山東省萊州市應急管理局 孫偉鋒｜文、圖

近年來，各地針對中小企業(yè)普遍存在安全專業(yè)技術人員匱乏、安全管理不規(guī)范、隱患排查治理不徹底等問題，積極探索在安全生產領域引入中介服務機構，為企業(yè)提供安全技術、安全管理、宣傳培訓等專業(yè)化服務。從基層實踐的角度來看，依托中介服務機構優(yōu)勢為安全生產提供技術支持和保障，在夯實企業(yè)安全管理基礎、防范和遏制生產安全事故等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著安全生產中介服務市場潛力不斷釋放、服務對象不斷擴展，中介服務機構在開展安全生產技術服務活動中也暴露出一些亟待解決的問題。

本文分析了目前各地在安全生產領域引入中介服務機構存在的問題，并就各地應如何加強安全生產中介服務機構規(guī)范化管理提出了對策建議，以供讀者參考借鑒。

中介服務機構存在5方面問題

依法從業(yè)意識不強

目前在實踐中，部分中介服務機構法制意識薄弱，在自身不具備相關安全評價或安全標準化評審資質的情況下，采取借用資質或與具有相關資質的中介服務機構合作，超范圍從事中介服務活動，個別機構為承攬業(yè)務，還會違規(guī)聘用無相關資質人員開展業(yè)務，冒名專職評價師簽字出具報告。另外，還有的中介服務機構通過壟斷市場、壓低價格等手段進行不正當競爭，甚至有的假借應急管理部門名義騙取企業(yè)購買服務，不僅侵害了企業(yè)和其他中介服務機構的合法權益，也嚴重破壞了安全生產中介服務市場秩序。

技術服務能力不足

《安全評價檢測檢驗機構管理辦法》（應急管理部 1 號令）已于2019 年5 月正式實施，對照相關要求，部分中介服務機構存在專職評價師數(shù)量不足，專職評價師人員比例、專業(yè)配備有欠缺，固定資產不達標，工作場所面積、檔案室等硬件資源不夠等問題。同時，部分從業(yè)人員不注重專業(yè)能力提高和知識更新，對新法規(guī)、新政策掌握不夠，技術服務能力不能滿足工作需要。在安全評價實施過程中，由于一些中介機構參與安全評價的人員專業(yè)符合度不高，現(xiàn)場工作經驗不足，對企業(yè)生產工藝流程、各類設備設施認識程度不高，不能熟練梳理關鍵節(jié)點應采取的安全措施，對安全評價依據(jù)相關要求掌握不全面，導致其往往不能提出針對性強的措施和建議，且評價結論過于籠統(tǒng)。例如，有些項目使用的危險化學品較多，涉及易燃液體、易燃氣體、毒害品、氧化劑等多種類型，但是相應的安全評價報告卻未結合項目實際提出有針對性的安全管理對策措施建議；有些項目涉及一級危險化學品重大危險源，但在相應的安全評價報告中，安全儀表系統(tǒng)（SIS）設計建議依據(jù)不充分，可操作性不強。

過程控制管理不嚴

一些中介服務機構不注重誠信體系建設，沒有從提升機構管理和服務水平的高度認識和開展工作，存在內部管理制度不健全，安全評價、檢測檢驗以及安全標準化評審質量過程控制執(zhí)行不力，工作不認真細致、不嚴謹規(guī)范，出具的報告質量不高，甚至與實際情況不符等問題。例如，有的中介服務機構現(xiàn)場勘查流于形式，對企業(yè)安全管理方面的評價過于簡單，未對培訓學習內容、學時情況、各項安全管理制度落實和責任制制訂情況進行說明，個別安全評價機構在出具評價報告時甚至完全照搬照抄，出現(xiàn)“甲地項目出現(xiàn)乙地地名”等問題；有的檢測檢驗機構使用未經計量校準或未按照標準規(guī)定的方法進行檢測的檢測設備，導致檢測數(shù)據(jù)不夠準確，同時報告中還存在文字錯誤、計量單位不統(tǒng)一等問題；一些安全標準化評審機構出具的報告中，針對現(xiàn)場問題整改，無圖片鑒證對比確認資料，對現(xiàn)場設備設施、應急救援體系審核深度不夠，評審內容不完整。

