文 胡玲莉 中共湖北省武漢市委黨校

黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)，不斷提升黨組織的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政，全面推進(jìn)依法行政，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。必須全面提升行政執(zhí)法隊(duì)伍尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力，加快建成法治政府。

提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的背景

行政權(quán)力是把雙刃劍，依法行使則可利國(guó)利民，而濫用行政權(quán)力就會(huì)禍國(guó)殃民。如何有效制約和監(jiān)督行政權(quán)力，將其關(guān)進(jìn)法律和制度的“籠子”，是我國(guó)法治政府建設(shè)追求的目標(biāo)，也是政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然要求。改革開放以來(lái)，我國(guó)發(fā)布了許多有關(guān)推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)的政策法規(guī)及規(guī)章。國(guó)務(wù)院分別在1999 年、2004年、2010 年十余年間先后頒布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》三部具有全局性指導(dǎo)性文件，它們都是單獨(dú)以國(guó)務(wù)院名義印發(fā)的。但是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府僅僅依靠行政機(jī)關(guān)的努力是不夠的。2015 年12 月27 日，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》由中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)。這是第一次由中共中央頒發(fā)的有關(guān)法治政府建設(shè)的專門文件，不僅對(duì)政府系統(tǒng)，也對(duì)各級(jí)黨委和相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體就建設(shè)法治政府進(jìn)行通盤部署，有助于我國(guó)法治政府早日建成。該《綱要》指明了我們建設(shè)法治政府所要追求的目標(biāo)，明確了全面推進(jìn)依法行政所要達(dá)到的各項(xiàng)具體要求。法治政府建設(shè)是重要組成部分，不僅僅是行政機(jī)關(guān)自身的建設(shè)目標(biāo)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入關(guān)鍵期，決定了各級(jí)政府必須堅(jiān)持依法行政，加快建設(shè)法治政府。

提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的路徑

提升行政執(zhí)法隊(duì)伍尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)。第一，樹立法治信仰，帶頭尊法。法律是治國(guó)之重器，領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)守法治原則，筑牢法律底線。在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊敬法治精神，重在知行合一，把對(duì)法治的尊崇和敬畏轉(zhuǎn)變?yōu)樗季S與行為習(xí)慣。具體而言：一是在充分認(rèn)識(shí)法治精神上起帶頭作用。法治是迄今為止最佳治國(guó)理政方式。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念如何，關(guān)系到建設(shè)法治國(guó)家與法治政府的成效。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)法治精神，即法治的要義是限制權(quán)力、防止權(quán)力濫用。深化對(duì)法治精神的認(rèn)識(shí)，有利于樹立正確的權(quán)力有限的法治觀念。二是在信仰法治精神上起帶頭作用。信仰法治，是發(fā)自內(nèi)心地對(duì)法治的認(rèn)同、尊崇和敬畏，是自然產(chǎn)生的神圣情感。法治之所以能夠被信仰，是因?yàn)榉墒巧鐣?huì)全體成員的行為準(zhǔn)則，凝結(jié)著民族精神。英國(guó)著名學(xué)者哈特認(rèn)為，法律之所以得以順利實(shí)施，公民之所以會(huì)遵守法律的根本原因不是靠外在的國(guó)家強(qiáng)制力的威脅，而在于他們作為社會(huì)成員從“內(nèi)在方面”自覺遵守和接受了規(guī)則。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，要樹立法治至上的觀念，真正把法治作為行使權(quán)力的準(zhǔn)則，提高依法化解矛盾及治理社會(huì)的能力。第二，加強(qiáng)普法學(xué)習(xí)，做學(xué)法知法的模范。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)是加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的需要，也是提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的需要。知是行的前提，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭加強(qiáng)學(xué)習(xí)。為適應(yīng)依法行政建設(shè)法治政府的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)習(xí)以下幾個(gè)方面內(nèi)容：一是系統(tǒng)學(xué)習(xí)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于依法治國(guó)和依法行政方面的重要論述，樹立依法辦事的法治觀念，提高運(yùn)用法治的思維與法治的方式處理政務(wù)的能力。要做到遇事找法、辦事依法，改變過(guò)去傳統(tǒng)人治的思維慣性和理念。二是深入學(xué)習(xí)實(shí)體法律法規(guī)。要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法規(guī)培訓(xùn)，努力學(xué)習(xí)法學(xué)基礎(chǔ)理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)知識(shí)及與本職工作相關(guān)的有關(guān)法律法規(guī)。要教別人干，自己最好先要成為行家里手，新形勢(shì)新任務(wù)要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須要有較高的法律素養(yǎng)。通過(guò)法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，消除領(lǐng)導(dǎo)干部工作中的困惑點(diǎn)，增加興奮點(diǎn)，增強(qiáng)適應(yīng)加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府新任務(wù)的信心和能力。三是領(lǐng)導(dǎo)干部還要帶頭認(rèn)真學(xué)習(xí)黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)，增強(qiáng)法紀(jì)觀念，始終堅(jiān)守法律底線，增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

