加工領(lǐng)域，不斷提升產(chǎn)品的生產(chǎn)效率。[13]涂圣偉認為在缺乏必要的約束條件下，資本也會擠壓小農(nóng)生存空間、損害公共利益、挑戰(zhàn)產(chǎn)品安全等問題。[14]李蕊超、趙秀紅等從資本下鄉(xiāng)的規(guī)范路徑出發(fā)，提出要完善相關(guān)配套服務(wù)、培養(yǎng)相關(guān)人才、規(guī)范工商資本租賃農(nóng)地的行為、提升對其監(jiān)管等路徑。[15]楊雪峰認為因為外來資本的外來性，其始終無法解決外來資本與鄉(xiāng)土社會互動困難的問題。[16]二是認為市場建構(gòu)作為一種服務(wù)外包機制，發(fā)揮著一定的作用。如句華認為服務(wù)能否外包可以從價值判斷和服務(wù)本身的特性為依據(jù)。[17]劉波、李娜等指出在環(huán)衛(wèi)外包方面，關(guān)系契約要比正式契約對外包效果的影響大。[18]李銀銀、徐文龍預(yù)測了物聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下檔案服務(wù)的外包內(nèi)容和外包方式。[19]劉靜、李容指出將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包有助于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化，不僅能提高生產(chǎn)率，降低成本，還能彌補勞動力不足。[20]

綜觀相關(guān)研究，學(xué)界對于“市場建構(gòu)”的研究多是集中于市場建構(gòu)中資本下鄉(xiāng)帶來的影響及其規(guī)范路徑，亦或是集中于某個特定的公共服務(wù)領(lǐng)域，較少探討緣何市場建構(gòu)既存在著一定的問題，又在發(fā)揮著積極作用。這或是因為學(xué)者們主要是基于不同案例實踐作出判定，簡單化地在市場和村治之間建立聯(lián)系。實際上，村治中的市場構(gòu)建，需要細化的機制供給，而非簡單的直接關(guān)聯(lián)，市場和村治之間何以建立有效聯(lián)系有待深入的理論探討。本文以廣州市番禺區(qū)東環(huán)街道龍美村的小區(qū)化治理為例，從規(guī)則嵌入的角度分析村莊小區(qū)化中市場和村治的聯(lián)系。本研究的資料來源于作者2018—2019年期間的多次實地調(diào)查，與街道綜治中心干部、村級領(lǐng)導(dǎo)班子成員、物業(yè)管理公司負責(zé)人、村民代表、其他群眾等的訪談，以及政府部門文件、村企簽訂的合同和部分新聞報道資訊。

三、分析框架

對于中國的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村而言，市場可以視為一套新的規(guī)則體系。所謂市場規(guī)則是市場經(jīng)濟中用以約束市場主體行為的一系列規(guī)范和準則的總和。根據(jù)哈耶克 (Hayek) 的劃分，市場規(guī)則分為自發(fā)規(guī)則和人為規(guī)則，自發(fā)規(guī)則是市場主體自我約束的相關(guān)風(fēng)俗習(xí)慣，人為規(guī)則是以法律法規(guī)契約形式運行的準則。[21]而在社會學(xué)視野中，市場更多的是一種“社會制度”而非經(jīng)濟安排。無論如何，相比較鄉(xiāng)村社會一直以來的運行準則，市場是一套新的規(guī)則體系，首先市場規(guī)則是人為設(shè)定的市場交易的規(guī)范不同于其他自然法則。其次市場規(guī)則在一定程度上以公共物品形式存在，人人想得利不想付其費。再次市場規(guī)則要發(fā)揮作用還要借助一定的懲罰機制。

在此背景下，市場規(guī)則進入傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，需要建構(gòu)一種特定形式的“嵌入”?！扒度搿弊钤缬煽枴げㄌm尼 (Karl Polanyi) 提出，他認為人類的經(jīng)濟活動是嵌入在各種社會關(guān)系之中的。格蘭諾維特 (Granovetter) 在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)展并將“嵌入”研究推向了新的發(fā)展階段，認為經(jīng)濟活動是適度嵌入在社會結(jié)構(gòu)中，是在社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的互動過程中做出決定的。祖金(Zukin)和多明戈(Dimaggio)在此基礎(chǔ)上進行了拓展，提出了政治性嵌入、文化性嵌入、結(jié)構(gòu)性嵌入和認知性嵌入四種嵌入類型。[22]國內(nèi)學(xué)者在借鑒西方“嵌入性”理論的基礎(chǔ)上，將其應(yīng)用到其他領(lǐng)域，尤其是在制度嵌入方面。從通常意義上講，制度就是規(guī)則，包括正式制度(規(guī)則)和非正式制度(規(guī)則)兩個方面，學(xué)界關(guān)于規(guī)則嵌入的討論也更多的是從制度嵌入的角度入手，任何經(jīng)濟行動都要受到正式制度(規(guī)則)和非正式制度(規(guī)則)的影響。換言之，制度嵌入就是通過制度建構(gòu)和實施而對個體行為產(chǎn)生影響。[23]聚焦于鄉(xiāng)村場域，市場規(guī)則嵌入傳統(tǒng)鄉(xiāng)村就是通過一系列正式規(guī)則和非正式規(guī)則對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村實施影響。

