黨的十九屆五中全會提出基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標和“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想、遵循原則、主要目標，為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程指明了方向。在謀劃構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制上，明確要求建立現(xiàn)代財稅金融體制，尤其強調(diào)深化預(yù)算管理制度改革，推進財政支出標準化，強化預(yù)算約束和績效管理。中央對今后一個時期財政預(yù)算工作的部署，對財政工作提出了明確要求，也為審計工作提出了新的課題?；鶎訉徲嬋绾卧谕苿宇A(yù)算績效管理中找準功能定位，需要審計人員堅持深入思考和探索。

一、充分認識基層預(yù)算績效管理內(nèi)在要求

（一）縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要強化預(yù)算管理?？h域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分，縣域經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，更需要堅持突出高質(zhì)量發(fā)展這個主題。但是，不同縣域基礎(chǔ)不同，資源有別，區(qū)位各有優(yōu)劣，制約因素也不一樣，由此導(dǎo)致縣域經(jīng)濟總量和財政收入差別較大，特別是老、少、邊、窮的地區(qū)，差距懸殊。在這種態(tài)勢下，落后地方要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標，就需要相應(yīng)的財力保障，國家將根據(jù)縣域客觀實際情況，不斷擴大對基層的財政投入，保持相應(yīng)的投入總量和增速。基層審計服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展，在對預(yù)算執(zhí)行實施審計監(jiān)督時，必須著眼和落腳于高質(zhì)量發(fā)展這個主題，通過對財政預(yù)算是否規(guī)范管理的常態(tài)監(jiān)督，切實推動地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。

（二）縣級財政管理體制需加強規(guī)范管理。為提高財政預(yù)算管理水平，提升預(yù)算管理效益，不少地方對縣級財政管理體制進行了全面改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政預(yù)算制度，改革為縣級財政統(tǒng)一預(yù)算，實行財政預(yù)算統(tǒng)一管理?？h級財政管理體制的重點改革，既有利于集中統(tǒng)一管理，也擴大了縣級財政對財政資金使用績效的監(jiān)管面。同時，上級財政部門預(yù)算下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付、專項資金到縣級財政納入預(yù)算管理后，在管理使用上，有的由財政部門直接管理與撥付，有的下?lián)艿较嚓P(guān)部門后由部門管理使用。這種財政預(yù)算資金管理格局，如何強化資金績效管理，如何實現(xiàn)財政資金應(yīng)有效益，不僅是社會普遍關(guān)注的問題，也是財政部門理應(yīng)擔(dān)承的監(jiān)管責(zé)任，更是基層預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督的出發(fā)點和立足點，必須堅持從縣情出發(fā)統(tǒng)籌謀劃，探索財政預(yù)算審計的新路子和創(chuàng)新方式方法。

（三）事權(quán)責(zé)任的推進亟需財政績效管理。十九大上中央就提出了建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，全面實施績效管理，并將事權(quán)和支出責(zé)任作為重大改革內(nèi)容加以推進。從基層實際來看，盡管按照事權(quán)劃分了中央和地方政府的支出責(zé)任，而且不少地方是中央負責(zé)支出占比較大，但是中央承擔(dān)支出責(zé)任的大部分預(yù)算資金下?lián)芎髮嶋H交給地方政府管理使用。中央預(yù)算資金在地方能否規(guī)范管理，直接關(guān)系著中央預(yù)算資金效益目標的實現(xiàn)。因此，在財政預(yù)算績效管理審計中，要注重責(zé)任分擔(dān)與績效管理有機結(jié)合，互為兼顧，通過厘清權(quán)責(zé)分擔(dān)，鑒證相關(guān)責(zé)任的有效履行，從而分析財政預(yù)算資金的績效管理情況和預(yù)算資金效益目標的實現(xiàn)情況，以利于針對存在問題從源頭上深入分析，推動地方政府主動履行預(yù)算資金績效管理責(zé)任。

（四）預(yù)算資金安全運行需加大管理力度。十九屆五中全會把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入發(fā)展規(guī)劃，特別強調(diào)要確保國家經(jīng)濟安全。財政預(yù)算資金作為經(jīng)濟社會發(fā)展的財力支撐，其運行是否安全關(guān)系著國家統(tǒng)籌發(fā)展和安全目標的實現(xiàn)。目前，中央和地方按事權(quán)投入的預(yù)算資金，在基層處于多頭管理、分類使用的狀況，管理使用環(huán)節(jié)多、資金投入項目多、資金運行風(fēng)險因素多，稍有差池，會給國家資產(chǎn)造成不同程度的損失，嚴重的甚至?xí)绊懙饺罕娗猩砝嬉约吧鐣€(wěn)定。因此，基層審計要把預(yù)算資金是否運行安全作為績效管理監(jiān)督的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌謀劃，完善方案，明確措施，確保成效。要通過對預(yù)算資金運行安全問題加大審計監(jiān)督力度，推動基層政府和有關(guān)部門規(guī)范預(yù)算資金管理和使用，確保各級財政預(yù)算資金實現(xiàn)應(yīng)有的內(nèi)在效益。

