李新倉

（遼寧石油化工大學馬克思主義學院 遼寧 撫順113001）

一、問題的提出

民法典倡導根據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭配置資源，降低生產(chǎn)要素流動制度成本。資源行政配置的改革是引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，對政府與市場邊界進行動態(tài)調(diào)整。成本收益理論為建設(shè)用地指標市場配置法律制度構(gòu)建提供理論基礎(chǔ)，旨在調(diào)整土地供需結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地供需平衡。建設(shè)用地作為自然資源，具有稀缺性特征。建設(shè)用地指標是國家宏觀調(diào)控土地的工具，如何發(fā)揮稀缺性建設(shè)用地指標效用，助推社會經(jīng)濟快速發(fā)展？問題本質(zhì)就是在新常態(tài)下如何優(yōu)化配置建設(shè)用地指標問題。

行政方式和市場方式是建設(shè)用地指標兩種配置模式。土地具有公有物屬性，現(xiàn)行土地法律制度采取公法調(diào)整理路。在市場經(jīng)濟條件下，學術(shù)界致力于探究如何高效發(fā)揮市場對建設(shè)用地指標配置的決定作用，從而達到高效率配置建設(shè)用地指標的目標。劉吉瑞、陳漭指出，行政方式和市場方式是資源配置的兩種最基本模式，解決競爭性稀缺資源用途分配是邏輯選擇資源配置模式的基礎(chǔ)[1]。關(guān)于行政配置的效果問題，廖和平、王永德、邱道持指出，行政配置保證了國家對土地總量的宏觀調(diào)控，禁止土地資源供給突破耕地紅線的行為[2]。靳相木指出，行政配置忽視了區(qū)域土地需求的動態(tài)性，不利于資源的優(yōu)化配置[3]。譚榮、曲福田指出，行政配置引發(fā)指標配置與地方經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，不能滿足地方經(jīng)濟發(fā)展對指標需求的實際[4]。關(guān)于行政配置和市場配置的功能對比，張舟、吳次芳、譚榮指出，行政配置存在制度缺陷，資源配置信息不對稱；市場配置具有彌補行政配置制度失靈，克服決策者有限理性功能[5]。關(guān)于市場配置，王一鳴指出，資源配置引入競爭機制，通過市場規(guī)則實現(xiàn)資源效率最優(yōu)化[6]。國外學者Johnston和Madison指出，資源配置引入市場私權(quán)機制，可以提高土地經(jīng)濟收益[7]。Adonis Yatchew指出，市場的激勵性以提高經(jīng)濟效率為目標，可以解決市場配置中的信息不對稱問題[8]。Jacab指出，市場激勵具有規(guī)制制度優(yōu)勢，能增加農(nóng)地收益[9]。這些研究從不同角度指出了行政配置和市場配置各自的特色。行政配置模式基于建設(shè)用地指標配置的公平性，追求資源服務(wù)社會的均等化功能。市場配置模式旨在有效發(fā)揮價格信號和競爭機制，實現(xiàn)建設(shè)用地指標的供需平衡，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。本文以成本收益理論為視角，研究指標供給錯配需求的結(jié)構(gòu)性問題，為指標市場配置制度提供理論依據(jù)。

二、建設(shè)用地指標行政配置法律制度的成本收益

行政權(quán)是政府實施管理和決策活動的公權(quán)力，是政府通過政策制定、法規(guī)執(zhí)行實施管理和決策的行為。行政配置是政府作為宏觀調(diào)控主體，在指標配置實踐中存在制度成本與制度收益問題。