一方面，新規(guī)則嵌入對個體行為模式產(chǎn)生影響是一個逐步遞進的過程。首先是弱化傳統(tǒng)規(guī)則對個體行為的影響。在理想的模型中，處理公共事務(wù)要以公共規(guī)則為準繩，但在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)村社會缺乏較為充分的公共理念，極易以個人規(guī)則、熟人邏輯處理公共事務(wù)，導(dǎo)致規(guī)則失靈，治理秩序混亂。[24]其次是新規(guī)則對個體行為模式產(chǎn)生初步影響。新規(guī)則嵌入要能擺脫基層社會的抵御，很重要的在于新規(guī)則的穿透力，特別是在激活懲戒和激勵方面發(fā)揮作用。具體而言，任何有效的制度安排總是具有懲戒和激勵兩種功能。懲戒功能是指行為主體的行為選擇違背了制度設(shè)定，對他人或者社會帶來損害時，制度安排會對其進行懲罰，以抑制該種行為的繼續(xù)發(fā)生。激勵功能則是指行為主體的行為選擇與制度設(shè)定一致，對他人或者社會有益，制度安排對其進行正向的激勵以鼓勵這種行為。[23]當(dāng)舊的規(guī)則、制度失效的時候，新規(guī)則、制度就會代替舊規(guī)則發(fā)生作用。新的規(guī)則通過其有效的制度安排，逐步瓦解舊規(guī)則，并在社會中建立自己的威望。在鄉(xiāng)村治理中，市場作為一種新的規(guī)則體系，其以完全市場化、規(guī)范化、透明化的競標方式進入村莊，通過合同來約束雙方的權(quán)利和職責(zé)，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)熟人社會規(guī)則秩序“人情面子”潛移默化的替代和嵌入。再次是新規(guī)則對個體行為模式的強化。雖然市場規(guī)則體系可能在鄉(xiāng)村治理中占據(jù)著支配地位，但是中國鄉(xiāng)村由來已久的傳統(tǒng)規(guī)則仍發(fā)揮著一定的作用。在此過程中，通過規(guī)則協(xié)商化解規(guī)則沖突，強化新規(guī)則對個體行為模式是一種典型過程。[25]

另一方面，市場規(guī)則嵌入鄉(xiāng)村需要特定機制支撐。在鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村有效治理是國家治理的一個重要目標。近年來中央政策文本持續(xù)強調(diào)探索鄉(xiāng)村治理的新形式，部分研究和論見從自治角度探討鄉(xiāng)村治理的出路，鼓吹鄉(xiāng)紳和精英再崛起、村規(guī)民約再運用；部分研究從管理角度強調(diào)加強基層黨政對鄉(xiāng)村治理的介入和引領(lǐng)。總體來說，各級黨政權(quán)威一直謹慎對待各自的管制邊界，[24]謀劃有效治理的路徑。但是，囿于鄉(xiāng)村日趨復(fù)雜的治理形勢，傳統(tǒng)規(guī)則體系面對發(fā)展變化的鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出治理低效甚至無效現(xiàn)象。市場規(guī)則的嵌入無疑帶來了全新的治理優(yōu)化的契機。在此背景下，以理性和經(jīng)濟人假設(shè)運作的純市場路徑冒然進入鄉(xiāng)村難以扎根。市場作為新的規(guī)則體系嵌入鄉(xiāng)村社會如何擺脫基層社會的防御并融入鄉(xiāng)村是需要特定機制供給的，從而實現(xiàn)市場規(guī)則和鄉(xiāng)村社會的互嵌，實現(xiàn)政府、市場、村民的利益共享，實現(xiàn)村莊的有效治理。

鑒于此，我們試圖探討的是，市場規(guī)則如何嵌入鄉(xiāng)村社會，從而實現(xiàn)有效治理？本文擬通過描述農(nóng)村小區(qū)化管理背景下龍美村的物業(yè)進村和市場建構(gòu)，來分析新規(guī)則嵌入鄉(xiāng)村社會的具體機制，并在此基礎(chǔ)上進行總結(jié)與討論。

四、案例描述：物業(yè)如何管村

城市居民對于物業(yè)管理相對熟悉，但物業(yè)管理在農(nóng)村尚屬新鮮事。近些年，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗農(nóng)村建設(shè)推進，“資本下鄉(xiāng)”“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村建起了高房，生活質(zhì)量得到了提高，與之相應(yīng)的，部分鄉(xiāng)村在治理上開始采用城市小區(qū)模式。龍美村就是其中運用小區(qū)化治理實現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)身”的典型。

