孫靜

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

在現(xiàn)代漢語詞典中，“職能”一詞被解釋為“事物、機(jī)構(gòu)本身具有的功能或應(yīng)起的作用?！逼鋫?cè)重點(diǎn)一是“功能”，二是“作用”。依此解釋，警察職能可解釋為“警察機(jī)關(guān)或警察自身所具有的功能以及在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)發(fā)揮出來的維護(hù)社會成員利益的效能或作用?！保?］在警察制度的確立與發(fā)展中，學(xué)術(shù)界從警察在歷史及現(xiàn)實(shí)中的作用出發(fā)，對其職權(quán)、職能等方面進(jìn)行了各有側(cè)重的論述。恩格斯在論述警察的起源時，提到警察是國家職能的重要組成部分，是國家暴力機(jī)器的組成部分，自產(chǎn)生之初即具有鞏固國家統(tǒng)治、維護(hù)政治秩序的職能。這一論述準(zhǔn)確地指出了警察職能應(yīng)予包含的要素。此外，隨著人類社會歷史進(jìn)程的推進(jìn)，警察的內(nèi)涵被賦予了新的解釋，雖然警察主要職能仍在于“防止危險，維護(hù)公共安全”，但“維護(hù)公共安全”的方法、手段卻不僅限于“打擊”?！熬臁眱?nèi)涵的改變折射出警察職能被賦予了更為廣義的解讀。

近年來，作為警察學(xué)研究中最基本、最核心的問題之一，研究者們對警察職能以及與警察職能相關(guān)的諸多問題給與了更多關(guān)注，既有對我國警察歷史發(fā)展的審視，亦有與西方國家警察制度的比較研究，還有學(xué)者基于不同學(xué)科背景，或立足區(qū)域性視角對近代中國警察職能進(jìn)行了探討①。這些研究成果對于當(dāng)前我國警察職能的定位以及公安隊(duì)伍建設(shè)、社會治理等問題均提供了有益借鑒。然而，在近代社會的裂變重構(gòu)中，中國警察的職能及演變還具有時代的特殊性，因此，有必要結(jié)合中國近代社會轉(zhuǎn)型以及中國警察的發(fā)展歷程，探討近代警察職能的的執(zhí)行及演變，對于當(dāng)前警務(wù)理念和具體的警務(wù)方式的調(diào)整與變革，具有全面與準(zhǔn)確的啟發(fā)作用。

一、警察傳統(tǒng)職能的強(qiáng)化與近代職能的凸顯

在中國傳統(tǒng)的“政刑不分，軍警一體”的管理體制下，軍人、胥吏、地方官員的私人幕僚等不同的職業(yè)角色，都承擔(dān)著部分警察職能。清朝政府在試圖通過各項(xiàng)改革的嘗試以維系其統(tǒng)治的努力下，西方警察制度作為一項(xiàng)重要借鑒被引入，使得具有近代意義的“警察”開始出現(xiàn)在中國的職業(yè)舞臺上。雖然清末建警的初衷主要是為了維系清政府的統(tǒng)治，某種程度上也有抵制侵略力量插手中國治安領(lǐng)域的目的包含于內(nèi)，一開始就具有極其鮮明的鎮(zhèn)壓職能，但在建構(gòu)新型治安防控體系的同時，也在加強(qiáng)公共事業(yè)的管理方面起了一定作用。辛亥革命后，帝制終結(jié)，建立了資產(chǎn)階級共和國，然而民族矛盾、階級矛盾這兩大主要矛盾帶來的各種問題并沒有得到解決。基于政權(quán)穩(wěn)定的需要，從北洋政府到南京國民政府，警察作為國家機(jī)器的作用繼續(xù)強(qiáng)化，“鞏固國家統(tǒng)治，維護(hù)政治秩序”的傳統(tǒng)職能更加凸顯。與此同時，近代警察服務(wù)社會管理公共事業(yè)的職能亦在同步推進(jìn)，并呈現(xiàn)出較為明顯的傾向。

（一）傳統(tǒng)政治職能進(jìn)一步強(qiáng)化

作為國家權(quán)力的附庸，警察為統(tǒng)治階級服務(wù)。在面臨內(nèi)外困境的近代中國社會轉(zhuǎn)型時期，警察雖從軍隊(duì)中剝離出來，但與軍隊(duì)相一致的傳統(tǒng)專政職能仍極其強(qiáng)大。縱觀近代中國警政發(fā)展，基于政權(quán)穩(wěn)固、社會穩(wěn)定需要的專政職能一直是警察最核心的職能。

