◆袁小龍/石首市審計局

審計決定作為審計機(jī)關(guān)依法行政的重要結(jié)果，是審計機(jī)關(guān)規(guī)范公正文明執(zhí)法的綜合展現(xiàn)，也是審計質(zhì)量控制的一項關(guān)鍵內(nèi)容。本文重點(diǎn)分析了審計決定的類型及內(nèi)容，闡明了處理決定和處罰決定的不同點(diǎn)，分析了在審計實務(wù)中審計人員作出錯誤審計決定的原因并提出了有關(guān)修正建議，從而助于審計人員全面正確認(rèn)識審計決定并依法準(zhǔn)確作出審計決定。

一、審計決定及其內(nèi)容

審計決定屬于行政決定中的一種，是審計機(jī)關(guān)依據(jù)審計監(jiān)督權(quán)與審計行政管理權(quán)，經(jīng)法定程序依法對被審計單位、相對人的權(quán)利義務(wù)作單方面處分的行為。

在審計實務(wù)中，審計決定一般是指《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第四十一條規(guī)定的對違反財政收支、財務(wù)收支行為給予處理、處罰的審計決定，但是從廣義上講，審計決定還包括《審計法》第四十三條對妨害審計執(zhí)法行為作出的審計處罰決定。審計決定按內(nèi)容可分為審計處理決定、審計處理處罰決定及審計處罰決定。

（一）審計處理決定。審計處理決定是指審計機(jī)關(guān)對被審計對象違法行為采取的糾正措施決定。這些糾正措施包括：責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項、限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、限期退還違法所得、按照國家統(tǒng)一的會計制度有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理以及其他處理措施。按照《審計法》第四十五條、四十六條，處理決定分為針對違反財政收支行為的處理決定和針對違反財務(wù)收支行為的審計決定。按照《審計法》第四十五條，違反財政收支的處理決定的對象限定為本級各部門（含直屬單位）、下級政府。而違反財務(wù)收支的審計決定適用于所有被審計對象。

（二）審計處罰決定。處罰決定是指審計機(jī)關(guān)依照《審計法》《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對違反行政管理秩序的行為作出具有懲罰性質(zhì)的決定。一是單獨(dú)實施的審計處罰決定，是指按照《審計法》第四十三條對被審計單位拒絕或者拖延提供與審計事項有關(guān)資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的進(jìn)行的單獨(dú)處罰；二是按照《審計法》第四十六條規(guī)定作出處理后的附帶處罰。

（三）審計處理處罰決定。審計處理處罰決定是指審計機(jī)關(guān)作出的審計決定既包含審計處理的內(nèi)容又包含審計處罰的內(nèi)容。按照《審計法》第四十六條，被審計單位違反財務(wù)收支規(guī)定，審計機(jī)關(guān)在給予處理意見后，對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為給予處罰，只有被審計對象違反財務(wù)收支規(guī)定時才可以作出處理處罰決定。

二、不同審計決定的特征

（一）不同審計決定具有不同的法定形式。按照《審計署關(guān)于印發(fā)主要審計文書種類和參考格式的通知》（審法發(fā)〔2011〕24號）審計決定采用《審計決定書》和《審計處罰決定書》兩種文書形式。審計處理決定、審計處理處罰決定適用《審計決定書》，而單獨(dú)作出的審計處罰決定適用《審計處罰決定書》。

（二）不同審計決定依據(jù)的法規(guī)層次不同。按照《審計法》第四十五條，處理決定適用依據(jù)的法律層次范圍限定在法律、行政法規(guī)。而處罰決定依據(jù)層次比較廣，按照《行政處罰法》規(guī)定，處罰的依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

（三）不同審計決定采用的救濟(jì)途徑不同?！秾徲嫹ā返谒氖藯l規(guī)定，不同類型的審計決定采取兩種不同的救濟(jì)途徑。對于處罰決定，被審計單位可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。對于處理決定，被審計單位可以提請本級人民政府裁決，實行一裁終局。審計決定救濟(jì)途徑不同是由審計機(jī)關(guān)行使權(quán)能決定。審計處理決定體現(xiàn)了審計機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，內(nèi)部行政行為是不可訴行為；而審計處罰決定體現(xiàn)了審計機(jī)關(guān)外部行政管理權(quán)，可納入司法審查。

（四）不同審計決定執(zhí)行措施不同。《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第五十四條，在沒有區(qū)分審計處理及審計處罰的情況下規(guī)定了審計決定的執(zhí)行措施。但是從國家法律體系上，不同審計決定有不同執(zhí)行措施。審計處罰決定執(zhí)行，一是可以按照《行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行審計決定；二是申請法院予以強(qiáng)制執(zhí)行。審計處理決定可以采取通報主管部門采取措施或提出處分建議確保決定的執(zhí)行。