(一)行政與自治村治之困

過去的“龍美村”并不美，是一個讓基層黨委政府和村“兩委”頭疼的問題村。龍美村位于廣州市番禺區(qū)市橋鎮(zhèn)東環(huán)街。轄內(nèi)面積約一平方公里，共有住戶1 500戶，戶籍人口1 829人，出租屋1 000間，外來暫住人口約8 000人，人流量大，人口倒掛現(xiàn)象明顯，內(nèi)部公共空間擁擠。在此背景下，坐班制的村干部作為基層政權(quán)向下延伸的觸角承接了大量的行政事務(wù)，動力、能力和精力盡皆難以跟上管理需求，基層黨政的行政干預(yù)方式也限于權(quán)力、資源和管理幅度的約束而無法解決問題，結(jié)果是村內(nèi)資源空間無序占用現(xiàn)象突出，村莊環(huán)境惡劣，街巷破舊衛(wèi)生差，村民和外來經(jīng)商者對村內(nèi)環(huán)境和管理頗有微詞。

2011年換屆選舉后，在外經(jīng)商、返鄉(xiāng)當(dāng)選的新任村長看到村莊破亂之象，提出要讓龍美村像城市小區(qū)一樣管理起來，首當(dāng)其沖的是解決公共資源特別是公共空間的無序占用問題。新任村長在帶領(lǐng)黨員和村民代表走訪考察臨近的番禺大學(xué)城社區(qū)之后，決定引進城市小區(qū)的物業(yè)管理模式進行鄉(xiāng)村治理。2013年，小區(qū)化治理計劃開始實施。起初的方法是延續(xù)自治治村的傳統(tǒng)，讓村民參與自我管理。剛開始，村委會以社區(qū)自管為物業(yè)管理方式，將閑置土地收回，在本村自建數(shù)個停車場，聘請本村無業(yè)村民擔(dān)任保安、保潔人員，對入村車輛和環(huán)境進行管理。按照規(guī)定，崗?fù)さ墓ぷ鲿r間是每天工作8小時，工資每月2 500元/人。

這一舉措原本預(yù)期既解決本地村民就業(yè)問題，又充分發(fā)揮村民自我管理效能，剛開始運行良好，但時日不久則出現(xiàn)了新情況。由于鄉(xiāng)村是一個“熟人社會”，村民在管理過程中具有生活習(xí)性和慣性思維，市場規(guī)則意識并不強，經(jīng)常按照“關(guān)系”即個人規(guī)則參與村內(nèi)管理，比如，入村車輛不派卡、遇到熟人不收錢、打了招呼就放行等問題，導(dǎo)致管理混亂，治理效果甚微，村內(nèi)公共空間仍舊無序治理。

(二)物業(yè)管村與逐類外包

為了解決新問題，村長給村委會成員、村民代表做工作。2016年，龍美村按照基層民主議事決策流程，經(jīng)全村戶代表表決通過，修訂了村規(guī)民約，引入市場力量參與村莊小區(qū)化。第一步是將村內(nèi)部分公共空間劃定為2 000多個停車位，將停車位的經(jīng)營權(quán)通過農(nóng)村“三資”管理交易平臺發(fā)包給作為第三方的物業(yè)公司，承包期為6年；第三方每月向村上繳7萬元管理費，對入村車輛停放進行管理，實行限價收費。[26]

為了推動物業(yè)進村，新任村長不得不兼顧?quán)l(xiāng)土社會的傳統(tǒng)規(guī)則。由于新舉措觸犯到部分原先參與崗?fù)すぷ鞯拇迕窭?，可能影響到村“兩委”選舉票倉，一開始遭致的來自于村委會內(nèi)部和村民的反對并不少。因此，村長在引進新的規(guī)則體系的同時，也“照顧”傳統(tǒng)的規(guī)則秩序，即同等條件下優(yōu)先選擇本村村民作為崗?fù)すぷ魅藛T。

盡管如此，這一“照顧”措施并沒有如同此前一樣導(dǎo)致管理實效。具體來說，雖然村集體和物業(yè)管理公司有約定，只要村民遵守專業(yè)的物業(yè)管理公司規(guī)定，履行物業(yè)管理公司對其職員的職責(zé)要求，那么同等條件下優(yōu)先選擇本村村民作為崗?fù)すぷ魅藛T，每天工作時間12小時，兩班倒，工資每個月3 000/人。但是，由于村民原先工作時間短只有8小時(實際上經(jīng)常不足6小時，常以“吃飯”等理由滯留家中，因此出入崗?fù)]人管，經(jīng)常有村民投訴)，管理又十分松散，因此習(xí)慣了“舒適”工作環(huán)境的村民沒有辦法適應(yīng)規(guī)范化的市場規(guī)則，擔(dān)心完全市場化的物業(yè)管理過于嚴格，更沒辦法以“自家人”身份在時間上“投機取巧”。綜合權(quán)衡之后，村民都自愿放棄了去崗?fù)すぷ鞯臋C會。因為對于村民來說他們最關(guān)心的是該種模式能不能增加自己的既得利益，如果能帶來的一年80多萬的集體收入、村莊環(huán)境改善、治安變好，那么絕大多數(shù)村民都會認可物業(yè)管村的管理模式。正因如此，村莊的物業(yè)管理基本上實現(xiàn)了市場化的運作模式，由專門的物業(yè)管理人員進行全方位的管理。