1.維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定。從晚清政府到北洋政府，再到南京國民政府，歷屆政府為維護(hù)政權(quán)不斷強(qiáng)化警察傳統(tǒng)的專政職能，對有可能影響自身統(tǒng)治的政治力量實(shí)施控制與打擊。南京國民政府時期，尤以壓制中國共產(chǎn)黨為甚。蔣介石就說過“軍隊(duì)之作用在攘外，警察之作用在安內(nèi)，軍隊(duì)與警察如飛機(jī)之兩翼，缺一不可飛?！保?］在抗戰(zhàn)全面爆發(fā)前，蔣介石還說過“肅清匪共之治本辦法，固應(yīng)由政治經(jīng)濟(jì)各方面除去制造匪共之原因，而他方宜建樹一足以防扼匪共發(fā)生存在之偉大力量尤屬必要。”［3］此種指導(dǎo)思想下，警察機(jī)構(gòu)均將防范、限制、打擊包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的其他政治力量作為警察的重要職能之一。一些地方警察機(jī)構(gòu)還成立了政治警察隊(duì)，從警局考選警長、警士“專司涉及政治之案件。”［4］

相對早期“警察最初的作用偏重于鎮(zhèn)壓已經(jīng)發(fā)生的危害”的觀點(diǎn)，南京國民政府時期，一些警學(xué)專家提出“這種作用只能在生活方式簡單的時代施行之有效，在生活方式復(fù)雜的今日，這種辦法已失去了它的部分價值了。預(yù)防的作用成為警察的主要任務(wù)?！保?］因此，警察的政治職能不僅限于對共產(chǎn)黨和其他政黨的防控，還有對工潮、學(xué)潮的壓制、對人民團(tuán)體的調(diào)查防衛(wèi)，以及對各國僑民的監(jiān)護(hù)，“查奸防諜”成為彼時警察的重要政治職能之一。

2.維持社會治安。警察職司國家安全保衛(wèi)與社會秩序的維護(hù)古已有之，即使是在清末或民國時期，當(dāng)局在加強(qiáng)警察政治鎮(zhèn)壓職能的同時，也極為重視社會治安的維持，從戶政管理、案件查處等方面強(qiáng)化力量，以實(shí)現(xiàn)對社會秩序的穩(wěn)定。

在政府看來，戶數(shù)口數(shù)統(tǒng)計結(jié)果不僅是配賦征稅的依據(jù)，還可從中“確定國家公私權(quán)益獲得喪變之準(zhǔn)繩”及“推求國家民族盛衰之原理?！惫蕬粽马?xiàng)向來由警察機(jī)關(guān)主辦，“其他重要事業(yè)如選舉、教育、征兵、養(yǎng)老、育幼、移民墾殖、支配職業(yè)、救濟(jì)失業(yè)等各項(xiàng)政策”，也多以戶政統(tǒng)計結(jié)果為根據(jù)。”［6］南京國民政府在一些特定時期，還特別規(guī)定“勤務(wù)區(qū)長警及戶籍生每半月至少普查轄區(qū)戶口一次，各級員官亦每日輪流抽查戶口?！保?］戶口工作被列入警察考成，通過戶口清查與管理，查禁煙、賭、娼、“根絕匪之地下活動份子”，達(dá)到維持治安的目的。

從“警”之預(yù)警在前，“察”之查處在后的詞源解釋，案件的預(yù)防與處理是警察職能的應(yīng)有之義。南京國民政府時期，除了普通的妨害安寧秩序、妨害交通、妨害風(fēng)俗、妨害衛(wèi)生、誣告?zhèn)巫C或消滅證據(jù)、妨害他人身體財產(chǎn)等違警案外，還有內(nèi)亂罪、外患罪、鴉片罪、私鹽罪、私運(yùn)汽油罪、收買電話線罪等需要警察機(jī)構(gòu)防范和打擊的重點(diǎn)。針對難以控制的諸多社會問題，當(dāng)時有警政大員進(jìn)行了分析，認(rèn)為“許多不法之事，多半為生計艱難所迫。人心之壞，治安之危，歸根而言，皆由于經(jīng)濟(jì)政策之不妥善。少數(shù)人犯罪，罪在個人，多數(shù)人犯同樣的罪，罪在社會，”所以“警察上之治安問題，就是社會問題，絕對不能由警察擔(dān)負(fù)全部責(zé)任?！保?］這一認(rèn)知是有一定正確性的，但警察“安內(nèi)”的作用決定了這一時期警察的基本職能在繼續(xù)強(qiáng)化，警察權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)充。

