劉洪巖　張文秋

期許“ 煤改”工程關系著群眾切身利益，也關乎人民群眾對美麗中國的熱切期許。

“國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。”中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對“生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步”做出了具體部署。

以“煤改電”“煤改氣”為代表的北方地區(qū)“煤改”工程，其施行效果不僅影響“十四五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)，決定著我國大氣污染防治攻堅的總成效，更關乎人民群眾對美麗中國的熱切期許。

“煤改”工程成效顯著，亟待解決更多問題

“煤改”工程自實施以來，北方地區(qū)散煤替代成果卓著，僅2017—2018年、2018—2019年兩個采暖季，北方地區(qū)就累計實現(xiàn)新增清潔取暖面積約36億平方米，清潔取暖率達到約50.7%，替代散燒煤約1億噸。尤其是在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點地區(qū)“煤改電” “煤改氣”進展順利，空氣質(zhì)量明顯改善。以北京地區(qū)為例，2019年北京市大氣環(huán)境中細顆粒物（PM2.5）等4項主要污染物濃度同比均顯著降低。其中PM2.5年均濃度為42微克/立方米，同比下降17.6%;二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）首次達到國家二級標準;二氧化硫（SO2）年均濃度穩(wěn)定達標并連續(xù)3年濃度達到個位數(shù)。同時，先行區(qū)積極總結(jié)工作經(jīng)驗，推廣典型做法，讓非重點地區(qū)積聚后發(fā)優(yōu)勢，更加科學完善地制定一定期間內(nèi)的清潔取暖目標，積極穩(wěn)妥推進“煤改”進程。

但也應該看到，目前所取得的成果與國家設定的“到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達到70%”的目標還存在著一定的差距?！懊焊摹惫こ虒嵤┻^程中存在著一些不容忽視的問題。

其一，惠民工程缺少細致規(guī)劃?！懊焊摹笔且豁椣到y(tǒng)工程，需要政府部門根據(jù)實際情況協(xié)調(diào)規(guī)劃，但個別地方政府在具體政策制定過程中沒有從地區(qū)實際出發(fā)，全面穩(wěn)妥地做好統(tǒng)籌規(guī)劃，忽略群眾訴求及過渡時期居民的采暖需求。同時相關政府部門與能源企業(yè)間缺乏有效對接，線路老化、氣源供應不足等問題未能及時解決，難以支撐電供暖與天然氣供暖的正常運行，導致部分設施安裝后閑置。

其二，執(zhí)行手段簡單生硬?！懊焊摹弊鳛橐豁椈菝窆こ?，關系群眾切身利益，但是部分地區(qū)在政策執(zhí)行過程中急功近利，過分關注完成數(shù)量。更有部分地區(qū)執(zhí)行手段僵化，甚至出現(xiàn)“只要居民不燒煤，燒什么都行”的現(xiàn)象，環(huán)境保護未落到實處。形式上的“環(huán)境保護”與民生保障形成鮮明對比，引發(fā)輿論強力反彈。長此以往，容易讓部分群眾對環(huán)境保護產(chǎn)生負面情緒，不利于環(huán)保政策的深入推行。

其三，市場監(jiān)管部分缺失。國家大力推行“煤改”工程使得相應市場迅速擴張，然而采暖設施缺少國家標準或行業(yè)標準的指揮棒，政府缺乏對市場進行有效監(jiān)管的刻度尺，相關市場野蠻生長，難免出現(xiàn)魚龍混雜的情況。這些供暖效果較差的設備進入千家萬戶，不僅難以滿足居民的采暖需求，保障居民溫暖過冬，甚至會帶來一定的安全隱患，危及居民的生命財產(chǎn)安全。

其四，“煤改”費用過高，增加百姓負擔。“煤改”費用是老百姓關切的大事，部分設備能耗較高，為達到良好的采暖效果，采暖費用遠遠超出居民預期經(jīng)濟承受能力，且部分地方政府發(fā)放補貼不及時，不到位，更加重了居民的生活負擔。尤其是對于低收入家庭而言，這筆費用由于過于高昂，極有可能使剛剛脫貧的居民返貧。

讓人民群眾成為“煤改”受益者

2020—2021年是打好“煤改電”“煤改氣”攻堅戰(zhàn)的關鍵一年?！懊焊摹边^程中出現(xiàn)的各類問題均在某種程度上影響了“惠民工程”的順利進行。為保障居民采暖需求，有效解決“煤改”過程中出現(xiàn)的各種問題，相關部門需具備統(tǒng)籌全局的視野并制定細致入微的系統(tǒng)規(guī)劃，科學推進、精準施策，進一步推動大氣污染治理攻堅戰(zhàn)的完勝。