2014年時候就想把自己的規(guī)劃提出來，引入物業(yè)管理公司，適逢換屆選舉，村兩委剛開始擔(dān)心影響選舉因此一半都不同意。因為崗?fù)ど?0來戶人是本村人，引入物業(yè)管理公司之后，他們就會失業(yè)，那么30戶人背后就是100多張選票，擔(dān)心影響選舉。我頂住壓力堅持推這個規(guī)劃，然后通過股東代表表決，最終90%多同意。(龍美村村長，2019.12.5)

這30個人后來就不干了，一是工作時間長，二是現(xiàn)在不屬于村里管了，原來管的很松，他們現(xiàn)在怕管理嚴格。(東環(huán)街綜治辦主任，2019.12.5)

在此前后，龍美村為解決村內(nèi)線路亂搭亂設(shè)、消防安全隱患等問題，又引入新的第三方市場企業(yè)，負責(zé)協(xié)調(diào)各大電信運營商，將村內(nèi)“三線”(電話線、電力線和網(wǎng)絡(luò)線)規(guī)整收納外包出去，協(xié)議15年期滿后，綜合布線和有源設(shè)備產(chǎn)權(quán)歸村所有。同時深化原本推進的環(huán)衛(wèi)外包工作，推動市場企業(yè)、村民更好配合基層黨委政府完成相關(guān)的專項性、臨時性任務(wù)。此外，進一步細化村民治安防范、物業(yè)租賃、衛(wèi)生保潔、建筑施工、獎勵處懲等方面的責(zé)任與義務(wù)。

(三)市場建構(gòu)與村治見效

逐類外包建立了一個不斷完整的村治市場。其中，合同協(xié)議是市場建構(gòu)的一個重要特征。具體來說，為了實現(xiàn)村莊規(guī)范化管理目標，龍美村村委會以村集體的名義與各類第三方公司都簽訂了正式承包合同，并在合同中詳細規(guī)定了諸如服務(wù)商品、服務(wù)定價、雙方權(quán)責(zé)等事項。比如，確定服務(wù)和定價。龍美村最頭疼的公共空間管理問題即是以“車位”為商品，以“車位管理”為服務(wù)，作出了明確的服務(wù)定價或稱勞務(wù)收費。

這里的關(guān)鍵是，資本是逐利的主體，市場是謀利的空間，定價是規(guī)范的重點。定價的合理與否關(guān)系到服務(wù)雙方的合作能否繼續(xù)或者說能否長久。因為關(guān)乎村民的切實利益，村民的反饋(是否有投訴)最能反映定價是否合理。由于村委會和市場公司經(jīng)過多輪洽談，在談判博弈中逐步明確了較為合理的服務(wù)定價和供給質(zhì)量，承包合同對服務(wù)定價進行了詳細的規(guī)定，“三線整治”收費和停車收費的投訴基本為零。

(1)本合同自簽訂之日起3個月為施工期和試營運期，乙方(物業(yè)管理有限公司)自第四個月起(即自2016年12月1日起)需每月向甲方(廣州市番禺區(qū)東環(huán)街龍美村股份合作經(jīng)濟社)支付7萬元承包費。(2)對于本村出租屋及村集體物業(yè)租戶所屬車輛，可2016年11月1日起對其收費，包月收費標準每月每輛200元。不申請包月停車的，按車輛停放一小時內(nèi)的免費，超過一小時按照如下收費標準執(zhí)行：第1至2年每小時2元收費，第3至6年按照每小時3元收費，封頂收費都是參照物價局出具的收費標準收費等。(3)對于入村探親及其他車輛按車輛停放1小時內(nèi)的免費，超過1小時的第1至2年按每小時2元收費，封頂收費參照物價局出具的收費標準收費；第3至6年按每小時3元收費；封頂封頂收費參照物價局出具的收費標準收費。(承包合同)