（二）近代公共服務(wù)職能的逐步拓展

警察以服務(wù)政權(quán)需要為首要目標(biāo)，傳統(tǒng)的控制與鎮(zhèn)壓職能十分明顯，然而隨著近代社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程的推進(jìn)，一些警政大員和警學(xué)專家均努力把國外的警政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)移植到中國，以使警察制度能更契合社會發(fā)展的實(shí)際需要，近代警察被賦予了革除痼疾、改良社會風(fēng)俗、服務(wù)社會民眾等更多的職能：在城市管理方面，警察需開展防火消防、整飭交通、取締攤販、督促指導(dǎo)街巷垃圾清理、規(guī)范廣告張貼、確定商戶遮陽棚懸掛高低尺度與方式、規(guī)范招牌顏色等；在衛(wèi)生防疫方面，警察要推行衛(wèi)生灑掃、敦促疫苗接種、限制冷餐冷飲等；在服務(wù)市民方面，警察要辦理證照、失物招領(lǐng)、緊急救助、解決家庭糾紛等。

當(dāng)然，近代警察職能并不限于上述內(nèi)容，南京國民政府時期，警察更被視為“人民導(dǎo)師與保姆”，還要協(xié)助掃盲、推進(jìn)民教、開展慈善、勸誡與教化民眾、倡率民眾正確的衣食住行、普及人民法治精神，并為監(jiān)督與維護(hù)……公共服務(wù)范圍明顯擴(kuò)大，警察服務(wù)職能逐步拓展。

二、近代警察職能的泛化

在近代警政建設(shè)逐步推進(jìn)的過程中，警察的力量幾乎介入了社會各領(lǐng)域，警察機(jī)構(gòu)和警察似乎無所不在、無所不會、無所不能，隱隱呈現(xiàn)出警察職能泛化的表象。

（一）警察固有職能的強(qiáng)勢擴(kuò)張

服務(wù)政治需要，維系地方治安是近代警察職能的必有之義，但在行使這一基本職能的同時，出于特定時期特定形勢的需要，警察難以避免職權(quán)擴(kuò)張。在國民黨統(tǒng)治時期，有觀點(diǎn)認(rèn)為“社會組織未固，民眾訓(xùn)練未深”“有賴于警察盡其最善之努力……試舉大要，則有四事：一，嚴(yán)密戶口清查，使奸宄無所潛跡，間諜莫由活動。此警察對于保安與刑事應(yīng)盡之職責(zé)。此所謂管的方面之事也。二，取締不正確之思想言論，糾正奢侈淫蕩之風(fēng)氣，以鞏固人民抗戰(zhàn)之意志，節(jié)約人力物力無謂之消耗，此警察對于思想與風(fēng)俗應(yīng)盡之職責(zé)，所謂教的方面之事也。三，防止奸商投機(jī)漁利，嚴(yán)禁不正當(dāng)營業(yè)，以排除經(jīng)濟(jì)發(fā)展之障礙，培養(yǎng)抗戰(zhàn)之物力，此警察對于商事與經(jīng)濟(jì)應(yīng)盡之職責(zé)，此所謂養(yǎng)方面之事也。四，敵未至則鎮(zhèn)壓暴動以固后方，敵已至則一面撤退，一面誓死守土，此警察對于抗戰(zhàn)守土之職責(zé)，所謂衛(wèi)的方面之事也?！保?］在這種“有賴于警察盡其最善之努力”的觀念下，特別是在戰(zhàn)爭時期，警察職權(quán)介入到事關(guān)“管”“教”“養(yǎng)”“衛(wèi)”的所有領(lǐng)域。

