姜豐偉 陸和建 毛 丹

(1安徽知本文化傳播有限公司，安徽合肥 230051；2安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥 230601；3中共安徽省委黨校(安徽行政學(xué)院)，安徽合肥 230022)

1 引言

在我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展、老齡化成為社會常態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不斷提高的背景下，全能型政府的公共服務(wù)供給效能已不能充分滿足人民群眾日趨增長的需求，需要轉(zhuǎn)變思維，建設(shè)“小政府大社會”的服務(wù)型政府。作為加快建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，國家對政府購買公共文化服務(wù)、公共文化服務(wù)社會化供給的扶持力度持續(xù)加大。2017年3月1日施行的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》提出，國家采取政府購買服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)[1]。2018年11月，文化和旅游部、財政部《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》提出，以推進(jìn)文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入文化領(lǐng)域[2]。這些政策的出臺在加快推動政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，也為公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營提供了堅實的制度保障。在國家政策扶持指導(dǎo)下，我國東中西部地區(qū)都有圖書館、文化館采用了社會化供給與運(yùn)營方式，緩解了政府供給能力不足與公眾文化需求規(guī)模擴(kuò)大的矛盾。然而在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，公共文化服務(wù)剛性供給與民眾彈性需求之間脫節(jié)、結(jié)構(gòu)失衡、供需錯位等問題仍然存在[3]。以安徽省的省會合肥市為例，研究公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題，探索公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營機(jī)制的發(fā)展對策，以期提升政府公共文化治理能力，推動公共文化治理現(xiàn)代化體系建設(shè)，加快公共文化服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2 合肥市公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，合肥市公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營項目數(shù)量規(guī)模、覆蓋類型、預(yù)算投入等均處在安徽省領(lǐng)先水平，很好地激活了社會力量供給公共文化服務(wù)的活力。進(jìn)入新時代以來，合肥市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展引擎獲得了長足動力，社會公眾對公共文化服務(wù)的需求愈加旺盛，進(jìn)一步催生和刺激了合肥市公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營的發(fā)展壯大。為了促進(jìn)公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營的高質(zhì)量發(fā)展，合肥市采取了一系列的扶持與保障措施，對增強(qiáng)合肥市公共文化服務(wù)與供給效能產(chǎn)生了良好的推動作用。

2.1 財力支撐：政府購買公共服務(wù)資金投入連續(xù)增長

持續(xù)穩(wěn)定的資金投入是推動政府購買公共服務(wù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是短期內(nèi)政府普遍應(yīng)用并能產(chǎn)生規(guī)模擴(kuò)大效應(yīng)的有效措施。2017年，合肥全市實施各類政府購買公共服務(wù)項目633個，資金投入達(dá)到17.65億元。2018年，實施的數(shù)量為595個，累計投入資金19.66億元，資金投入比2017年增加11.3個百分點。2019年，實施政府購買公共服務(wù)項目660個，比2018年增加65個，投入資金20.69億元，較2018年增長了5.24個百分點。2020年，合肥市實施了293個政府購買公共服務(wù)項目，累計投入達(dá)到了6.49億元。2017年到2019年，合肥市用于政府購買公共服務(wù)項目投入的資金逐年增加，且投入的重點領(lǐng)域一直向覆蓋人群廣泛、需求種類多樣的基本公共服務(wù)、社會管理類服務(wù)等領(lǐng)域傾斜，為社會力量供給與運(yùn)營公共文化服務(wù)提供了資金保障。

