文 劉軼飚 中共云南省委黨校（云南行政學院）黨建教研部副主任

黨的十九大報告提出了黨的建設(shè)“五加二”總體布局。這一總體布局將制度建設(shè)貫穿于黨的各項建設(shè)之中，回歸了制度建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律性，為保證黨內(nèi)權(quán)力科學有序運行、全面優(yōu)化凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、營造良好執(zhí)政環(huán)境提供堅實的制度保障。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的縱向深化和逐步推進，需要進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面業(yè)已取得一些新進展，黨內(nèi)法規(guī)制度作為管黨治黨的有力武器和戰(zhàn)略支撐，在黨的建設(shè)實踐中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能

黨內(nèi)法規(guī)體系是指構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的各個組成部分及其所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)和樣式的總稱，是規(guī)定中國共產(chǎn)黨各級黨組織及其成員行為的制度系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系由兩部分構(gòu)成，一是黨內(nèi)法規(guī)，二是黨內(nèi)規(guī)范性文件。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，共7類。

中國共產(chǎn)黨已把黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則7類制度性規(guī)定視為黨內(nèi)法規(guī)，致力于構(gòu)建以7類制度性規(guī)定為主體的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在7類黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，黨章列在首位。黨章，是對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀律等作出的根本規(guī)定。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，由黨的全國代表大會制定、修改并發(fā)布。習近平總書記指出:“黨章是全黨必須遵守的總章程，也是總規(guī)矩?！秉h的十八大以來，黨章進行了兩次修改。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定?，F(xiàn)行的最重要的兩個準則就是《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。最近幾年，中央制定或修訂了很多個條例，如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》等。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，由中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定，如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定(試行)》《關(guān)于對黨員領(lǐng)導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》等。

根據(jù)2013年5月27日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，規(guī)范性文件是指“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設(shè)等方面的重要文件?！比纭蛾P(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于黨和國家機構(gòu)改革的決定》《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》《關(guān)于加強和改進中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的意見》《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟返榷紝儆邳h內(nèi)規(guī)范性文件。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨的十八大以來，我們堅持制度治黨，加快了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

黨內(nèi)法規(guī)體系的形成具有漸進性，內(nèi)容具有系統(tǒng)性，屬性具有法的一般特征，功能上具有擴展性，制定程序上與法律存在同質(zhì)性。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系將進一步優(yōu)化黨組織自身的結(jié)構(gòu)與功能，提升依法執(zhí)政的能力，有助于全面推進依法治國及其總目標的實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)不但對黨的制度建設(shè)、黨的基層組織等方面有著直接影響，而且對國家的穩(wěn)定和發(fā)展、社會的長治久安以及人民的幸福安康也有著深遠的影響。

黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成就

黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的歷史進程中，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，習近平總書記圍繞加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述，成為加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要指導。幾年來，黨中央加強頂層設(shè)計、推進統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多措并舉聯(lián)動，為加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供有力保障。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效顯著，為全面從嚴治黨提供了重要的制度保障。

修訂了黨內(nèi)法規(guī)根本大法《黨章》?！饵h章》在整個黨內(nèi)法規(guī)體系中，具有最高性與根本性，相當于《憲法》在國家法律體系中的地位。黨的十八大和十九大都對《黨章》進行了必要修訂，更加突出《黨章》作為黨內(nèi)根本大法的地位。在建立完善黨內(nèi)法規(guī)體系過程中，習近平總書記也強調(diào)“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)。”黨內(nèi)最高法規(guī)《黨章》的適時修訂，使得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了總依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)體系的基石不斷鞏固。

修訂了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的具體依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，必須有一套科學嚴謹?shù)牧⒎ㄒ?guī)則，保證所制定出的黨內(nèi)法規(guī)的科學性、合理性和統(tǒng)一性。因此，黨內(nèi)“立法法”的完善被放在黨的十八大以后黨內(nèi)法規(guī)制定的首要位置。2013年，黨中央修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，對黨內(nèi)法規(guī)的制定原則、制定權(quán)限、制定程序、解釋適用、備案審查和清理評估等方面做了明確規(guī)定，使得黨內(nèi)法規(guī)的制定有了具體的依據(jù)，規(guī)范了黨內(nèi)立法行為，為推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供科學嚴謹?shù)闹贫缺Ｕ?，保證了立法質(zhì)量。

制定了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)規(guī)劃。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系過程中，根據(jù)新時代黨的建設(shè)的需要，制定了5年立法規(guī)劃，即《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》。明確提出了黨的十八大以后的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重點包括黨的領(lǐng)導和黨的工作、作風建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、民主集中制建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等幾個方面，為黨的十八大以后黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)訂立“小目標”，為推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供科學有序的保障。