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，國家機(jī)器是一種政治上層建筑，它不只是消極地反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且是強(qiáng)大的物質(zhì)力量，始終影響和制約著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)［10］。作為國家機(jī)器的警察，其作用遍及于這一領(lǐng)域，甚至在抗戰(zhàn)結(jié)束后，直接服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。南京國民政府時期，一些在抗戰(zhàn)前建立的企業(yè)或毀或遷或停業(yè)停產(chǎn)，抗戰(zhàn)勝利后，當(dāng)局曾舉行全國經(jīng)濟(jì)總調(diào)查，以明了全國經(jīng)濟(jì)事業(yè)之分布狀況。各地警察機(jī)構(gòu)協(xié)助經(jīng)濟(jì)部門對屬地的工廠、礦場、公司開展了調(diào)查與統(tǒng)計。在政府財政赤字?jǐn)U大，物價急速上漲的時期，南京國民政府不得不對主要日常生活物資核定價格，如恢復(fù)米價會報，除了政府、糧食業(yè)公會、碾米業(yè)公會等相關(guān)機(jī)構(gòu)外，警察局也被納入其中共同商討米價，并檢查依價懸牌應(yīng)市情況。對于不按規(guī)定價格出售的，由警察以違反經(jīng)濟(jì)緊急措施方案論罪。此外，警察機(jī)構(gòu)還要對公司、行號、倉庫、堆棧、工廠及商店，開展多項(xiàng)物品檢查，種類涉及紗布、西藥、麻油、煤炭、紙煙、紙張、家具等。在國民黨大陸政權(quán)潰敗前，為執(zhí)行“經(jīng)濟(jì)戡亂”的政令，各地警察機(jī)構(gòu)還相繼成立了經(jīng)濟(jì)檢查隊(duì)，調(diào)查操縱物價擾亂金融的現(xiàn)象，取締“地下錢莊”，對黃金、外鈔、硬幣的黑市交易予以處置。對于因擠兌金銀風(fēng)潮而引發(fā)的混亂，警察則直接武裝干涉。此時，警察成為經(jīng)濟(jì)管制的一支極其重要的力量。

在維護(hù)國家安全的職能中，近代統(tǒng)治者往往還通過警察加強(qiáng)對社會的思想文化控制。在這一方面，警察主要是基于政治需要對“敵對勢力”“反對力量”發(fā)表的言論與觀點(diǎn)，以及“恣意詆毀政府，污蔑國家元首”的報刊雜志電影予以查禁。在防范各種“反動思想對社會的影響”之外，警察還對“有悖人道者、誨淫誨盜有傷風(fēng)化者、提倡迷信邪說者”等有礙社會風(fēng)氣之不正當(dāng)刊物、歌曲及戲劇也進(jìn)行了查禁［11］。如抗戰(zhàn)勝利后的漢口市政府、武昌市政府，就成立了武漢圖書小說審查委員會，警察機(jī)關(guān)為專責(zé)執(zhí)行取締單位，對全市普遍檢查。從其查禁的刊物、影片、歌曲內(nèi)容而言，確有不健康成分，客觀上起到凈化了社會風(fēng)氣的作用。

（二）警察協(xié)助諸般行政職能的泛化

鑒于傳統(tǒng)習(xí)慣及固有行為模式的強(qiáng)大慣性，近代政府在試圖革新的各領(lǐng)域中頒發(fā)的措施往往難以順利推行，雖然也通過建立專門機(jī)構(gòu)或完善政策的諸多方法以期能有所獲，但其效果并不樂觀。因此，除主辦具體事項(xiàng)的行政機(jī)構(gòu)之外，警察機(jī)關(guān)給予了足夠的協(xié)助之責(zé)，最典型的當(dāng)屬警察在衛(wèi)生防疫、慈善救濟(jì)、推行民教等行政事務(wù)方面的介入。