三、錯誤下達(dá)審計決定的表象及其原因

（一）錯誤下達(dá)審計決定的表象。

一是超越職權(quán)下達(dá)決定。其他部門法規(guī)未授權(quán)審計部門處理處罰的情況，審計人員根據(jù)案件事實查找法律法規(guī)，強(qiáng)行適用其他部門法規(guī)作出處理處罰下達(dá)審計決定。如醫(yī)院亂收費(fèi)問題引用價格主管部門才能適用的《價格違法行為處罰規(guī)定》作出處罰決定。

二是應(yīng)當(dāng)下達(dá)審計決定而未下達(dá)。審計報告上反映被審計單位違反了《財政違法行為處罰處分條例》，從主觀認(rèn)識、行為性質(zhì)及行為后果來看應(yīng)當(dāng)下達(dá)審計決定，卻沒有向被審計對象下達(dá)審計決定書。

三是未區(qū)分單位及其違法行為性質(zhì)下達(dá)有錯誤審計決定。如對本級各部門（含直屬單位）、下級政府財政違法行為下達(dá)有處理處罰內(nèi)容的審計決定。按照《審計法》第四十五條規(guī)定，對本級各部門（含直屬單位）、下級政府財政違法行為只能作出處理決定而不能作出有處罰內(nèi)容的決定。

四是救濟(jì)途徑告知錯誤。在同一被審計單位同一審計決定中，對其一違法行為采取了處理措施，對其另一違法行為采取了處罰，沒有分別告知提請裁決、申請行政復(fù)議或行政訴訟，而是在決定書最后告知一種救濟(jì)途徑。如果審計機(jī)關(guān)只告知一種救濟(jì)途徑則該決定視為沒有正確告知被審計單位救濟(jì)途徑，被審計單位也無發(fā)法維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。如被審計單位對該決定都有異議，對處理決定部分可向同級政府申請裁決，對于處罰決定部分可向法制部門申請行政復(fù)議或提起訴訟才可對其權(quán)利正確救濟(jì)。

（二）作出錯誤審計決定的原因

一是審計人員對審計決定認(rèn)識不清。對審計決定的認(rèn)識不清包括定義、內(nèi)涵、審計處理決定與審計處罰決定的區(qū)別、存在兩種救濟(jì)途徑原因等認(rèn)識不清。深層原因還是行政法基本理論掌握不足，不能用行政法基本理論去解釋、理解審計法對審計決定、救濟(jì)的規(guī)定，知其然，不知其所以然。

二是決定適用依據(jù)相對空缺。與其他行業(yè)法規(guī)如《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律法規(guī)相比，這些行業(yè)法規(guī)有系統(tǒng)、明確法律責(zé)任專章對處理、處罰進(jìn)行了規(guī)定，而現(xiàn)行審計法條例雖有責(zé)任專章，但對具體處理、處罰未做具體系統(tǒng)規(guī)定。《實施條例》僅對妨害審計執(zhí)法行為的處罰作出明確規(guī)定，對違反財政收支、財務(wù)收支行為的處理、處罰未做明確規(guī)定（《實施條例》四十八條、四十九對處理處罰只是指引性規(guī)范）?！秾徲嫹ā芳捌洹秾嵤l例》的具體處理處罰規(guī)定相對缺位，某種程度上成為審計人員很難準(zhǔn)確作出審計決定的部分原因。

四、依法準(zhǔn)確作出審計決定的建議

（一）審計人員要熟識審計決定的內(nèi)涵和外延。一是熟識行政法基本理論，用行政法基本理論去理解審計法及審計決定規(guī)定，用行政法基本理論判斷審計決定的合法性、合理性。二是熟識審計決定的內(nèi)涵和外延，區(qū)分處理決定與處罰決定在內(nèi)容、性質(zhì)、救濟(jì)途徑上的不同。三是熟識審計決定作出的依據(jù)范圍，既不能在法規(guī)有規(guī)定的情況下對違法行為不作處理處罰，也不能超越法律范圍作出決定。

（二）尊重被審計對象的程序性權(quán)利。湖北省委依法治省辦出臺的三項制度（鄂法辦發(fā)〔2019〕7號）中把告知救濟(jì)方式和救濟(jì)渠道作為執(zhí)法公開的重要內(nèi)容。審計人員在審計決定中既要告知被審計對象救濟(jì)權(quán)利，也要區(qū)分處理決定、處罰決定的不同才能正確告知其救濟(jì)方式途徑及期限。

（三）加強(qiáng)審計立法及其他規(guī)范性文件的制定工作。審計法規(guī)體系是國家法規(guī)體系的有機(jī)組成部分，應(yīng)加快形成較完備系統(tǒng)的審計法規(guī)體系，進(jìn)一步明確審計違法行為的處理、處罰及救濟(jì)規(guī)定，有助于規(guī)范審計人員審計執(zhí)法。