2.2 保障：社會組織的培育和指導(dǎo)工作不斷完善

社會組織尤其是文化類社會組織是政府購買公共文化服務(wù)的重要力量。合肥市十分重視社會組織的孵化、培育和指導(dǎo)工作，發(fā)展和壯大了一批參與熱情高、供給實力強(qiáng)、運(yùn)營能力強(qiáng)、專業(yè)水平高的社會組織，如包河區(qū)知新社會工作服務(wù)社、蜀山區(qū)睦鄰社會工作服務(wù)中心、合肥市心理咨詢師協(xié)會等，提升了政府購買公共文化服務(wù)的質(zhì)量。合肥市也非常關(guān)注社會工作人員的培訓(xùn)與再教育工作。2019年9月1日，合肥市財政局、民政局、人力資源和社會保障局三個部門聯(lián)合印發(fā)了《合肥市關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織健康有序發(fā)展的實施方案》[4]，該方案提出利用強(qiáng)化人才支撐、完善孵化機(jī)制、放寬準(zhǔn)入門檻等措施，加強(qiáng)對社會組織參與公共文化服務(wù)供給與運(yùn)營的政策支持，提升社會組織供給與運(yùn)營政府購買服務(wù)項目的可靠性與成功率。

2.3 基層服務(wù)：引導(dǎo)社會力量參與社會治理體系建設(shè)

公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營是政府、社會力量與公眾之間協(xié)調(diào)互動、相輔相成的過程，符合政府構(gòu)建共建共享共治的社會治理體系的需要。合肥市在實施購買公共文化服務(wù)工作時，通過擬定采購需求的方式，引導(dǎo)社會力量積極配合街道中心、社居委，建立完善社區(qū)多元共治體制，推動社會治理創(chuàng)新服務(wù)。如，合肥市高新區(qū)的蜀麓中心楊林和林溪社區(qū)鄰里中心、興園中心家庭發(fā)展服務(wù)中心、長寧中心社區(qū)老少活動家園等服務(wù)外包項目，都涉及到培育社區(qū)公益社會組織、落實社區(qū)微治理項目、整合社區(qū)外部資源開展特色服務(wù)等內(nèi)容，對健全合肥市基層公共文化服務(wù)治理體系建設(shè)產(chǎn)生了明顯的拉動作用。

2.4 績效評估：提高績效評估機(jī)制的靈活多樣性

合肥市公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營機(jī)制項目的績效評估機(jī)制更加多樣、靈活，主要方式是通過縮短績效考核工作的實施周期，從靜態(tài)考核監(jiān)督向動態(tài)考核監(jiān)督轉(zhuǎn)變。在社區(qū)公共文化服務(wù)領(lǐng)域，合肥市高新區(qū)蜀麓中心黨群服務(wù)中心采用了“月打分季考核”的方式，季度考核分?jǐn)?shù)取本季度三個月評分的平均值，政府支付的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)根據(jù)季度考核得分、分?jǐn)?shù)段和各分?jǐn)?shù)段的扣除比例綜合計算得出。在市縣級公共文化服務(wù)領(lǐng)域，2020年度合肥市城市閱讀空間采用招標(biāo)方式引入第三方評價機(jī)構(gòu)，肥西縣圖書館政府采購服務(wù)外包、長豐縣圖書館流通活動服務(wù)外包等項目則是由采購方負(fù)責(zé)成立評估委員會，對公共文化服務(wù)供給效益進(jìn)行季度考核。

2.5 協(xié)同發(fā)展：支持文化與其他產(chǎn)業(yè)的跨界融合

合肥市公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營機(jī)制的一大特點是鼓勵引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展，旨在發(fā)揮社會力量的運(yùn)作優(yōu)勢，促進(jìn)公共文化服務(wù)資源與新型服務(wù)業(yè)態(tài)的融合、對接，為社會公眾提供個性、精準(zhǔn)與可持續(xù)的服務(wù)內(nèi)容。如，合肥市城市閱讀空間服務(wù)外包項目的“館店融合”模式，是由社會力量利用城市閱讀空間內(nèi)的圖書館提供圖書借閱、閱讀推廣等公益服務(wù)內(nèi)容，利用書店提供有償圖書銷售、圖書租賃等服務(wù)項目[5]。其中，合肥市悅書房·觀湖書院在“館店融合”模式的基礎(chǔ)上，在全市率先開辟了“文旅融合”服務(wù)新業(yè)態(tài)，由社會力量與旅行社合作，面向孩子、青年人、老年人等開展走讀游、研學(xué)游、夏令營、省內(nèi)游、體驗游等文旅活動，在全市產(chǎn)生了較好的社會影響[6]。