（一）建設(shè)用地指標行政配置制度理論闡釋

行政配置制度在我國經(jīng)歷了三個階段：第一階段，實報實銷階段?！皩崍髮嶄N”是政府“按用地單位需求劃撥供給”的土地制度，以項目管理為依據(jù)，有建設(shè)項目并“符合計劃統(tǒng)籌安排條件”，國家就批準供地，由中央政府對土地實行統(tǒng)一管理，體現(xiàn)了國家建設(shè)用地使用的無償性、非流轉(zhuǎn)性和無期限性特征。在時間上，實報實銷階段以計劃經(jīng)濟時期和改革開放初期為時間節(jié)點。第二階段，行政指導階段?！靶姓笇А笔钦捎梅菑娭菩允侄螌ㄔO(shè)用地指標實行指導性管理。1986年至2004年，節(jié)約建設(shè)用地以及保護耕地是國家主要目標。在耕地管理寬松背景下，為強化國家對耕地保護目標，政府按照用地規(guī)劃計劃和用地標準審批土地，引導和促進社會經(jīng)濟發(fā)展。第三階段，行政強制階段。2000年后，我國土地利用失控加劇，為加強土地利用計劃管理，2004年國家實行指令性計劃，建設(shè)用地指標配置進入指令性計劃管理階段?！靶姓娭啤笔菄覟轭A防或制止土地違法行為而采取的措施，抑制“圈地”行為的隨意性，嚴守耕地紅線，杜絕違法濫用建設(shè)用地指標行為。

行政配置由政府采用行政權(quán)配置指標，在中央政府與地方政府之間形成行政法律關(guān)系。具有以下幾個特點：一是調(diào)控目標宏觀性。宏觀性是指國家對社會經(jīng)濟發(fā)展進行整體調(diào)節(jié)與控制，間接性調(diào)整市場主體行為[10]，宏觀調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化[11]3-4。建設(shè)用地指標行政配置的宏觀性體現(xiàn)在：行政配置宏觀調(diào)控國家建設(shè)用地指標總量，保證指標總量的配置。就最終目標而言，建設(shè)用地指標調(diào)控目標旨在解決建設(shè)用地的可持續(xù)性利用問題，從建設(shè)用地權(quán)利屬性、具體指標配置數(shù)量由政府決策，排斥市場機制對指標配置和調(diào)整，實現(xiàn)指標配置供需平衡。二是公權(quán)力支配性。在指標行政配置中，中央政府控制指標總量和指標處分權(quán)，并通過公權(quán)力實現(xiàn)對建設(shè)用地指標的配置。在此基礎(chǔ)上，地方政府要嚴格執(zhí)行中央政府的指標配置計劃，不得突破和自行調(diào)劑，違法違規(guī)進行指標流轉(zhuǎn)。三是政府決策配置封閉性。指標行政配置具有封閉性，具體是指建設(shè)用地指標是由政府通過公權(quán)力進行配置，政府指標配置的決策過程和配置程序具有封閉性。具體來說，中央政府享有建設(shè)用地指標的支配方案決策權(quán)，壟斷或決定建設(shè)用地指標配置規(guī)模和數(shù)量，地方政府的職責是具體執(zhí)行中央政府確定的指標配置和上報指標，自然資源部具體負責指標配置的審核，再由省級政府依靠行政命令逐級分配，在指標具體配置實踐中排斥市場機制以及立法機關(guān)、司法機關(guān)對指標配置的影響，體現(xiàn)出建設(shè)用地指標強烈的行政公權(quán)力特點。

（二）建設(shè)用地指標行政配置制度成本

制度成本又稱交易成本，是政府運用制度工具所產(chǎn)生的成本。制度成本是衡量制度優(yōu)劣的重要標準，建設(shè)用地指標行政配置產(chǎn)生高昂的制度成本。

1.信息成本

信息成本作為社會經(jīng)濟發(fā)展的必要生產(chǎn)要素，屬于經(jīng)濟學和管理學范疇。信息是重要的社會生產(chǎn)要素，獲取信息就要付出代價。在建設(shè)用地指標行政配置中，中央政府受時空和現(xiàn)實條件約束，因指標配置信息的不對稱需要廣泛搜集信息，了解地方經(jīng)濟發(fā)展及其資源稟賦狀況，才能充分利用信息進行合理配置，這就產(chǎn)生了高昂的信息成

本，增加了政府行政決策風險。2.尋租成本

尋租即競租，屬于政府壟斷性尋利實踐活動。布坎南指出，“尋租活動”屬于政府行政行為，是政府運用公權(quán)力干預和管制經(jīng)濟活動獲得租金的非生產(chǎn)性尋利活動。政府可以通過尋租活動獲得壟斷租金[12]。土地尋租與公共權(quán)力休戚相關(guān)[13]。權(quán)力尋租是政府以權(quán)力行使為籌碼謀求和獲取利益的行為。尋租成本是政府運用公權(quán)力謀取利益付出的成本。在建設(shè)用地指標行政配置實踐中，政府利用“公共權(quán)力”進行土地尋租要付出一定的成本。我國嚴格控制耕地紅線，對農(nóng)地征用實行全面管制，政府通過行使公權(quán)力壟斷和管制土地市場，產(chǎn)生公共權(quán)力尋租，損害國家利益和政府社會公信度，增加政府治理的成本，降低土地資源配置效率。