得益于規(guī)范市場的建構(gòu)，龍美村的治理逐步產(chǎn)生成效。首先是村民自愿購買服務(wù)。村民是市場主要的服務(wù)對象，服務(wù)定價后村民需要按照定價購買服務(wù)。在此過程中，村民規(guī)則意識逐漸成長。具體來說，村民在傳統(tǒng)規(guī)則體系的思維邏輯下不接受資本下鄉(xiāng)，雖然經(jīng)過利益協(xié)調(diào)后開始接納，但是仍出現(xiàn)部分村民不遵守規(guī)則的現(xiàn)象，也就是傳統(tǒng)的規(guī)則體系對現(xiàn)有市場規(guī)則體系的消解，這時候首先物業(yè)管理人員會與其進行協(xié)商溝通，如果協(xié)商無效，再由村委會出面進行協(xié)商，也就是規(guī)則的協(xié)商過程。由于廣州市整個的市場經(jīng)濟發(fā)展較好，村民的市場意識較為良好，普遍能夠接受規(guī)則協(xié)商。這樣，村民的規(guī)則意識在利益驅(qū)動、多方協(xié)商的基礎(chǔ)上成長起來，從剛開始的抵觸到產(chǎn)生小摩擦、再到愿意購買服務(wù)。其次是實現(xiàn)多方共贏。比如，村莊集體經(jīng)濟增加了固定收入。以停車位項目為例，村集體每月獲得物管公司提供的7萬元收入(每年84萬元)。在此過程中，其他諸類外包項目同樣具有類似的經(jīng)濟效益。再如，小區(qū)化管理市場構(gòu)建產(chǎn)生了社會效益。自龍美村規(guī)范服務(wù)管理以來，村內(nèi)刑事案件、治安案件的發(fā)現(xiàn)率和處置率得到提升(見圖1)，社會治安環(huán)境進一步好轉(zhuǎn)，村莊整體環(huán)境得到極大改善，不僅催生屋租經(jīng)濟熱度不斷提升，2016年至2019年龍美村出租屋出租率持續(xù)攀升(截止2019年底達95%)，2019年相較2016年平均租金翻倍，而且愈來愈多的企業(yè)選擇在龍美村設(shè)置辦公場地。在此過程中，村集體獲得了額外收益、村民分紅穩(wěn)步增加，村內(nèi)環(huán)境更加宜居，物業(yè)公司也有盈利，基層黨委政府的難題也解決了，實現(xiàn)了黨政、鄉(xiāng)村、農(nóng)民和企業(yè)的多贏。

圖1 龍美村刑事及治安案件宗數(shù)變化分析

五、機制分析：規(guī)則如何嵌入

從案例來看，農(nóng)村小區(qū)化治理的關(guān)鍵是通過市場建構(gòu)實現(xiàn)黨政、鄉(xiāng)村、市場、村民利益共享。那么，市場規(guī)則作為一種新的規(guī)則體系，又是通過何種機制嵌入鄉(xiāng)村社會？我們將對此問題進行分析。

(一)草根精英的共識動員

市場規(guī)則成功嵌入鄉(xiāng)村的前提就是新的規(guī)則體系得到村民的認可。原因在于，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代化進程的推進，現(xiàn)代化因素與傳統(tǒng)村落碰撞的過程中出現(xiàn)了裂痕。個體理性、利益至上的思想潮流不僅破壞傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會共識的生產(chǎn)機制——人情，還打破了村莊中“公”與“私”層面正常的流動性和伸縮性，使得村莊集體認同式微、弱化甚至扭曲變形。此外伴隨著國家送法下鄉(xiāng)，外部輸入的法律、規(guī)則沖擊了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的內(nèi)生規(guī)范，導(dǎo)致了內(nèi)生規(guī)則失效、外輸規(guī)則又難以落地的尷尬境地，進一步加劇了村莊共識的消解，村莊秩序出現(xiàn)了內(nèi)卷化的危機，[27]村民行動往往考慮個人利益忽視公共責(zé)任，村莊治理低效甚至失效。

在此背景下，作為村莊共識動員的發(fā)起者和組織者的草根精英的角色顯得尤為重要?！安莞笔恰熬ⅰ钡纳矸萏卣?，他們是鄉(xiāng)村社會生長的與農(nóng)村農(nóng)民利益密切相關(guān)的人；“精英”是“草根”的能力表現(xiàn)，指其在人群中能力突出、綜合素質(zhì)較強，[28]雙重特征使得草根精英極具凝聚力，在鄉(xiāng)村社會具有很高的威望。案例中，對于龍美村而言，新任村長生于斯長于斯，深諳鄉(xiāng)土規(guī)則，早年在外經(jīng)商，有物業(yè)管理經(jīng)驗，對新的規(guī)則體系有相當(dāng)程度的了解。

草根精英推動的共識動員，體現(xiàn)在運用其所有的社會資源，在合適時機制造“焦點”事件號召追隨者以達成自己的目標。在利用資源動員以引起社會群體關(guān)注的過程中，可供的資源包括“人力資源”“權(quán)力資源”“關(guān)系資源”“輿論資源”。[29]案例中，新任村長依托自身在外經(jīng)商的經(jīng)濟積累，成為村民心中的“能人”，產(chǎn)生了獨特的人格魅力和號召力。他通過帶領(lǐng)村民代表和黨員走訪、考察城市社區(qū)，讓傳統(tǒng)規(guī)則的持守者貼身體驗并且感知現(xiàn)代管理可能帶來的紅利，并且恰當(dāng)?shù)貙觽鹘y(tǒng)的規(guī)則體系，比如提出“同等條件下優(yōu)先選擇本村村民作為崗?fù)すぷ魅藛T”的約定，避免共識塑造中的社會抵制。