3 合肥市公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營存在的問題

3.1 政府與社會力量職責(zé)不清晰

地方政府引入社會力量供給和運(yùn)營公共文化服務(wù)，一方面提升了政府購買公共文化服務(wù)質(zhì)量，另一方面也面臨著政社合作不緊密的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在政府主導(dǎo)管理模式向社會化供給與運(yùn)營機(jī)制過渡不徹底，以及上級管理職能權(quán)限下放、治理重心下移機(jī)制不完善，導(dǎo)致基層政府與社會力量的關(guān)系界定與職責(zé)履行的不甚清晰?；鶎诱斦A(yù)算低、建設(shè)任務(wù)壓力大，在面臨公共文化服務(wù)缺人、缺物、缺資源的狀況下，期望借助社會力量的專業(yè)運(yùn)作解決公共文化服務(wù)供給力量薄弱的問題。但由于對引入、監(jiān)督和考核社會力量缺少全面的認(rèn)識，產(chǎn)生了政府過多干預(yù)社會力量的供給工作、政府對社會力量的監(jiān)管不到位等現(xiàn)象，降低了公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營質(zhì)量，弱化了社會力量供給公共文化服務(wù)或運(yùn)營公共文化服務(wù)設(shè)施的積極性[7]。

3.2 資源的整合利用處在低效狀態(tài)

公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營機(jī)制規(guī)模的不斷擴(kuò)大，讓社會力量獲得了更多的參與和介入空間，不過社會力量對公共文化服務(wù)資源的整合利用方面仍與社會公眾的需求有一定的差距。社會力量總體上表現(xiàn)出“各自為政”“不離本家”的服務(wù)局面，缺乏與高校、醫(yī)院、協(xié)會、社團(tuán)等其他社會資源的協(xié)作，未能有效開發(fā)和設(shè)計一批具有示范性、引領(lǐng)性和帶動性的特色服務(wù)品牌。承接公共文化服務(wù)項目的部分社會力量創(chuàng)新意識有待提升，沒有系統(tǒng)性的吸納更廣泛的社會資源來開展公共文化服務(wù)，延長了公共文化服務(wù)內(nèi)容推陳出新的期限[8]，社會公眾對內(nèi)容、形式相似的公共文化服務(wù)缺少興趣和耐心，難以向廣大社會公眾提供更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化的服務(wù)項目。

3.3 實力型社會力量的數(shù)量偏少

現(xiàn)階段，社會力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)的市場環(huán)境仍在不斷發(fā)展和完善中，有能力承接大型公共文化服務(wù)外包、公共文化設(shè)施運(yùn)營項目的社會力量較少。另外，部分社會力量從技術(shù)企業(yè)、出版企業(yè)、體育企業(yè)跨行進(jìn)入該領(lǐng)域，對公共文化服務(wù)建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢的了解還不夠全面，出現(xiàn)社會力量之間在發(fā)展水平、服務(wù)質(zhì)量上參差不齊、相差較大[9]。另外，在公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營領(lǐng)域，具有強(qiáng)影響力和高競爭力的文化企業(yè)、文化類社會組織仍然較少，且存在著整體承接能力有待提高、運(yùn)行不規(guī)范、專業(yè)隊伍薄弱等問題[10]，政府選擇社會力量的空間相對偏小。社會力量供給和運(yùn)營公共文化服務(wù)，核心是提供公益無償或部分低償?shù)墓参幕?wù)，重心是要發(fā)揮社會力量對區(qū)域公共文化服務(wù)資源的高效統(tǒng)籌和便捷利用，這對社會力量的專業(yè)化程度提出了很高的要求，需要政府加大對社會力量的培育和扶持，引導(dǎo)不同社會力量的協(xié)同參與和成果分享，增強(qiáng)社會力量供給與運(yùn)營公共文化服務(wù)的實力。