首先，以服務民生為第一要義，避免政策落實“一刀切”。各級政府應正確理解黨中央政策原意，堅決貫徹生態(tài)環(huán)境部針對大氣污染防治提出的“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”的原則，落實“以氣定改”“先立后破”的要求。將確保群眾溫暖過冬作為頭等大事、第一原則，深入了解群眾實際需求、實際困難，根據(jù)實際情況，分階段推進“煤改”工程。各級政府也要充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟狀況，結(jié)合自身承受能力，針對不同的家庭收入水平，分層次制定補貼政策。做到群眾滿意、環(huán)境改善、組織放心。

清潔取暖方式改變了老百姓延續(xù)千年燒火做飯的生活模式，在政策推進過程中，難免出現(xiàn)老百姓不理解、甚至是不配合的情況。這就要求在政策具體實施前，做好相應普及工作，積極引導居民加入到“煤改”過程中來。政府相關部門在執(zhí)行過程中也應在避免手段僵化的同時，充分考慮群眾的實際困難，注重執(zhí)行手段人性化。相關政府部門對地方政府的“煤改”政策實施情況進行評價時也要將人民滿意作為重要指標，真正把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設好，做到“煤改”政策惠民的同時還能讓人民滿意。

其次，完善綜合協(xié)調(diào)制度，科學規(guī)劃改造流程?！懊焊摹弊鳛橐豁椣到y(tǒng)工程，涉及環(huán)保、發(fā)改、能源等多個政府部門，這就需要組織一個跨地區(qū)、跨部門的綜合協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌做好重點區(qū)域和全國的“煤改”工作。同時，繼續(xù)推進部際會商、信息共享和預警機制，形成合力，保證“煤改”有序開展。地方政府的“煤改”政策中應規(guī)定執(zhí)行緩沖期和改造過渡期的供暖保障措施。在具體落實過程中，針對電力配套設施的薄弱環(huán)節(jié)，需要花大力氣補齊農(nóng)村電網(wǎng)短板，持續(xù)擴大對生產(chǎn)生活用電的有效供給。對于采取“煤改氣”的地區(qū)，應統(tǒng)一政府與燃氣公司間的氣量認定標準，控制“煤改氣”管網(wǎng)建設成本，在落實國家“保量保價”政策的同時完善管網(wǎng)建設。將保障民生落到實處，不因電路及“氣荒”問題影響“煤改”順利進行。還需要深入實地進行安全走訪，排查家庭安全隱患，宣傳安全知識，確?！懊焊摹焙缶用衲軌虬踩秒?、安全用氣，切實保障居民取上暖，過好冬。

再次，加快落實國家標準，及時開展市場監(jiān)督。應適時制定采暖設施的國家標準或行業(yè)標準，加強行業(yè)監(jiān)管與行業(yè)自律，協(xié)同推動生態(tài)保護與經(jīng)濟高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，為“煤改”設施的生產(chǎn)與行業(yè)監(jiān)管提供執(zhí)法依據(jù)。相關市場監(jiān)督部門加強市場監(jiān)管，堅決取締不合格企業(yè)，保障相關市場有序發(fā)展。相關政府部門也要對采購的采暖設備制定政采標準，對各類型供暖設備每日維持最低供暖標準的最高耗電量或耗氣量，以及其他影響居民供暖的重要指標做出統(tǒng)一規(guī)劃。各級政府嚴格把控標準，通過公開招投標的方式為居民選取適宜設備。通過完善采購標準，倒逼企業(yè)提升質(zhì)量，確保不因設備本身影響“煤改”的順利推行。

最后，做好初始成本控制，及時發(fā)放政府補貼。電供暖或天然氣供暖相較于燃煤供暖而言更加清潔且安全，但與此同時，“煤改”工程增加了百姓的部分經(jīng)濟負擔。尤其是在政府補貼逐步退出市場的情況下，高昂的采暖費用將與老百姓經(jīng)濟收入之間產(chǎn)生嚴重矛盾，各級政府需在安裝設備之初便要對設備的質(zhì)量及能耗成本做好控制，算好經(jīng)濟賬。政府應按規(guī)定及時發(fā)放相關補貼，保障企業(yè)正常運行，同時也讓居民安得起采暖設備，用得上氣，用得起電。政府補貼畢竟是權宜之計，要徹底解決因設施使用費過高阻礙“煤改”有序推進的問題，根本出路是激發(fā)“煤改”市場的運行活力，促進“煤改”市場的健康發(fā)展，在鞏固脫貧攻堅成果的同時，依托“煤改”的惠民政策，通過市場化的運作方式，讓人民群眾成為“煤改”的受益者，徹底解決百姓因經(jīng)濟負擔過重不能充分享受政府惠民工程的癥結(jié)問題。