3.社會成本

庇古（Pigou）指出，社會成本是分析外部性問題的概念[14]18-20?？茽杻?nèi)（Kornai）指出，社會成本包括私人成本和外部性成本，是促進社會公平和有效解決改革成本問題的依據(jù)[15]。建設(shè)用地指標行政配置實踐中，私人成本是地方政府為獲得建設(shè)用地指標所支出的費用。在配置過程中，某地方政府為獲得指標給其他政府帶來損失，必須對其行為造成的損失進行補償，該支出屬于外部性成本。社會成本分擔的目的旨在促進社會公平，是政府資源配置方式改革依據(jù)，增強公眾認同政策改革行為，激勵和引導公眾制定改革政策，實現(xiàn)政策制定的民主化。政府在實施行政權(quán)進行建設(shè)用地指標行政配置過程中可能產(chǎn)生行政權(quán)異化，導致政府權(quán)力失控，降低政府公信力，由此增加直接成本和政府維護指標行政配置的間接成本，引發(fā)新的社會矛盾，影響社會公平。

（三）建設(shè)用地指標行政配置制度收益

制度收益具有激勵功能。在建設(shè)用地指標配置實踐中，行政配置實現(xiàn)土地公共利益目標，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和持續(xù)性發(fā)展，控制城市開發(fā)邊界和城市蔓延的無序性。

1.實現(xiàn)土地公共利益目標

公共利益是公法追求的目標，是公權(quán)力的正當性依據(jù)[16]。公權(quán)力行使是公共利益賦予政府權(quán)力的應(yīng)有之義。作為社會全體成員追求的利益，公共利益絕不能以剝奪個人財產(chǎn)和犧牲個人利益為代價[17]190-191。在建設(shè)指標行政配置實踐中，政府以公權(quán)力主體身份，采用宏觀調(diào)控法控制建設(shè)用地總量，堅持社會本位，以城市土地規(guī)劃作為公共政策，防止建設(shè)用地隨意擴張蔓延，維系社會公共利益，校正指標行政配置過程中產(chǎn)生的負外部性，確保公共利益目標的實現(xiàn)。這些公共利益目標在不同階段有不同表現(xiàn)，保護耕地和糧食安全是實報實銷階段的公共利益目標；行政指導階段旨在強化國家對耕地的保護；在行政強制性階段，公共利益目標是保護耕地紅線和杜絕違法濫用建設(shè)用地指標的行為。

2.促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

土地結(jié)構(gòu)是表示土地比例、空間結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，包括數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。土地結(jié)構(gòu)是評價生態(tài)良性循環(huán)和判定土地合理開發(fā)利用的重要依據(jù)。作為土地資源配置的反映，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化事關(guān)建設(shè)用地的合理安排和集約利用。行政配置具有促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的功能，其作用表現(xiàn)在：（1）確定和調(diào)整各類用地比例關(guān)系。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于批準南通市土地利用總體規(guī)劃的通知》（國辦函〔2012〕40號）中指出，政府要積極調(diào)整優(yōu)化各類用地的比例和布局，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)。土地利用平衡是規(guī)劃土地開發(fā)的前提。政府要從宏觀層面，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化各類用地的比例和布局，合理確定各類用地比例關(guān)系，控制和調(diào)節(jié)土地開發(fā)的總量。（2）雙向協(xié)調(diào)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。社會經(jīng)濟發(fā)展需要建設(shè)用地支撐和合理化的指標空間組合，建設(shè)用地為社會經(jīng)濟發(fā)展提供載體平臺和指標空間。為優(yōu)化調(diào)整城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（中發(fā)〔2016〕6號）指出，未來城市發(fā)展要優(yōu)化空間布局，加強空間開發(fā)管制。行政配置調(diào)整建設(shè)用地指標動態(tài)配置，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，嚴格管控和劃定城市開發(fā)邊界。