健全依法決策機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》確定了重大行政決策五項(xiàng)法定程序，即合法性審查、公眾參與、集體討論等基本程序，以確保行政決策科學(xué)、責(zé)任明確。在行政執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部受錯(cuò)誤政績(jī)觀引導(dǎo)，好大喜功大搞面子工程，造成行政決策失誤現(xiàn)象比比皆是。為遏制此現(xiàn)象蔓延，行政決策合法性審查不合法的，不能進(jìn)入到下一個(gè)決策程序中。為此有些地方政府還設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，審查本機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策是否合法。為防止“三拍”現(xiàn)象產(chǎn)生，杜絕拍腦門決策、拍胸脯承諾、拍屁股走人等行為，對(duì)重大決策嚴(yán)重失誤造成惡劣后果的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行責(zé)任倒查并終身追責(zé)，嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

深化行政執(zhí)法體制改革。第一，完善行政立法體系。一要完善立法程序，提高立法技術(shù)。完善政府立法中的起草、論證、協(xié)調(diào)等法定程序，探索由第三方起草行政法規(guī)規(guī)章草案的模式。所有行政法規(guī)與規(guī)章通過(guò)后必須依法公開并嚴(yán)格執(zhí)行備案制度，定期開展行政法規(guī)規(guī)章立法后評(píng)估，推進(jìn)政府法規(guī)、規(guī)章立法精細(xì)化，提升政府科學(xué)立法的水平。二要確保公眾參與政府立法。在編制政府立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮公眾意見，從源頭上保證政府行政立法的社會(huì)基礎(chǔ)。建立健全第三方評(píng)估機(jī)制，解決部門間爭(zhēng)議較大的立法事項(xiàng)。三要堅(jiān)持立改廢釋并舉，建立行政立法監(jiān)督管理的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的政府立法要及時(shí)修改和廢止，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府立法的解釋工作，增強(qiáng)政府立法的針對(duì)性、有效性。良好的政府立法體制機(jī)制能夠增強(qiáng)法律的科學(xué)性和民主性，提升法律權(quán)威，促進(jìn)法治政府建設(shè)和整個(gè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。第二，推進(jìn)綜合執(zhí)法，提高城管綜合執(zhí)法和服務(wù)水平。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出要合理配置執(zhí)法力量、加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，理順城管執(zhí)法體制，提高城管綜合執(zhí)法和服務(wù)水平。要深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，必須嚴(yán)格控制執(zhí)法人員執(zhí)法條件，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格不得從事執(zhí)法活動(dòng)，強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員之間的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高執(zhí)法效率。第三，全面推進(jìn)政務(wù)公開。全面推進(jìn)政務(wù)公開，對(duì)于提升政府公信力和執(zhí)行力有重要意義，有利于保障社會(huì)公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)等公民權(quán)益。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定，政務(wù)公開應(yīng)以公開為原則，不公開為例外。這表明，政務(wù)公開是政府對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)，而不是可以自由選擇的權(quán)利。

強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。一方面，應(yīng)當(dāng)拓寬對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督渠道。首先要強(qiáng)化各級(jí)人大和人大常委會(huì)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，完善各級(jí)人大和人大常委會(huì)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的質(zhì)詢、罷免、撤職等制度，使人大監(jiān)督真正起到威懾制約作用，收到實(shí)效。其次要重視并充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，用多種多樣的新型的監(jiān)督形式拓寬群眾監(jiān)督渠道。另一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》，對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力制約規(guī)定有分崗設(shè)權(quán)、定期輪崗等五種詳盡方式，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。審計(jì)監(jiān)督要做到行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程審計(jì)全覆蓋，給行政權(quán)力上個(gè)“緊箍咒”。通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的適當(dāng)分離，形成科學(xué)有效的監(jiān)督體系，防止行政權(quán)的濫用，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實(shí)效。

加大各級(jí)政府部門依法行政的保障。一要加大政府依法行政的經(jīng)費(fèi)保障。加大行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的經(jīng)費(fèi)保障，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線制度，有利于切斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的利益來(lái)源，防止尋租、設(shè)租等腐敗行為發(fā)生。二要營(yíng)造依法行政的良好社會(huì)環(huán)境。推進(jìn)依法行政離不開良好的社會(huì)環(huán)境。要加強(qiáng)輿論宣傳，增強(qiáng)公民依法行使權(quán)利履行義務(wù)的法律意識(shí)。在全社會(huì)廣泛倡導(dǎo)學(xué)法、懂法、用法止紛爭(zhēng)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。只有讓包括社會(huì)治理者在內(nèi)的全體公民都信仰法律，才能形成濃厚的法治文化氛圍。