以此為基礎(chǔ)，新任村長領(lǐng)導(dǎo)的村委會基于民主協(xié)商的議事機制推進共識動員深化。鄉(xiāng)村議事協(xié)商機制運用，核心是平等主體基于理性的公共協(xié)商，從而健全完善制度規(guī)則、提升治理能力，并促進各類主體的權(quán)力邊界的再確認。它不僅有助于彌補選舉民主的缺陷，而且也有利于約束行政權(quán)力的擴張，進而促進農(nóng)民利益的實現(xiàn)。案例中，村委會按照基層民主議事決策“六步工作法”(提議、決策、協(xié)商、審議、決議、公開執(zhí)行監(jiān)督)對引進物業(yè)管理公司進行民主決策，召開村民會議或村民代表會議，借助村民議事廳這個平臺，村委會和村民就規(guī)則進行協(xié)商，村民表達了自己的利益訴求，將自己的意見融入了新的規(guī)則體系。此外在龍美村村民議事廳，還設(shè)置了會議專座、表決器、視頻監(jiān)控等，全程錄音錄像，有效改變了以往村民代表會議嘈雜、混亂、部分村民代表會內(nèi)外表態(tài)不一的現(xiàn)象。同時，還將會議視頻監(jiān)控連上村內(nèi)大型電子顯示屏，實現(xiàn)了村民會議實時直播，讓村民充分了解和參與議事全過程。這一過程塑造了村民政治參與的新型政治形式，它有別于以往彼此非理性的對立與內(nèi)耗，倡導(dǎo)在鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域中開展對話、商討與辯論，形成理性判斷和利益共識。

給他們?nèi)ス芾恚麄內(nèi)ナ召M。我們自己村民免費，村民嫁出去女孩子和老公也免費。我們村的爹爹媽媽出去回來也免費。收費都是他們，能收費的就是外地人過來做生意租房子住。當(dāng)初招投標是4萬塊，最后三資平臺舉牌是7萬一每個月給我們村。我們不用發(fā)工資，不用投資所有出入崗?fù)さ臄z像頭。管理、投入都是他們，我們提供一個場地。錢每年能賺80萬，這個方案是通過三資平臺去投的，經(jīng)營權(quán)給他們。原先跟村民說貼一點，就發(fā)了兩月工資當(dāng)獎金，先投的4萬，一投投到7萬，我就跟村民說有錢賺有錢賺了，基本上村民都同意了。(龍美村村長2019.12.5)

(二) 資本下鄉(xiāng)的雙線牽制

共識塑造后資本下鄉(xiāng)的雙線牽制是市場規(guī)則進一步嵌入農(nóng)村的一種支撐方式。伴隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的推進，農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型涉及到利益格局的調(diào)整、生活方式的變革、價值觀念的沖突，這在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村社會治理既不同于熟人社會的簡約治理，也超越了城市社區(qū)治理模式的應(yīng)對能力，體現(xiàn)為一種復(fù)雜治理，[30]在這種復(fù)雜治理中，資本下鄉(xiāng)的雙線牽制對市場規(guī)則平穩(wěn)嵌入鄉(xiāng)村社會發(fā)揮著重要的支撐作用。

從本質(zhì)上說，雙線牽制就是新的規(guī)則進來以后，為了避免資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的“村民不遵守、市場搞滑頭”現(xiàn)象，通過兩手(政黨、村委會)出擊，政黨管規(guī)范、自治做監(jiān)督來對資本下鄉(xiāng)的負外部性進行約束和管制。

雙線牽制一方面體現(xiàn)在基層黨委政府在遵循經(jīng)濟邏輯的基礎(chǔ)上，遵循政治邏輯和復(fù)雜的治理邏輯，在宏觀上把控規(guī)范引導(dǎo)鄉(xiāng)村秩序走向良好治理。首先在管控村干部方面，規(guī)定重大事項協(xié)商結(jié)果必須報街道備案以保障村民利益。案例中，要求龍美村重大事項向街道備案就是基層黨委政府對村干部行為的一種規(guī)范和約束機制。其次在管控市場方面，基層黨委政府從村民的利益出發(fā)對市場定價、投標機制嚴加規(guī)范以保障村民的合法權(quán)益。因為逐利是資本的本性，市場定價是資本逐利的手段，投標機制是平臺。具體來說市場定價不是說政府對價格完全不干預(yù)，而是在不妨礙市場正常調(diào)節(jié)基礎(chǔ)上規(guī)范政府干預(yù)的范圍、手段，維護定價秩序。而招標投標是市場主體通過有序的競爭方式擇優(yōu)選擇交易對象、完成資源配置的一種方式，投標機制的健全與否反映了市場經(jīng)濟的成熟程度，更是關(guān)系到交易雙方的利益。案例中，龍美村公共空間的使用、公共資源的配置、公共資源轉(zhuǎn)換為商品所作的定價都是按照市場機制運行的，包括聘用物業(yè)公司也是依托于農(nóng)村“三資”平臺進行招標，以盡可能地推進投標機制公開透明、嚴格規(guī)范。