二、基層審計服務(wù)績效管理功能定位

（一）堅持服務(wù)地方發(fā)展。《中華人民共和國審計法》從總則到審計機關(guān)職責(zé)、審計機關(guān)權(quán)限，都把預(yù)算執(zhí)行、財政收支審計列為審計工作的重中之重和首要任務(wù)，并要求各級人民政府每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。同時，審計工作幾十年實踐總結(jié)確立的審計工作方針包含了圍繞中心、服務(wù)大局的內(nèi)涵約定。基層審計工作服務(wù)和推動財政預(yù)算績效管理與實現(xiàn)內(nèi)在應(yīng)有效益，是服務(wù)大局、推動發(fā)展的具體體現(xiàn)。因此，基層審計在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的功能定位首先要放在服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展上，堅持發(fā)展理念和服務(wù)理念，以服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展為主題主線，處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，始終將服務(wù)發(fā)展貫穿于預(yù)算審計全過程。

（二）推動資金規(guī)范管理。預(yù)算內(nèi)資金涉及使用和建設(shè)項目眾多，按照事權(quán)劃分和分擔(dān)支出責(zé)任后，國家承擔(dān)的支出責(zé)任在地方預(yù)算中占了很大比重。而且隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國家承擔(dān)的支出責(zé)任不僅穩(wěn)定而且繼續(xù)增加。尤其是為便于地方預(yù)算安排，中央財政會提前撥付中央預(yù)算資金，要求按照預(yù)算科目安排使用。這些預(yù)算資金到達地方后，有的由財政部門直接管理，有的則撥付相關(guān)部門進行管理，也有的視情況直接撥付基層單位或建設(shè)單位按需使用。這種資金管理現(xiàn)狀，既增加了管理環(huán)節(jié)，也增添了監(jiān)管難度，往往會發(fā)生一些改變用途、損失浪費、貪占挪用等違法違紀問題，因此，要注重發(fā)揮審計監(jiān)督推動強化管理的功能作用，促使財政預(yù)算資金管理使用部門向管理要效益，以管理促公正，確保財政預(yù)算資金既能績效管理，又能發(fā)揮預(yù)算資金在發(fā)展中的保障作用。

（三）推進資金安全防范。財政預(yù)算資金既是經(jīng)濟社會發(fā)展的有力支撐，又是維護發(fā)展人民群眾現(xiàn)實利益的基本保障。各級財政預(yù)算的資金，在基層能否做到既能做好績效管理又能確保運行安全，事關(guān)黨和國家的政策決策的應(yīng)有效應(yīng)，事關(guān)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家和促進全體人民共同富裕目標的實現(xiàn)。基于預(yù)算資金在發(fā)展經(jīng)濟和改善人民生活中的重要地位和作用，不僅基層財政和相關(guān)管理使用部門需增強資金運行安全觀，而且基層審計也要堅持維護財經(jīng)秩序與安全防范有機結(jié)合，發(fā)揮審計監(jiān)督在防范和化解影響基層預(yù)算資金運行風(fēng)險的有效作用，筑起基層預(yù)算資金運行的安全屏障。由此，基層審計在對預(yù)算資金的常規(guī)審計中，要明確將審計監(jiān)督的功能定位在風(fēng)險防范上，做到既推動強化內(nèi)外管理，又切實把資金運行風(fēng)險降到最低。

（四）推動強化預(yù)算約束。《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算管理職權(quán)作出了明確規(guī)定，并就預(yù)算收支范圍、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等提出了具體要求；全國人大發(fā)布了加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定。隨著形勢的發(fā)展變化，中央預(yù)算資金加大了向地方投入的力度，尤其是事權(quán)劃分和支出責(zé)任分擔(dān)后，如何確保中央預(yù)算資金在地方正確按照預(yù)算科目使用，是加強預(yù)算績效管理的一道新課題。為此，十九屆五中全會提出了強化預(yù)算約束和績效管理。預(yù)算約束與績效管理是相輔相成的，只有嚴格預(yù)算約束，才能達到績效管理。預(yù)算約束不僅是地方財政部門和預(yù)算執(zhí)行部門的責(zé)任，也需要相關(guān)監(jiān)督部門助力推進預(yù)算約束?；鶎訉徲嬙陬A(yù)算績效審計中，要把功能作用放在切實推進預(yù)算約束上，有效促使相關(guān)部門在預(yù)算執(zhí)行上主動履行政策約束、法紀約束、監(jiān)督約束和自我約束，共同保障實現(xiàn)財政預(yù)算預(yù)期目標。

