□孫勝梅

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障體系中最重要、最核心的制度安排，承擔(dān)著化解老年收入風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)節(jié)收入分配和兜住民生底線等重要功能。經(jīng)過(guò)七十多年的改革、發(fā)展和實(shí)踐，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了歷史性的成就和進(jìn)展，在助力經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定以及保障改善民生方面發(fā)揮了不可替代的作用，主要實(shí)現(xiàn)了五大轉(zhuǎn)變：

| 在保障方式上，實(shí)現(xiàn)了從“單位保障”向“社會(huì)保障”轉(zhuǎn)變

新中國(guó)成立伊始，政務(wù)院就頒布實(shí)施了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度開始正式建立。這一時(shí)期的退休保障制度實(shí)際上是內(nèi)嵌于勞動(dòng)保險(xiǎn)制度之中的，是一種國(guó)家單位保障。根據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，企業(yè)職工只要在本企業(yè)工作滿一定年限，并達(dá)到退休年齡，就可以按照本人工資的一定比例享受養(yǎng)老補(bǔ)助。這種退休保障制度與我國(guó)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，建立在經(jīng)濟(jì)高度集中與充分就業(yè)基礎(chǔ)之上，具有比較濃厚的福利色彩。其主要特征是單位負(fù)責(zé)、封閉運(yùn)行和現(xiàn)收現(xiàn)付。勞動(dòng)者被分割在不同的單位，每個(gè)單位對(duì)其職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育保障負(fù)責(zé)，職工的退休經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于企業(yè)生產(chǎn)收益，在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支，沒(méi)有基金積累。這種以“單位”為紐帶的退休保障制度，一度對(duì)解除城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老后顧之憂起到了積極作用，但也存在缺陷。因?yàn)檫@種由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的養(yǎng)老保障制度，很大程度上是一種政策性保險(xiǎn)，不僅制度穩(wěn)定性較差，而且不同單位之間會(huì)因?yàn)槁毠つ挲g結(jié)構(gòu)的不同，出現(xiàn)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的巨大差異，從而造成職工老化與單位老化同步。

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)軌的要求，浙江從1983 年開始推進(jìn)職工退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌，建立社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制的引入，使養(yǎng)老從雇主責(zé)任變成了社會(huì)責(zé)任，一方面，可以讓企業(yè)從各種繁重的負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立創(chuàng)造了條件。另一方面，通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌和互助共濟(jì)的方式解決職工退休后的養(yǎng)老問(wèn)題，改變了傳統(tǒng)單位退休保障制度下職工嚴(yán)重依附企業(yè)的局面，從而促進(jìn)和保障了人的自由，為勞動(dòng)者從“單位人”走向“社會(huì)人”掃除了障礙。如果說(shuō)改革開放使人們擺脫了土地、戶籍等因素的限制，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力要素更加充分有效的流動(dòng)和配置，那么養(yǎng)老金制度的整體轉(zhuǎn)型，則使這種流動(dòng)沒(méi)有了后顧之憂，個(gè)人自由得以真正實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，沒(méi)有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，國(guó)有企業(yè)改革也難以獲得成功。

| 在籌資模式上，實(shí)現(xiàn)了從“單方籌資”向“多方籌資”轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)退休保障制度下，職工個(gè)人并不需要繳納任何形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其退休后的養(yǎng)老責(zé)任完全由其所在單位和國(guó)家承擔(dān)，用人單位需要按照職工工資總額的一定比例繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)，用于職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育保障。這種單位責(zé)任本位的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和運(yùn)行模式，雖然體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，但由于資金來(lái)源渠道單一，不僅造成了企業(yè)不堪重負(fù)，而且也嚴(yán)重脫離了當(dāng)時(shí)我國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展實(shí)際水平。

改革后的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，則充分借鑒和吸收了西方國(guó)家社會(huì)共同責(zé)任本位的思想，采用由雇主、個(gè)人和政府多方共擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。其中雇主必須履行其用工主體的繳費(fèi)責(zé)任，按照職工工資總額的一定比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，主要進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，用于社會(huì)互濟(jì)；同時(shí)，個(gè)人也必須按照工資收入的一定比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，進(jìn)入個(gè)人賬戶，實(shí)行完全積累。政府的責(zé)任則體現(xiàn)為承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與管理經(jīng)費(fèi)，以及最后彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行基金缺口的兜底責(zé)任。這種多元主體共擔(dān)的基金籌資模式，不僅強(qiáng)化了勞動(dòng)者個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任和意識(shí)，拓展了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來(lái)源渠道，而且大大夯實(shí)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，提高了制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