充分發(fā)揮自治的監(jiān)督作用是雙線牽制的另一抓手。雖然基層黨委政府在宏觀上進行了規(guī)范，但是單一主體的規(guī)范仍然存在治理空白，村民自治是對其有效性規(guī)范的補充，村民自治不僅是中國基層民主最深刻的政治實踐，也是廣大村民行駛個人權(quán)利的保障。首先，村民主體性的充分發(fā)揮可以在一定程度上制約“資本—權(quán)力”利益共同體對村民權(quán)益的侵害，對于資本下鄉(xiāng)不可避免帶來的機會主義問題，村民的積極參與、時時監(jiān)督成為約束資本膨脹的外部牽制力量。案例中，龍美村的基層民主議事決策就為村民行使自治權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了民主協(xié)調(diào)的通道。其次，作為村民自治中的典型代表，村委會根據(jù)村民自治的相關(guān)法規(guī)管理基層公共事務(wù)，也對資本下鄉(xiāng)的負外部性具有一定的節(jié)制作用。案例中，龍美村在引進物業(yè)管理公司之后，村委會通過監(jiān)督市場主體提供的服務(wù)質(zhì)量，以盡可能避免“市場搞滑頭”，同時對村民的遵規(guī)守約進行督促，以盡可能避免“村民不遵守”。

(三)市場治理的績效分利

市場治理的績效分利是市場規(guī)則扎根于農(nóng)村并發(fā)揮長效作用的依存條件。無論國家政治還是社會領(lǐng)域的生活政治，如果將群體性活動作為政治的載體，那么任何政治活動都是人們用來滿足自身利益的特定途徑。[31]利益的實現(xiàn)不是自發(fā)的過程，而是權(quán)力主體能動爭取的過程。為了實現(xiàn)自身利益的最大化，權(quán)力主體會盡可能地調(diào)動自己的社會資本展開謀利活動。村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)就是多元權(quán)力主體利益博弈的結(jié)果，而最大限度地實現(xiàn)村莊內(nèi)社會群體的共同利益既是國家理性所在，也是強化資本下鄉(xiāng)的政治效益和社會效益的根本。

一是基層黨委政府獲得了政治績效和行政績效。在“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的背景下，村莊的治理有效成為基層政府的中心工作，“壓力型體制”和“政績錦標賽”更是滲透在基層政府的中心工作中，政府在政治邏輯和行政邏輯基礎(chǔ)上謀求政績，其中政治邏輯是自上而下的政治調(diào)控，行政邏輯是自上而下的行政規(guī)約，[32]但是無論何種邏輯都是基于績效驅(qū)動。案例中，街道黨工委大力支持龍美村引進資本并予以規(guī)范，通過資本的引入和規(guī)范的過程使得東環(huán)街的治理創(chuàng)新工作進一步獲得上級黨委政府認可，帶來了治理績效。

二是村干部獲得了行政績效與自治績效。從代理人的視角來看基層組織具有相對的獨立性和自利性。正如杜贊奇指出村干部位于國家與鄉(xiāng)土社會之間，在完成國家目標的同時，也借此實現(xiàn)自身的利益目標，[33]極易導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。案例中，龍美村村干部在行政嵌入和村莊自治的雙重壓力下，集村莊管理權(quán)與村民自治權(quán)于一體，因兼顧村民利益，市場治理的成功實踐使其不僅獲得了自上而下的行政績效，更因村民信任獲得了“自治績效”。

三是市場獲得了盈利績效。逐利是資本的本性，資本下鄉(xiāng)的目的也就是通過自身的技術(shù)、市場優(yōu)勢謀求自身利益的最大化。案例中，龍美村引入的物業(yè)管理有限公司，憑借其技術(shù)、標準化的管理為企業(yè)自身帶來了盈利。這既有企業(yè)自身的優(yōu)勢，更重要的是通過企業(yè)與村莊的“互嵌”為資本扎根鄉(xiāng)村提供了土壤。缺少了市場，龍美村發(fā)展受限；缺少了非市場因素，企業(yè)又難以在龍美村扎根。因此企業(yè)在進入龍美村的過程中，主要是通過與鄉(xiāng)村社會的“互嵌”，在與鄉(xiāng)土規(guī)則不發(fā)生激烈碰撞并兼顧其他主體利益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)自身利益的最大化。