3.通過指標公平配置促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

公平是法律追求的價值取向。羅爾斯指出，公平更注重資源配置的效率性[18]15-19。行政權(quán)是影響社會公平的最重要力量。行政配置是政府行使行政權(quán)的重要體現(xiàn)，作為資源配置的手段，政府通過行政配置，實現(xiàn)資源配置的公平性目標[19]。在建設(shè)用地指標行政配置實踐中，政府遵循公平性原則，以資源分配的公平為導向，充分認識到各區(qū)域土地資源稟賦巨大的差異性，將公平貫穿于建設(shè)用地指標行政配置的全過程，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及土地資源狀況，實現(xiàn)指標在區(qū)域之間的公平化配置，促進區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)性發(fā)展。例如，廣西壯族自治區(qū)在實踐中充分采用指標激勵政策，對嚴格遵守建設(shè)用地指標和土地執(zhí)法檢查效果好的模范縣，考慮到各縣域土地資源稟賦的差異性，通過增加50公頃至150公頃建設(shè)用地指標[20]，保證了指標在各縣域的協(xié)調(diào)性發(fā)展。

三、建設(shè)用地指標行政配置制度的成本收益比較

成本收益比較是決定制度變遷的關(guān)鍵。因此采用成本收益法，分析建設(shè)用地指標行政配置制度投入產(chǎn)出問題。

（一）減少交易成本，卻增加更大的執(zhí)行成本

交易成本是資源在實現(xiàn)交易中產(chǎn)生的成本。建設(shè)用地指標行政配置由政府實施，在指標交易中避免了指標交易的討價還價，減少了指標交易成本，但卻增加了更大的執(zhí)行成本。執(zhí)行成本是政府實施行政行為所付出的成本，包括政府的決策成本、監(jiān)督成本等。政府為維護土地的公共利益目標，在指標行政配置實踐中，制定相關(guān)法律法規(guī)，并在具體執(zhí)行中支付行政決策可行性費用；政府為保證建設(shè)用地指標配置的公共利益目標，增加了政府監(jiān)督指標的實施費用；在建設(shè)用地指標行政配置中，政府運用公權(quán)力以權(quán)謀私，其高昂的成本如果得不到有效控制，就會增加政府政策的執(zhí)行成本，削弱政府決策執(zhí)行的行政能力和效能。

（二）克服交易雙邊壟斷，卻產(chǎn)生潛在的尋租成本

雙邊壟斷是不完全市場競爭的重要體現(xiàn)。在雙邊壟斷背景下，買賣雙方為達成合議需要反復討價還價，就會產(chǎn)生高昂交易成本。建設(shè)用地指標行政配置具體是由政府管控建設(shè)用地總量，并由政府通過制定詳細的指標配置方案，對建設(shè)用地指標實行自上而下的行政性分配，克服指標交易雙邊壟斷和政府之間的協(xié)商談判。政府指標行政配置為政府尋租提供了機會，創(chuàng)造了條件，加重了政府尋租成本[21]154。一是導致政府違法違規(guī)用權(quán)。政府在指標行政配置中排除或限制市場競爭，為追求經(jīng)濟利益，就會私自突破指標配置邊界和界限，違法違規(guī)開發(fā)土地，破壞耕地保護紅線，違背社會公共利益，增加政府的執(zhí)行成本。據(jù)資料統(tǒng)計，每年全國各地建設(shè)用地實際占用耕地面積呈現(xiàn)擴大化趨勢，地方政府違法占用耕地，增加了政府的執(zhí)法監(jiān)管成本[22]23-78。二是導致政府違反法定程序用權(quán)。受經(jīng)濟利益驅(qū)使，地方政府利用公權(quán)力違反程序用權(quán)，濫用指標分配程序和分配方案，加大耕地保護風險。