“晚清以來中國城市醫(yī)療制度之變革速度，稍遲于警事機(jī)構(gòu)的變遷。最早的公共衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)也隸屬于警事機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的面目?！保?2］從彼時起，醫(yī)療、衛(wèi)生等事宜就與警察有了密切的關(guān)系。隨著部門分工的逐步明確化，市民健康防疫逐漸歸位于衛(wèi)生部門，但即使如此，凡是衛(wèi)生事務(wù)的辦理，警察或協(xié)助之，或主辦之，都成為其重要的業(yè)務(wù)之一。南京國民政府時期各警察機(jī)構(gòu)設(shè)立的衛(wèi)生警察最大程度地體現(xiàn)了警察這一職責(zé)。警察機(jī)關(guān)要會同政府衛(wèi)生科、工務(wù)科及各區(qū)公所開展衛(wèi)生運(yùn)動宣傳，檢查垃圾之清除及溝渠淤泥之疏通、食品紗罩紗柜之設(shè)置，不潔食物之取締。其工作內(nèi)容細(xì)致到“禁止攤販?zhǔn)圪u去皮枇杷、切開瓜果、冷盤鹵味、酸梅湯、甘蔗水、刨冰、涼粉涼面、生伏汁酒及其他有害衛(wèi)生之冷食冷飲”［13］以及督促保甲設(shè)置垃圾箱、查禁市民隨地傾倒垃圾、定時檢查廁所溝渠等。抗戰(zhàn)結(jié)束后，在一些曾經(jīng)淪陷的城市清潔機(jī)構(gòu)尚未成立之前，甚至所有“大街馬路及明溝留泥井之清掃”悉歸警察局辦理。

在近代西醫(yī)東漸的進(jìn)程中，未依法登記、不具有開業(yè)執(zhí)照而擅自行醫(yī)及經(jīng)營中西藥者時有涌現(xiàn)。為保障市民生命健康，警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對未予登記開業(yè)的中西醫(yī)師及中西藥商開展調(diào)查統(tǒng)計，令其依法申請登記經(jīng)檢定合格后方準(zhǔn)開業(yè)。如遇疫情，警察機(jī)關(guān)則協(xié)助醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)關(guān)設(shè)立檢疫站，勸導(dǎo)居民注射、噴灑消毒藥水。針對“路上一般苦力等，每因口渴飲用生水，妨害衛(wèi)生，更易發(fā)生疾病”的情況，警察局還督導(dǎo)保甲長、各工會及慈善團(tuán)體“籌設(shè)平民茶，供應(yīng)茶水。以利貧民，籍防疫癥?！保?4］此外，調(diào)查統(tǒng)計兒童種痘人數(shù)報衛(wèi)生局也是警察之責(zé)。

賑災(zāi)救濟(jì)本為政府救濟(jì)部門之責(zé)，但“警察機(jī)關(guān)對于社會救濟(jì)等事務(wù)應(yīng)隨時派員協(xié)助?！保?5］最初警察取締乞丐及流浪兒童只在“防止奸人搗亂”［16］其后逐漸轉(zhuǎn)為收容與教養(yǎng)并舉，使被收容者能夠自食其力，以利從根本上解決因此現(xiàn)象而造成的社會治安問題?？箲?zhàn)結(jié)束后，一些地方的警察機(jī)構(gòu)還設(shè)立了救濟(jì)股輔助社會救濟(jì)委員會推行救濟(jì)工作。甚至對于貧困死亡無棺可殮者，警察局也積極商請慈善團(tuán)體及各善堂施棺掩埋。

維護(hù)社會治安的同時，警察在推進(jìn)城市建設(shè)中的各項(xiàng)“協(xié)助”之責(zé)在近代也愈發(fā)突出。如對城市游動攤販的管理，主要是基于“有礙觀瞻，妨害行人”的考慮而非維持治安，在取締攤販的同時，警察機(jī)關(guān)還選擇適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)，作為攤販集中售賣場所，使其維持生活。因戰(zhàn)爭損毀的房屋、無證興工的違章建筑及市民私自搭蓋的棚屋，均存在著交通、衛(wèi)生、安全等方面的隱患，在強(qiáng)制拆除前，有關(guān)各類情況的調(diào)查統(tǒng)計，也仍是警察機(jī)關(guān)的必要職責(zé)。

以上事關(guān)人民生活及社會福利等諸般業(yè)務(wù)，說明警察職責(zé)盡管龐雜繁復(fù)，但卻遠(yuǎn)不是其業(yè)務(wù)的全部，在特定的時間中，還有些雖然不是警察工作的常態(tài)，但依然需要警察強(qiáng)制“協(xié)助”的事項(xiàng)，如辦理民教、勸誡廢止纏足等。凡此種種，似乎都詮釋了警察既要直接防止公共危害，維持社會安寧秩序，還要指導(dǎo)人民生活，促進(jìn)一般福利為目的之含義。