三、基層預(yù)算績效管理審計秉持措施

（一）突出預(yù)算績效這個重點?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國審計法》都明確規(guī)定了對本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督，并提出對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支依法作出審計評價和審計決定，同時特別強調(diào)審計報告應(yīng)當(dāng)重點報告部門對預(yù)算執(zhí)行的審計情況。隨著全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程步伐的開啟，財政預(yù)算資金的應(yīng)有效益和績效管理就顯得越來越重要，亟需對預(yù)算資金實施全面審計的同時，突出預(yù)算資金效益審計這個重點。財政預(yù)算審計作為常態(tài)審計，在計劃制訂、組織謀劃時，都要堅持把財政資金效益和管理績效審計這個重點突出起來，一切安排都要服從服務(wù)這個重點，把預(yù)算績效監(jiān)督貫穿審計的全過程。在形成的審計報告中，不僅要報告預(yù)算執(zhí)行情況，還要重點報告預(yù)算績效管理和財政資金效益實現(xiàn)情況。

（二）側(cè)重地方執(zhí)行上級預(yù)算。隨著財政資源的統(tǒng)籌和財政的規(guī)劃管理，財政支出日益標準化和效益化。特別是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興，國家將持續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入。在國家不斷擴大的預(yù)算投入中，既需要地方確保國家的預(yù)算執(zhí)行，又要保證發(fā)揮國家預(yù)算資金的應(yīng)有效益。考慮到國家預(yù)算資金在縣域所占比重較大，在財政預(yù)算審計中，要把側(cè)重點放在地方政府和相關(guān)部門對國家預(yù)算的執(zhí)行上。要重點分析和研判基層是否按照國家既定的預(yù)算科目使用預(yù)算資金，鑒證和衡量是否對國家下?lián)艿念A(yù)算資金實行了績效管理和最大限度發(fā)揮了資金使用效益等。要針對揭示的矛盾和問題，從深層次分析根源，在審計報告和審計工作報告中突出反映國家預(yù)算的執(zhí)行情況和存在的問題，從源頭上引起各方面的高度重視，采取有效措施確保國家預(yù)算在地方正確執(zhí)行到位。

（三）助力構(gòu)建資金安全體系。財政資金安全是國家經(jīng)濟安全的重要體現(xiàn)，預(yù)算資金使用范圍寬，涉及項目廣，管理環(huán)節(jié)多，安全風(fēng)險大，在管理使用過程中容易產(chǎn)生風(fēng)險，需要預(yù)算執(zhí)行部門共同維護財政資金安全，加強財政資金運行監(jiān)管，協(xié)力守住不發(fā)生預(yù)算資金運行風(fēng)險的底線?；鶎訉徲嬛泵婊鶎宇A(yù)算資金的管理使用，在審計監(jiān)督中，不僅要揭示反映預(yù)算執(zhí)行中的突出問題和實事求是地提交審計工作報告，而且要針對問題助力相關(guān)部門健全完善財政預(yù)算資金安全體系和風(fēng)險防范機制制度，推動基層預(yù)算執(zhí)行部門既認真貫徹執(zhí)行財政政策和法律法規(guī)，又嚴格恪守內(nèi)部相關(guān)規(guī)章制度，以機制制度的有效執(zhí)行保障財政預(yù)算資金在安全軌道上有效運行。

（四）持續(xù)強化審計整改監(jiān)督。基層審計在實施預(yù)算執(zhí)行審計中，既要秉持審計監(jiān)督的基本原則和恪守法定職責(zé)，更要把著力點放在預(yù)算執(zhí)行部門的審計整改上。要把推動審計整改置于項目審計實施同等重要的位置，堅持把審計整改再監(jiān)督與項目審計方案一同謀劃和安排，調(diào)配好人力資源和組織分工，指派專人負責(zé)預(yù)算執(zhí)行審計整改再監(jiān)督工作。對尚未整改到位的，要共同分析原因，制訂措施，力求審計整改到位，資金效益到位，以有效的審計整改回應(yīng)社會的關(guān)切，確保預(yù)算資金達到持久性績效管理的目標。