制定出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大的召開，對于黨的建設(shè)尤其是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)而言是一個重要的時間節(jié)點?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）的頒布是這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的首要成就?！稐l例》被稱為“黨內(nèi)立法法”?！稐l例》有著諸多創(chuàng)新之處，一是提出科學編制黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計劃，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計和整體布局，明確法規(guī)制定的時間表和路線圖，確保其系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。5年規(guī)劃的起止時間同5年一屆的黨代會相吻合，便于檢查黨代會關(guān)于黨的制度建設(shè)的各項要求是否得到貫徹落實，有助于保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作的穩(wěn)定性。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，提出了黨內(nèi)法規(guī)制定的目標與要求，以及完善黨的領(lǐng)導和黨的工作、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風建設(shè)、黨的反腐倡廉建設(shè)、黨的民主集中制建設(shè)6個方面的工作重點，是這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的重要指導。此外，中央還圍繞黨的各項建設(shè)頒布了大量具體性法規(guī)，包括組織建設(shè)、作風建設(shè)、干部隊伍建設(shè)等方面。

黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗和啟示

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效斐然，制度籠子越扎越緊，民主集中制這一根本制度得以堅持和發(fā)展，法規(guī)體系構(gòu)建取得重大進展，制度約束更趨剛性，制度執(zhí)行更加有力。從嚴治黨永遠在路上，在今后的制度建設(shè)中，要正確處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，高度重視非正式制度建設(shè)，充分調(diào)動全黨的積極性加強制度建設(shè)，切實凈化政治生態(tài)和制度環(huán)境?；仡櫯c總結(jié)黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗主要可以概括為以下幾點。

正確處理黨內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系，將加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)置于國家法治建設(shè)的總體進程中。黨內(nèi)法規(guī)制度是國家法治體系的重要內(nèi)容，因此制定、修改和完善黨內(nèi)法規(guī)制度必須隨著國家法治建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的進程來逐步展開和深入拓展。正是由于對“文化大革命”教訓的反思和制度重要性的深刻認識，改革開放以后我們在經(jīng)濟、文化體制改革之后啟動了政治體制改革，修改了憲法和黨章，制定了大量國家法律和黨內(nèi)法規(guī)制度，使國家和黨內(nèi)事務(wù)管理走上了有法可依的軌道。同樣，黨的十八大以來，全面建設(shè)法治國家，也需要加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化水平，使黨的建設(shè)全面融入并引領(lǐng)國家法治建設(shè)進程。堅持黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，推動依規(guī)治黨的法治實踐。堅持黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系相協(xié)調(diào)，以國家法治帶動黨內(nèi)法治。

正確處理黨內(nèi)法規(guī)與全面從嚴治黨的關(guān)系，構(gòu)建以制度從嚴和全覆蓋為指向的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實際出發(fā)是制定黨內(nèi)法規(guī)應當遵循的首要原則，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目的就是服務(wù)于管黨治黨的需要。由于我們黨是執(zhí)政黨，隨著改革開放的深化，新領(lǐng)域、新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，給黨的領(lǐng)導和管黨治黨帶來了許多新的課題，有的問題變得非常突出和緊迫，為了提高管黨治黨的科學化規(guī)范化水平，我們必須進一步完善黨內(nèi)法規(guī)，做到黨的領(lǐng)導、黨的建設(shè)進行到哪個程度，涉及到哪一個領(lǐng)域，我們就要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步把相關(guān)管理經(jīng)驗上升為黨內(nèi)法規(guī)制度，以鞏固黨的建設(shè)理論與實踐探索的成果。

正確處理黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)短期目標與長遠規(guī)劃的關(guān)系，必須著眼提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的體系化科學化水平。正如國家法律是一個龐大的體系一樣，黨內(nèi)法規(guī)制度也是一個復雜的體系，同樣需要提高體系化科學化水平。黨的十八大作出“全面提高黨的建設(shè)科學化水平”的論斷，也指明了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》曾特別強調(diào):“制定黨內(nèi)法規(guī)應當統(tǒng)籌進行，科學編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》也明確提出:“到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完善、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！币虼?，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須著眼于提高其體系化科學化水平，盡量化解和消除不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的矛盾和沖突，形成相互協(xié)同的合力。

正確處理黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中理論和實踐相統(tǒng)一的關(guān)系，加大黨內(nèi)法規(guī)實施力度，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。制定黨內(nèi)法規(guī)制度只是第一步，更重要的是保證其貫徹落實。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的進程中，執(zhí)行不暢、不力是一個老問題。黨的十八大以來，中央以“抓鐵有痕、踏石留印”的精神狠抓制度落實，使落實不力的情況得到很大扭轉(zhuǎn)。特別是中央強力落實“八項規(guī)定”取得了明顯成效，其中在明確要求、嚴格分工、制度保證、有效監(jiān)督、剛性懲處等方面都給我們提供了很多有益的經(jīng)驗。我們必須從制定和實施統(tǒng)籌結(jié)合的視角，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)好，使黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨中真正發(fā)揮保障作用。

正確處理黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，與時俱進對黨內(nèi)法規(guī)制度進行科學的及時清理和再修訂，保證其統(tǒng)一性和權(quán)威性。黨的十八大以來，黨中央對黨的十八大以前出臺的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了兩次集中清理，共廢止322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效的487件。黨內(nèi)法規(guī)的清理，使得原本一些違反《黨章》和憲法法律，以及不適應新時期黨的建設(shè)和社會發(fā)展需要的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件得到科學系統(tǒng)全面的清理。在清理過程中，突出紀法分開，保證黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和統(tǒng)一性，也使得黨內(nèi)法規(guī)的體系更加符合法律科學的規(guī)律，更像紀律規(guī)范。