三、近代警察職能泛化分析及啟示

研究者往往會對大陸法系國家主張的“打擊職能”和海洋法系國家主張的“服務(wù)職能”進(jìn)行相關(guān)比較，并結(jié)合人類社會的歷史進(jìn)程，討論警察職能的演變。不難發(fā)現(xiàn)警察職能無論怎樣演變并由政府加以倡導(dǎo)，都首先是基于國家、社會的雙重需要。近代意義上的中國警察建立雖晚，但歷屆政權(quán)均十分注重其建設(shè)，在中國近代化進(jìn)程中，警察職能的變革必然成為警政改革的應(yīng)有內(nèi)容，反映出時代的需求。

（一）傳統(tǒng)警制的影響

“軍警不分、政刑一體”傳統(tǒng)警制特征的延續(xù)，對近代警察政治職能行使的影響仍極為明顯。作為向西方學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，警察在近代中國被賦予了更多的內(nèi)涵解讀?！败婈?duì)攘外，警察安內(nèi)”，“對外惟軍，對內(nèi)惟警”等觀點(diǎn)說明警察的職權(quán)與責(zé)任在此時有了新的認(rèn)知。但脫胎于軍隊(duì)的警察作為武裝力量的構(gòu)成部分，與軍隊(duì)相一致的功能仍很明顯，特別是在軍事為重的戰(zhàn)爭時期，“軍”“警”的職能難免混同。一方面是“常態(tài)環(huán)境下的警察不足以應(yīng)付社會治安，軍隊(duì)或其他軍事組織遂成為維持社會秩序的主要力量，警察機(jī)關(guān)反成為維持治安的配角。”［17］另一方面則是警察也被投入到配合軍隊(duì)的軍事行動中，更趨向于軍人的性質(zhì)。此外，與警察從軍隊(duì)剝離相呼應(yīng)，從事警政工作的警察人員也往往來源于軍人，從清末建警時期的軍轉(zhuǎn)警，到南京國民政府時期的軍人轉(zhuǎn)任警察，軍人與警察的天然聯(lián)系一直十分緊密。兼之各地的歷任警界官員大多為軍人出身，從理念到行為方式也仍然脫離不開軍人定勢。在“國防中心主義”建警方針的指導(dǎo)下，南京國民政府時期的“軍隊(duì)、警察、特務(wù)、憲兵緊密聯(lián)系，互相滲透”，在維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、鎮(zhèn)壓反對政治力量的時候，警察與軍隊(duì)同時成為“御外制內(nèi)”的兩大重要力量。

從以上來看，近代持續(xù)戰(zhàn)爭環(huán)境的特定時期，警察維持社會治安秩序的功能被放大了，再加上歷史沿革的特征所在，某些似乎不屬警察機(jī)關(guān)的專門業(yè)務(wù)也一直歸屬在警察職能中，使警察職能出現(xiàn)擴(kuò)張傾向。

（二）警政建設(shè)過程中理論與實(shí)踐的困惑

近代以來，關(guān)于“何謂警察”這一問題，有著從不同角度分析而存在的觀點(diǎn)上的不完全一致性，但學(xué)者們都認(rèn)同警察行為是行政行為，如“警察就是保護(hù)民眾及指導(dǎo)民眾，而以彌補(bǔ)行政上之缺陷為目的?！保?8］“警察者，以直接防止公共危害，維持社會安寧秩序，指導(dǎo)人民生活，促進(jìn)一般福利為目的，基于國家統(tǒng)治權(quán)，執(zhí)行法令，并協(xié)助諸般行政之行政行為也。”［19］故而，作為“彌補(bǔ)行政上之缺陷”、“協(xié)助諸般行政”的行政行為，早期的警察學(xué)理論似乎都認(rèn)同警察有協(xié)助之責(zé)。蔣介石曾對中央警官學(xué)校的學(xué)生有過如下訓(xùn)詞：“警察是推行一切行政的原動力，政府的一切法令，都需要警察去監(jiān)督執(zhí)行?！保?9］所以，警察雖僅屬內(nèi)政一部，但其作用卻貫徹于內(nèi)政以外之諸般行政，且其重要范圍，已超出行政范圍以外。