從2002 年到2018 年間，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入從152 億元增加到2447 億元，增長(zhǎng)了16 倍。歷年滾存結(jié)余基金從2002 年的107億增加到2018 年3651 億元，增長(zhǎng)32倍，占了當(dāng)年GDP 的6.5%。基金支付能力為15.6個(gè)月，比全國(guó)平均水平17.3 個(gè)月高出4.4 個(gè)月。不斷壯大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模不僅增強(qiáng)了公眾的信心和預(yù)期，而且也較好地支撐了各地經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的發(fā)展（圖1）。

| 在保障對(duì)象上，實(shí)現(xiàn)了從“工業(yè)公民”向“社會(huì)公民”的轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)力有限，城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在巨大鴻溝。退休保障制度只覆蓋城鎮(zhèn)公有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)職工，保障范圍相對(duì)狹窄，屬于城鎮(zhèn)職工的專利，而農(nóng)民主要依靠土地保障。從收入分配的視角，這種退休保障制度實(shí)際上是對(duì)當(dāng)時(shí)低工資制的一種有益補(bǔ)充，是工資的一種延期支付。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，勞動(dòng)者幾乎不流動(dòng)，屬于單位人。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，人口遷移和流動(dòng)政策開始松動(dòng)，需要突破戶籍限制，實(shí)現(xiàn)從以戶籍為基礎(chǔ)向以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變，即只要有勞動(dòng)關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利由此成為勞動(dòng)權(quán)的衍生權(quán)利。隨著時(shí)代的發(fā)展，勞動(dòng)者就業(yè)形式的日益多樣化，各類非正規(guī)就業(yè)大量增加，需要養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步突破勞動(dòng)關(guān)系的限制，將各類無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參保的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員也納入制度覆蓋范圍，以解決各類自謀職業(yè)者、自主創(chuàng)業(yè)者的養(yǎng)老后顧之憂。

圖1 2002-2018年浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入和結(jié)余情況

從浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展看，其背后折射出的是養(yǎng)老金權(quán)利從“工業(yè)公民”到“社會(huì)公民”轉(zhuǎn)變過(guò)程。早在2002 年，浙江就立足民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省情，制定出臺(tái)了“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，允許非國(guó)有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)按照“雙低”辦法參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這一政策的出臺(tái)，對(duì)于有效吸引廣大非公企業(yè)主動(dòng)參保，擴(kuò)大制度覆蓋面起到了積極作用。2008年，又通過(guò)立法明確將省內(nèi)所有企業(yè)及其職工納入?yún)⒈７秶?011 年，浙江又進(jìn)一步打破戶籍藩籬，允許本省勞動(dòng)年齡段內(nèi)的農(nóng)村戶籍靈活就業(yè)人員，可以參照城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者的辦法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，出臺(tái)政策文件系統(tǒng)解決了養(yǎng)老保障歷史遺留問(wèn)題，有效化解了養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的信訪積案。為了擴(kuò)大制度覆蓋面，2014 年，浙江又率先全國(guó)開展全民參保登記計(jì)劃試點(diǎn)，通過(guò)對(duì)全省4900 多萬(wàn)戶籍人口的社保參保情況登記調(diào)查和動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)掌握適齡人口的參保動(dòng)態(tài)，為實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)精準(zhǔn)擴(kuò)面提供政策依據(jù)。

圖2 2002-2018年浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況

從2002 年到2018 年間，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從636 萬(wàn)快速擴(kuò)大至2665 萬(wàn)，增長(zhǎng)了3.19 倍。待遇惠及人數(shù)從120 萬(wàn)增加至740萬(wàn)，增長(zhǎng)了5.16倍。人均養(yǎng)老金待遇水平從每月776 元提高到每月2516元，增長(zhǎng)了2.24 倍，較好實(shí)現(xiàn)了各類工薪勞動(dòng)者的“老有所養(yǎng)”目標(biāo)。

| 在管理體制上，實(shí)現(xiàn)了從“條塊分割”到“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變

與西方國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行自治管理的原則不同，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制呈現(xiàn)出很強(qiáng)的政府主導(dǎo)性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的管理主體是工會(huì)組織，勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，人民銀行負(fù)責(zé)資金管理。集體企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)還一度由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行管理。隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，其管理主體從原來(lái)的工會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)行政主管部門。但在制度創(chuàng)建初期，由于各地改革進(jìn)度不一，國(guó)務(wù)院曾先后批準(zhǔn)11 個(gè)行業(yè)單獨(dú)實(shí)行基金統(tǒng)籌，這一過(guò)渡性措施對(duì)于保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)中的企業(yè)職工和離退休人員權(quán)益發(fā)揮了重要作用，在復(fù)雜的體制改革中維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。但卻造成了行業(yè)統(tǒng)籌和地區(qū)統(tǒng)籌并行的條塊分割狀態(tài)。實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌的單位，主要由行業(yè)主管部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理。實(shí)行地區(qū)統(tǒng)籌的單位，則由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政主管部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行屬地管理。這種條塊分割的管理體制雖然順應(yīng)了當(dāng)時(shí)制度改革的需要，但也造成了不少矛盾和問(wèn)題，導(dǎo)致同一地區(qū)不同行業(yè)所屬企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和待遇水平差距較大，同時(shí)也大大降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的使用效率。1998 年以來(lái)，隨著行業(yè)統(tǒng)籌逐步移交地方管理以及國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的歷次改革，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制開始逐步理順，實(shí)現(xiàn)了從行業(yè)“條塊分割”向部門“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變，初步形成了地稅征收、人社經(jīng)辦、財(cái)政管理、審計(jì)監(jiān)督的部門分工和協(xié)同治理機(jī)制，有效保障了制度的有效落地和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在基金征繳方面，早在2005 年，浙江就頒布了《浙江省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法》，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由地稅部門實(shí)行屬地征收，充分發(fā)揮地稅部門的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，大大提高了基金征繳效率。2006 年，省政府辦公廳又下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)五費(fèi)合征工作的意見(jiàn)》，明確實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)“五費(fèi)合征”，既減輕了基金征收的行政管理成本，又促進(jìn)了五大社會(huì)保險(xiǎn)的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。