萊州市安全生產中介服務機構會議現(xiàn)場

另外，很多中介服務機構檔案管理不夠規(guī)范，對已完成的安全評價、檢測檢驗等業(yè)務原始資料收集不全，整個流程未形成閉環(huán)，甚至有的中介服務機構相關材料前后矛盾、表述不一致、簽字蓋章不規(guī)范。這都在很大程度上反映出部分中介服務機構過程控制的查漏、糾錯、補缺能力明顯不足。

企業(yè)對中介服務認同度有偏差

第一，有的企業(yè)在委托安全評價、檢測檢驗機構開展安全生產技術服務時，將安全評價報告、安全標準化評審報告僅僅視為項目審批或換取安全生產許可證的形式材料，而對報告中指出的安全風險隱患、整改建議不夠重視，未落實整改措施。

第二，有的中小企業(yè)對中介服務機構工作性質認識不到位，在與專業(yè)服務機構簽訂安全生產技術和管理服務合同后，在安全管理方面完全依賴中介服務機構，對中介服務機構提出的安全生產意見建議處理不積極、不主動。

第三，很多小微企業(yè)為減少支出，在選擇安全生產中介服務機構時，往往僅關注收費價格，側重于選擇報價低的機構，而對中介服務機構的資質條件、信譽度、業(yè)務能力水平等方面卻并不關心，甚至委托無相關資質的機構提供安全生產技術、管理服務。

監(jiān)管力度有待加強

目前，企業(yè)對于安全生產中介服務的需求越來越旺盛，強化對中介服務機構的日常監(jiān)管，督促其為企業(yè)提供優(yōu)質、高效的服務，對促進安全生產中介服務市場健康發(fā)展而言十分必要。但目前很多地方應急管理部門對中介服務機構的監(jiān)督管理仍存在問題，有待加強。例如，對在本轄區(qū)內的中介服務機構情況掌握不全面，屬地監(jiān)管工作責任落實不到位；對中介服務機構的監(jiān)督管理和考核評價機制不健全，沒有將中介服務機構納入年度執(zhí)法檢查計劃；對中介服務機構執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章及標準等情況監(jiān)督檢查不夠，特別是對不具備資質條件、超資質范圍進行安全中介服務活動，轉讓租借資格證書、違規(guī)收費、擅自更改、簡化技術服務程序，出具虛假報告等違法違規(guī)行為的查處和打擊力度不夠大；對企業(yè)反映的服務質量不高、耗時長、收費高等問題缺少有力抓手。

另外，有的執(zhí)法人員不能依法行政，存在利用職務便利參與安全生產中介服務機構活動，甚至變相向企業(yè)指定中介服務機構等情況，嚴重干擾了中介服務市場公平競爭的秩序。

對策建議

強化安全生產中介服務機構監(jiān)督管理

第一，強化源頭管理。中介服務機構資質認可和監(jiān)督管理是應急管理工作的一項重要內容。各地方應急管理部門應按照《安全生產法》等相關規(guī)定，認真履行審批職責，科學細化、量化審批標準，健全完善資質申請、受理、審核、審批、認可、公告等工作流程，嚴格審核資質準入條件，嚴把準入關、復審換證關和從業(yè)范圍增項變更關，提高資質認可質量，為安全生產工作提供有力的技術支撐。同時，還應建立健全行政審批責任制，按照“誰審批，誰負責”原則，嚴格履行審批后的監(jiān)管職責，對中介服務機構資質及業(yè)務范圍持續(xù)保持、行業(yè)內法規(guī)標準執(zhí)行情況進行嚴格監(jiān)督，以便及時發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)審批行為，避免中介服務機構“先天不足”。

第二，強化日常管理。各地方應按照“管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務必須管安全，管生產經營必須管安全”和“誰委托、誰監(jiān)管，誰主管、誰負責”的原則，加強轄區(qū)內從事安全生產中介服務機構的綜合管理，通過建立健全工作例會、監(jiān)督檢查、信用評價和責任追究等制度，全面加強中介服務機構事中事后監(jiān)管，特別是對從業(yè)資質、業(yè)務范圍、從業(yè)告知、規(guī)范執(zhí)業(yè)、報告質量控制、服務質量等情況要進行跟蹤檢查和考核評議，發(fā)現(xiàn)違規(guī)失信行為，應采取警告、約談、通報批評、行政處罰等措施及時予以糾正，切實規(guī)范和約束中介服務機構及其從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為，推進建立規(guī)范、持續(xù)、有效的安全生產技術服務體系。此外，還應嚴格依法履職，將中介服務機構資質等級、開展業(yè)務范圍等信息通過門戶網(wǎng)站、微信公眾號等媒介進行公示，引導企業(yè)根據(jù)需求自主選擇中介服務機構，支持企業(yè)通過公開招標方式擇優(yōu)選擇，不向企業(yè)指定或變相指定中介服務機構，促進公平競爭，維護市場秩序。