與以上認(rèn)知相一致的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，則體現(xiàn)在警察機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能歸屬上。從建警之初而言，清朝末年的工巡總局主要是執(zhí)行京城內(nèi)的警察事務(wù)，有簡易民事案件之審判權(quán)、受理京控、審理事關(guān)外國人之民刑案件及經(jīng)營土木事務(wù)等。作為一個市政與警察的混合機(jī)關(guān)，被視為“中國警察之新舊過度的樞紐?！保?9］其后的警察機(jī)構(gòu)在很大程度上沿襲了這一職能，雖然在機(jī)構(gòu)名稱上、職能上有所調(diào)整，但警察機(jī)構(gòu)大略上都具有綜合管理部門的性質(zhì)。其執(zhí)掌不僅包括在馬路和街道站崗、巡邏、受理刑事案件和有關(guān)戶口婚姻、土地、債務(wù)一類的民事案件，舉凡市政建設(shè)，環(huán)境衛(wèi)生，城市消防等都在其管轄范圍內(nèi)。究其原因則在于警察執(zhí)行法令被理解為“不專為指警察機(jī)關(guān)所制訂使用之法律命令，凡有關(guān)其他行政所制訂之一切法律命令，其施行須用警察力量者亦包括在內(nèi)?！保?9］以警察來協(xié)助諸般行政，警察權(quán)的外延被最大化的擴(kuò)展，其職能也就呈現(xiàn)出泛化的表象。

近代中國的警察職能是否存在偏離或擴(kuò)張也許不能一概而論，因?yàn)閺陌ń?jīng)濟(jì)管制、思想文化統(tǒng)治等多方面的警察勤務(wù)來看，最終目的還是在于維系治安，只是由于特殊時期的特定背景，其維持治安秩序的功能被放大了。同時，政府也期望體現(xiàn)近代警察的新氣象、新面貌，甚至不惜以警察的強(qiáng)制力介入私人領(lǐng)域，做“民之師?！薄＝Y(jié)果就難以避免理想的設(shè)計與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作之間的沖突。這也充分說明，即使隨著社會主要矛盾的變化，警察職能有所調(diào)整，但作為警察權(quán)的具體配置與轉(zhuǎn)化形式，警察職能必須由國家法律明確賦予，這是警察機(jī)關(guān)行使職責(zé)的依據(jù)。同時，確定警察職權(quán)，凡警察職務(wù)范圍內(nèi)之職權(quán)均應(yīng)由警察機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)行，歸并駢枝機(jī)構(gòu)，并將職務(wù)范圍以外之事項(xiàng)歸于其他行政機(jī)關(guān)辦理，而非以“協(xié)助”之名行“主辦”之責(zé)，避免事權(quán)不統(tǒng)一而引起的混亂。

［注釋］：

①關(guān)于警察職能的相關(guān)研究多見諸學(xué)者的學(xué)術(shù)論文，成果主要為以下幾方面。一是對歐美警察職能的發(fā)展軌跡及其特點(diǎn)的探討，認(rèn)為把握警察職能發(fā)展的規(guī)律有助于政府適時調(diào)整警務(wù)方針，如：鐘碧瑩的《德國警察主體法律體系評析及對我國的啟示——以治安職能為核心》，載于《河北法學(xué)》2013 年第5 期；楊小飛的《論西方警察職能的演進(jìn)》，載于《滄桑》2010 年第2 期；李青的《英美發(fā)達(dá)國家警察職能的歷史演變對我國警察現(xiàn)階段職能定位的參照作用之探討》，載于《公安研究》2011年第11期。二是就如何確立相應(yīng)制度以保證警察在其職責(zé)范圍內(nèi)行事，進(jìn)而進(jìn)行警察體制改革等問題的研究，如：馬占偉的《從治理理論看我國警察權(quán)的走向》，載于《吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2006 年第4 期；龍耀的《對非暴力者的即時暴力——警察職能定位新探》，載于《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》2015年第6期；張龍燕的《警察的非警務(wù)活動探析》，載于《北京警察學(xué)院學(xué)報》2016年第2期；鄭孟望、邱煜、覃澤敏的《論新時期我國公安機(jī)關(guān)的核心職能與附屬職能》，載于《廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報》2010年第4期。三是從歷史角度討論我國警察職能的發(fā)展與施行，如：吳永生的《民國警察的社會教化功能》，載于《學(xué)海》2016年第6期；沈嵐的《中國近代警察職權(quán)立法擴(kuò)張的背景——以違警罰法為視角》載于《學(xué)術(shù)界》2011年第9期；賈蕊華的《清末廣東警察職能分析》，載于《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2007年第6期；宋青的《南京國民政府時期警察職能的歷史考察》，載于《山東警察學(xué)院學(xué)報》2007年第2期。