（三）保障公共利益目標，卻導致資源配置效率低下

政府建設(shè)用地指標行政配置以公共利益為核心價值目標，盡力保障所有社會成員幸福。建設(shè)用地指標行政配置以資源公平性分配為邏輯起點，維護社會公共利益。市場配置方式是根據(jù)市場的供需狀況對資源進行分配，市場機制以追求效益最大化為目標，交易主體為達成合議往往就會哄抬抑或降低交易價格，致使土地公共利益目標無法獲得有效保障。政府主導是制約政府運作效率的桎梏和阻礙，建設(shè)用地指標行政配置是政府以公權(quán)力行使為邏輯，通過設(shè)置約束性指標制約指標自由流動，指標配置效率低下。一是行政配置排斥市場機制，無法引導指標在區(qū)域之間和合理流動，抑制指標在地區(qū)之間的高效配置。二是行政配置助長了政府創(chuàng)租和尋租行為。政府行為具有逐利性。政府為追求政績最大化，為謀求私人利益而損害公共利益，導致地方政府權(quán)力尋租的制度化；政府為謀取非法利益，往往以損失公共利益為代價，無法避免建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)性失衡問題。以上海為例，上海建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)性失衡問題嚴重，不同類型的建設(shè)用地級差地價懸殊，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡狀況，工業(yè)用地比例較高且粗放利用，建設(shè)用地利用能效較低[23]。

四、成本收益理論下建設(shè)用地指標市場配置法律制度的選擇

建設(shè)用地指標屬于稀缺性資源，如何提高稀缺性資源的效用以及高效配置，消除政府對建設(shè)用地指標配置的公權(quán)干預，是有效實現(xiàn)建設(shè)用地指標配置的重要課題。在行政配置中，國家宏觀調(diào)控指標規(guī)模和數(shù)量，產(chǎn)生高昂的制度成本。在市場經(jīng)濟條件下，市場配置為指標行政配置改革提供了方向，為建設(shè)用地指標配置提供制度模式。

（一）建設(shè)用地指標市場配置制度

建設(shè)用地指標市場配置是指采用市場機制，根據(jù)市場建設(shè)用地指標供需互動變化配置建設(shè)用地指標，實現(xiàn)建設(shè)用地指標供需趨于均衡的配置模式。市場機制是由供求機制、競爭機制、價格機制等諸要素構(gòu)成的協(xié)同整體，并由上述要素形成的循環(huán)運動過程和社會經(jīng)濟機制。1.價格機制。價值規(guī)律是商品經(jīng)濟的根本規(guī)律，價格機制在價值規(guī)律中表現(xiàn)最為活躍。價格機制是市場機制的核心機制。在指標市場配置過程中，市場主要依靠價格機制的功能發(fā)揮，通過建設(shè)用地指標的市場供求狀況調(diào)整建設(shè)用地指標價格，積極調(diào)整和實現(xiàn)指標的供需關(guān)系。2.供求機制。供求關(guān)系呈現(xiàn)動態(tài)性，供求關(guān)系的變化對市場價格進行動態(tài)化調(diào)整，從而引起價格變動，實現(xiàn)對資源的配置。3.競爭機制。競爭機制是市場經(jīng)濟最重要的經(jīng)濟機制，優(yōu)勝劣汰是市場競爭機制的結(jié)果。在市場經(jīng)濟條件下，通過競爭刺激利益主體發(fā)揮能動性，并通過競爭調(diào)節(jié)資源配置的供給。在指標市場配置實踐中，指標配置由市場機制對指標的供給和需求進行調(diào)節(jié)，引導指標配置的流向。同時，通過市場提供的供求信息選擇指標交易主體，由市場決定建設(shè)用地指標供給和需求交易。地方政府作為市場指標交易主體，在具體指標交易實踐中，地方政府可以根據(jù)市場提供的指標交易信息，通過溝通協(xié)商簽訂指標交易合同，實現(xiàn)對建設(shè)用地指標的配置。

（二）建設(shè)用地指標市場配置法律制度的本質(zhì)