在經(jīng)辦管理方面，率先實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+人社”計(jì)劃，積極探索服務(wù)模式、服務(wù)手段創(chuàng)新，推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，全面提升養(yǎng)老保險(xiǎn)公共服務(wù)水平。2016 年以來(lái)，浙江更是啟動(dòng)了“最多跑一次”改革，從服務(wù)對(duì)象的視角出發(fā)，重塑經(jīng)辦流程、精簡(jiǎn)辦事材料、加強(qiáng)部門協(xié)同和信息共享，積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦、掌上辦和就近辦，極大方便了參保企業(yè)和參保群眾，提升了服務(wù)的便捷性、可及性和公平性，公眾滿意度得到較大提升。

在基金管理方面，全面實(shí)行基金收支兩條線管理，建立了基金預(yù)算管理制度，形成了基金管理與基金監(jiān)督的分工協(xié)作機(jī)制。建立健全“分段把關(guān)、分人負(fù)責(zé)、相互制衡”的社保經(jīng)辦管理內(nèi)控機(jī)制，從制度上防范和堵住風(fēng)險(xiǎn)漏洞。全面引入第三方審計(jì)機(jī)制，彌補(bǔ)監(jiān)管力量不足，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促落實(shí)整改，形成警示作用。

| 在制度功能上，實(shí)現(xiàn)了從“配套政策”到“治理利器”轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及中央和省委省政府對(duì)社會(huì)保障制度目標(biāo)和定位的不斷認(rèn)識(shí)和深化，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能和作用也發(fā)生了根本性變化。在制度建制初期，其主要承擔(dān)著穩(wěn)定城鎮(zhèn)職工安全預(yù)期的作用，并構(gòu)成了職工總體所得的重要組成部分。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)更多承擔(dān)著國(guó)有企業(yè)改革的配套措施，為保障相關(guān)群體基本生活，促進(jìn)浙江經(jīng)濟(jì)體制的率先轉(zhuǎn)型，發(fā)揮了很好的潤(rùn)滑劑作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)時(shí)期，養(yǎng)老保障已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，承擔(dān)著保障老年收入、調(diào)節(jié)收入分配和兜住民生底線的積極作用，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，高水平全面建成小康社會(huì)的重要制度安排。與此同時(shí)，其也發(fā)揮著反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的重要功能，在全省經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力和發(fā)展困境時(shí)，通過(guò)適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率、階段性減免和緩繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用等反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)方式，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。

在實(shí)現(xiàn)成果共享方面，2005 年以來(lái)，浙江對(duì)企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇進(jìn)行了16 連調(diào)，年均待遇調(diào)整幅度一度達(dá)到10%。2015 年以來(lái)，隨著企業(yè)退休人員待遇水平的水漲船高，待遇調(diào)整幅度有所下降，從10%逐步下降至5%。全省企業(yè)退休人員的人均養(yǎng)老保障待遇水平從2002 的776 元/月 提 高 到2018 年 的2516 元/月，年均提高幅度為108 元，位居全國(guó)前列，大大提高了企業(yè)退休人員的獲得感，縮小了不同群體之間的待遇差距。

在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面，2008 年，面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面沖擊和影響，浙江立足省情，根據(jù)企業(yè)的繳費(fèi)承受能力，適時(shí)將養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率從12%～20%下調(diào)至12%～16%，使企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)保持在適度水平，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2009年，又將個(gè)體勞動(dòng)者的繳費(fèi)費(fèi)率從20%下調(diào)至18%，均衡了個(gè)體勞動(dòng)者與企業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2012 年，又根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，將全省的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率統(tǒng)一至14%，不同地區(qū)的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)得到平衡。2020 年，面對(duì)百年一遇的新冠肺炎疫情沖擊和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化，浙江又根據(jù)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，及時(shí)制定出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的階段性減免政策，減半征收大型企業(yè)疫情期間的單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，全額免征中小微企業(yè)疫情期的單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，減免力度之大，惠及范圍之廣，前所未有，為保住市場(chǎng)主體、穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)、率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)反彈發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。