四是村民獲得了個人利益和公共利益。市場邏輯和鄉(xiāng)土邏輯之間客觀存在的張力、資本和政府之間極易形成的共謀是鄉(xiāng)村抵御外來資本的重要因素，而利益是村民轉(zhuǎn)變態(tài)度的基礎(chǔ)性變量并貫穿村民活動的始終。在這其中，公共利益和個人利益對村民活動的驅(qū)動程度有很大差別，村民對個人“私利”的重視一般情況下大于共享的“公利”。案例中，龍美村市場運行的利益分成，讓村民不僅獲得了更多的個人利益(分紅)，也讓其享受到了公共利益帶來的好處(宜居的村莊環(huán)境)。簡言之，通過規(guī)則嵌入的市場建構(gòu)，實現(xiàn)了市場運行的利益分成和多方共贏，推動鄉(xiāng)村營造穩(wěn)固的分利秩序。

六、結(jié)論與討論

本文以廣州市番禺區(qū)龍美村為例，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村小區(qū)化治理是區(qū)別且融合于行政與自治的一種新的村治模式。已有的研究認為，村治模式是特定的村莊結(jié)構(gòu)及其對政策反應(yīng)的特殊過程和后果，[34]國家公權(quán)力的資源配置才是決定治理模式變遷的因素[35]。實際上，村治模式不僅受制于村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)和國家政策的影響，更與資本進入息息相關(guān)。隨著現(xiàn)代化浪潮的推進，傳統(tǒng)的行政和自治治村模式無法充分滿足現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理需求，而鄉(xiāng)村振興背景下村莊有效治理成為國家治理目標，農(nóng)村小區(qū)化治理以其獨特的治理績效獲得了鄉(xiāng)村社會多方主體的共意，進而建構(gòu)了市場化村治的新模式。

市場化村治新模式的引入，關(guān)鍵是以規(guī)則建構(gòu)一個規(guī)范市場。作為新的規(guī)則體系，特定的機制供給是規(guī)則嵌入的保障。本文認為草根精英的共識動員是規(guī)則嵌入的認知基礎(chǔ)，資本下鄉(xiāng)的雙線牽制是規(guī)則嵌入的支撐方式，市場運行的利益分成是規(guī)則嵌入的長效保障。正是基于特定的規(guī)則嵌入機制供給，市場得以嵌入鄉(xiāng)村社會，具體如圖2所示。

圖2 農(nóng)村社區(qū)化的邏輯圖

我們認為，資本下鄉(xiāng)、服務(wù)外包如果有充分的機制供給，特別圍繞“規(guī)則”的供給則可以帶來正面的效應(yīng)。以往學(xué)者大多對資本下鄉(xiāng)、服務(wù)外包帶來的問題進行反思，認為資本下鄉(xiāng)會不可避免帶來機會主義行為、擠壓小農(nóng)生存空間、消解村莊公共性；服務(wù)外包加劇公共服務(wù)非均等化、出現(xiàn)權(quán)力尋租、造成監(jiān)管失效等。但是，龍美村的農(nóng)村小區(qū)化治理案例表明，基于草根精英的共識動員、基層黨政和村委會對下鄉(xiāng)資本進行牽制以及形成穩(wěn)定的分利秩序，這一系列的機制供給將可以給資本下鄉(xiāng)和服務(wù)外包帶來正向的激勵和反向的約束，從而使其在規(guī)范化的軌道上發(fā)揮積極的功能。這一過程從宏觀層面看體現(xiàn)了以基層政權(quán)和組織體系為代表的國家與以資本力量為載體的市場之間的有機融合，即正是由于讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，從而使資本下鄉(xiāng)不僅發(fā)揮了激發(fā)要素流動和提升配置效率的功能，而且還得到了基層權(quán)力體系更加有效的節(jié)制。

本研究拓展鄉(xiāng)村有效治理的分析視角，從“嵌入性”出發(fā)透視農(nóng)村小區(qū)化治理的運行規(guī)律，提出規(guī)則嵌入和市場建構(gòu)的基本邏輯，也為后續(xù)的相關(guān)研究提供了新的方向與問題。比如，案例中的共識動員、雙線牽制和分利秩序是否代表了規(guī)則嵌入的全部機制，是否仍然存在更加多元的有助于市場建構(gòu)的機制類型？行政與自治仍在發(fā)揮著重要作用，市場化村治的穩(wěn)定性、持續(xù)性如何得以保障？是否會因行政的變動和自治的調(diào)整而出現(xiàn)變化？哪些規(guī)則能夠更加有效嵌入鄉(xiāng)村進而建構(gòu)市場，哪些規(guī)則轉(zhuǎn)而被鄉(xiāng)村原生的規(guī)則體系所吸納？對這些問題的探討，將有助于我們更好地分析新時代中國鄉(xiāng)村有效治理及其現(xiàn)代化的未來圖景。