3.4 績效考核機(jī)制仍有完善的空間

各級政府引入社會力量的方式包括政府公開招標(biāo)、單一來源采購、政府與社會資本合作等。社會力量按照與政府簽訂的合同或協(xié)議供給或運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容，政府根據(jù)招標(biāo)文件、合同或協(xié)議中確定的服務(wù)指標(biāo)對社會力量進(jìn)行考核?？傮w來看，考核方式仍然是以結(jié)果為導(dǎo)向的靜態(tài)監(jiān)督考核為主，存在著績效考核標(biāo)準(zhǔn)固定、指標(biāo)體系不易調(diào)整的問題。第三方績效考核制度尚未完全建立起來，通常是由政府行使監(jiān)督權(quán)與考核權(quán)，在績效考核方面的專業(yè)化程度不高。在績效考核評估過程中，社會公眾沒有深度參與到公共文化服務(wù)供給階段的過程監(jiān)督之中，社會公眾對社會力量供給質(zhì)量的評價往往只涉及到滿意率、好評率等較為單一的衡量指標(biāo)，導(dǎo)致社會力量供給與運(yùn)營的公共文化服務(wù)內(nèi)容未能完全符合公眾的期望，影響了社會化運(yùn)營績效考核評價制度的科學(xué)性。

4 公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營的優(yōu)化發(fā)展策略

4.1 平衡政府對社會力量的賦權(quán)與監(jiān)管職能

公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營為加快公共文化服務(wù)資源分配利用提供了基礎(chǔ)，判斷社會化供給與運(yùn)營價值大小的重要依據(jù)在于社會力量能否有效解決公共文化服務(wù)的供需錯位問題。隨著人民群眾對美好生活的向往日益增長，人民群眾的利益已成為政府決策的出發(fā)點。在公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營過程中，政府應(yīng)該準(zhǔn)確、清晰地厘清自身與社會力量的權(quán)責(zé)界限，保障公共文化服務(wù)供給的專業(yè)化、精細(xì)化、精準(zhǔn)化。第一，政府可以針對社會力量制定完善的扶持政策體系，讓社會力量享受到人才引進(jìn)、稅收融資、技術(shù)研發(fā)、專項資金申報等支持，為社會力量參與公共服務(wù)供給營造良好的激勵環(huán)境。第二，讓社會力量樹立起高度的社會責(zé)任觀，創(chuàng)新公共服務(wù)供給理念，有效完成政府委托的公共服務(wù)任務(wù)，切實滿足人民群眾的根本利益。第三，政府可以因?qū)嵵埔说財U(kuò)大賦權(quán)范圍或力度，讓社會力量得到更大的自主決策權(quán)。隨著政府賦權(quán)力度的加大，政府監(jiān)管責(zé)任更加重要，實現(xiàn)政府賦權(quán)與監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，才能更好地規(guī)避和防范政府購買公共服務(wù)的潛在風(fēng)險，使社會力量的供給行為可以始終激活公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)活力、推動公共服務(wù)體系的健全發(fā)展、解決群眾最迫切的美好生活需要。

4.2 構(gòu)建銜接廣泛社會資源參與的服務(wù)供給體系

目前，黨中央、國務(wù)院和地方各級政府正在著力推進(jìn)共建共治共享的社會治理體系建設(shè)，鼓勵多方力量、多元主體協(xié)同供給更加多樣性的公共服務(wù)內(nèi)容。無論是推進(jìn)政黨治理、政府治理還是社會治理，都應(yīng)著力把依托力量、治理方式、所需資源等要素全面結(jié)合起來[11]。政府在擬定采購需求時應(yīng)該適當(dāng)制定由社會力量承擔(dān)新型社會治理體系建設(shè)的內(nèi)容；由社會力量對公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)外資源進(jìn)行細(xì)分配置、集中管理，發(fā)揮社會力量在資源利用上的優(yōu)勢，開發(fā)內(nèi)部資源、挖掘外部資源、吸納社會資源。社會力量應(yīng)針對特定的公共服務(wù)項目構(gòu)建一套標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的流程。不僅要與社會熱點、民生服務(wù)、社會治理、群眾需求緊密結(jié)合，面向的服務(wù)對象也要盡可能做到全體兼顧，保證公共服務(wù)活動的執(zhí)行力。與此同時，社會力量應(yīng)對人才、資金、技術(shù)、制度、環(huán)境等內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到制度與管理、人才與技術(shù)、理念與創(chuàng)新的相互匹配。政府應(yīng)監(jiān)督公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)外資源是否始終圍繞人民群眾的實際需要進(jìn)行流動，當(dāng)任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，政府、公眾要責(zé)令社會力量立即進(jìn)入自查、糾偏、改進(jìn)流程，避免不良問題擴(kuò)大化或誘發(fā)更大層面的風(fēng)險，確保公共文化服務(wù)供給的順利開展。