市場配置資源要遵循市場規(guī)則，減少政府對指標的直接配置，推進指標市場配置效率最優(yōu)化。市場配置的本質(zhì)是私權(quán)機制，通過私權(quán)自治和合同自由對建設(shè)用地指標進行配置。在具體建設(shè)用地指標交易中，通過市場配置資源，由市場搜集建設(shè)用地指標交易信息，并由合同雙方以簽訂合同的形式解決指標的配置，即通過私權(quán)利的彰顯消除行政權(quán)，讓權(quán)力回歸社會，在土地使用權(quán)與所有權(quán)分離基礎(chǔ)上依靠私權(quán)自治方式，通過市場手段實現(xiàn)建設(shè)用地指標在市場主體之間的合理流動和有效交易。市場配置是行政配置制度的創(chuàng)新，是在充分尊重私人財產(chǎn)權(quán)服從公共利益的前提下，遵循市場規(guī)則并發(fā)揮市場對指標配置的決定性作用，有效規(guī)避行政配置建設(shè)用地指標所產(chǎn)生的高昂制度成本，實現(xiàn)建設(shè)用地指標的優(yōu)化配置。在市場經(jīng)濟條件下，市場配置作為指標配置模式，降低指標行政配置成本提高行政效率，在實踐中能夠及時、靈活地反映建設(shè)用地指標市場供求的變化，促進指標的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標進行調(diào)整，實現(xiàn)建設(shè)用地指標的高效和優(yōu)化配置。

（三）建設(shè)用地指標市場配置法律制度的功能

市場配置可以引導指標配置的數(shù)量和方向，充分發(fā)揮市場機制的資源功能。

1.控制指標行政配置產(chǎn)生的信息成本

供求機制是市場配置方式的核心。市場配置可以避免行政配置信息不充分、信息不對稱的制度缺陷，抑制政府對指標的不合理控制和干預，促進指標高效率配置，降低行政配置產(chǎn)生的制度成本。第一，市場配置為指標交易主體提供充足的指標交易信息。在市場經(jīng)濟條件下，交易雙方在尊重充分意愿基礎(chǔ)上，協(xié)商進行指標交易，排除了政府的干擾，避免了行政公權(quán)在指標配置過程中產(chǎn)生的高成本問題。第二，市場信息充足有利于降低和優(yōu)化政府成本。在市場經(jīng)濟條件下，指標交易雙方可以獲得充分的交易信息，通過協(xié)商談判，簽訂合同進行指標交易，提升了地方政府決策收益，抑制政府權(quán)力尋租的現(xiàn)象。第三，市場機制有利于建設(shè)用地指標的高效配置。競爭機制引起指標供求變化，價格機制決定指標配置流量，競爭機制決定建設(shè)用地指標配置使用效率。

2.克服行政配置產(chǎn)生的尋租成本

激勵具有目標導向性作用。市場制度具有激勵性特征，通過對市場主體的激勵，實現(xiàn)政府特定的規(guī)制目的，增進社會福利。激勵機制可以調(diào)動市場主體的積極主動性，市場機制發(fā)揮激勵性功能，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標。第一，市場激勵機制引導指標跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。激勵以利益獲得為方向。在指標交易中，地方政府通過激勵機制引導指標流向，實現(xiàn)建設(shè)用地指標跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和交易，杜絕政府尋租行為。第二，市場配置回歸市場權(quán)能。市場配置通過發(fā)揮市場對資源配置的作用，彰顯私權(quán)利，保護土地權(quán)利人的土地合法利益，避免土地資源的閑置浪費。在建設(shè)用地指標市場配置中，地方政府角色由指標配置執(zhí)行者轉(zhuǎn)變成指標交易主體，通過協(xié)商推進指標高效配置，實現(xiàn)資源有效利用。

3.降低行政配置產(chǎn)生的社會成本

市場交易的本質(zhì)是平等交易，在建設(shè)用地指標市場交易實踐中，市場配置建設(shè)用地指標主要是根據(jù)價值規(guī)律作用，調(diào)節(jié)和優(yōu)化建設(shè)用地指標的配置。第一，價格機制能有效調(diào)節(jié)指標交易供求。市場經(jīng)濟可以有效調(diào)節(jié)資源配置，當指標供給擴大，交易價格下降；反之，影響指標價格上升。第二，市場配置降低政府的社會成本。在市場經(jīng)濟條件下，建設(shè)用地指標配置依靠價格機制配置，市場競爭機制引導市場價格變化并調(diào)節(jié)指標供求關(guān)系，推進指標交易的供求平衡和高效率利用。第三，指標交易主體按照市場交易規(guī)則表達意愿，排除政府公權(quán)力的干擾。在市場經(jīng)濟條件下，市場機制在行政配置基礎(chǔ)上，對建設(shè)用地進行再配置，推進指標價格高效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)建設(shè)用地指標的優(yōu)化配置和社會公共利益目標。