4.3 強(qiáng)化制度設(shè)計，激活社會力量的參與動力

推動公共文化服務(wù)社會化供給與運(yùn)營的高質(zhì)量發(fā)展重在建立高效率的公共文化服務(wù)資源統(tǒng)籌與配置體系。社會力量的總體實力是影響公共文化服務(wù)供給水平的主要因素，也是將信息、知識、技術(shù)、人才、管理、資金、場館、設(shè)備等生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大供給力與高質(zhì)量服務(wù)的實現(xiàn)主體[12]。社會力量是公共文化服務(wù)的重要供給者，公共文化服務(wù)社會化供給離不開社會力量的參與。在制度設(shè)計與引導(dǎo)層面，要側(cè)重于對社會力量的扶持、監(jiān)督與考核，在出臺公共文化服務(wù)供給相關(guān)宏觀政策或意見時，從微觀社會力量的發(fā)展角度出臺非籠統(tǒng)性、便于具體落實、有明確規(guī)范目標(biāo)的有關(guān)政策或意見，使社會力量通過競爭去革新公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)創(chuàng)新理念，推動公共文化服務(wù)供給過程中不同社會力量的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建起完整、聯(lián)通的公共文化服務(wù)供給鏈。另外，政府要不斷強(qiáng)化政府購買公共文化服務(wù)的制度引導(dǎo)，加快公共文化服務(wù)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將那些仍然持有觀望態(tài)度的社會力量吸引進(jìn)來，并且將那些已經(jīng)在某一領(lǐng)域取得良好服務(wù)效益的社會力量培育成重點企業(yè)、龍頭企業(yè)，克服公共文化產(chǎn)品可替代性強(qiáng)、公共文化服務(wù)供給缺乏彈性、社會公眾獲得感不高等問題。

4.4 建立全流程動態(tài)監(jiān)督與績效評價考核機(jī)制

黨的十九屆三中全會指出，完善公共服務(wù)管理體制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高行政效率，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[13]。首先，政府要加強(qiáng)對事前的需求評估，根據(jù)需求評估結(jié)果制定社會力量準(zhǔn)入細(xì)則和資格條件，從源頭上規(guī)范和約束社會力量的供給行為。同時，政府應(yīng)建立完善的第三方績效考核制度，利用招標(biāo)或委托方式引入第三方評價機(jī)構(gòu)，對社會力量供給的公共文化服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行抽查與監(jiān)管，維持公平公正的公共文化服務(wù)社會力量供給秩序。其次，政府、社會力量與社會公眾應(yīng)針對不同環(huán)節(jié)中存在的可能風(fēng)險，建立起必要的風(fēng)險防范與協(xié)調(diào)解決措施，完成從靜態(tài)監(jiān)督方式向全流程動態(tài)監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，規(guī)避三大主體在各個環(huán)節(jié)中的利益沖突點，促進(jìn)政府與社會力量在公共文化服務(wù)供給的深度合作和良性互動，打破政府購買公共服務(wù)的瓶頸，提升政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。最后，政府應(yīng)監(jiān)督公共文化服務(wù)設(shè)施內(nèi)外資源是否始終圍繞人民群眾的實際需要進(jìn)行流動。當(dāng)任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，政府、公眾要責(zé)令社會力量立即進(jìn)入自查、糾偏、改進(jìn)流程，避免不良問題擴(kuò)大化或誘發(fā)更大層面的風(fēng)險，確保公共文化服務(wù)供給的順利開展。