第三，完善監(jiān)管手段。一方面，各地方應急管理部門應全面掌握本轄區(qū)開展安全生產中介服務的機構情況和從業(yè)行為，在組織實施行政許可、監(jiān)督檢查、建設項目安全設施“三同時”審查和事故調查中，注重將安全評價、檢測檢驗等工作作為重點內容，加大對技術報告質量的監(jiān)督檢查力度，對中介服務機構以合作名義租借資質證書、轉包技術服務項目、擅自更改或簡化技術服務程序、謀取不正當利益、擾亂市場秩序等違法違規(guī)行為，綜合運用行政強制、行政處罰、聯(lián)合懲戒等手段，依法進行懲處。另一方面，應逐步健全中介服務機構監(jiān)管機制，完善相關配套制度和工作機制，將中介服務機構納入年度執(zhí)法計劃；同時加快推進中介服務機構管理信息系統(tǒng)建設，加強監(jiān)管信息歸集共享，將機構資質認可、執(zhí)法檢查、行政處罰、失信懲戒等數(shù)據(jù)進行關聯(lián)整合，探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式，實施遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管和預警防控，逐步提升對中介服務機構監(jiān)管的精準化、智能化水平。

規(guī)范安全生產中介服務機構從業(yè)行為

第一，堅持依法依規(guī)從業(yè)。近年來，安全生產中介服務機構因出具不實或存在嚴重疏漏的報告而被追究刑事責任的案例屢見不鮮。對此，相關中介服務機構應深刻吸取教訓，強化法制觀念和責任意識、紅線意識，將依法依規(guī)全面、客觀反映安全中介服務事項作為必須堅守的底線，將不得出具虛假和失實報告、結果作為不可逾越的紅線，嚴格按照國家法律法規(guī)和技術標準相關要求，在資質證書規(guī)定的范圍內，依法依規(guī)為企業(yè)提供獨立、客觀、公正的技術或管理服務。同時，應按照服務項目審批權限，告知從業(yè)地應急管理部門擬開展的服務項目，自覺接受其監(jiān)督檢查。在開展技術服務過程中，相關中介機構應深入企業(yè)現(xiàn)場生產一線，認真評判每個工作場所，每個生產系統(tǒng)和設備設施存在的安全風險隱患，對企業(yè)安全生產整體情況進行認真細致分析，并對服務結果的合法性和真實性負責；對于排查出的安全隱患，應提出具有可操作性的對策建議，并指導、協(xié)助企業(yè)抓好整改落實，真正為企業(yè)安全生產提供有力的支撐。

第二，提高專業(yè)技術服務能力。安全評價、檢測、檢驗等中介服務項目是安全生產工作的重要環(huán)節(jié)，具有很強的專業(yè)性和技術性。各中介服務機構面對市場競爭壓力，一是應從強化“內功”入手，對照《安全評價檢測檢驗機構管理辦法》（應急管理部1 號令）等相關規(guī)定，進一步加強內部管理和隊伍建設，建立健全服務承諾、限時辦結、執(zhí)業(yè)公示、一次性告知、執(zhí)業(yè)記錄等制度，完善自我約束機制，規(guī)范服務流程，全面提高服務質量和工作效率；二是應嚴格安全生產技術管理服務過程控制，積極利用信息化手段實施全過程管控，確保服務報告客觀準確，增強社會公信力；三是應重視加強專業(yè)人才培養(yǎng)和儲備，按照業(yè)務范圍，組建年齡結構、學歷結構和職稱結構合理的技術服務隊伍，并通過學習研討、現(xiàn)場教學、行業(yè)交流等方式，加強法律法規(guī)和專業(yè)技能培訓，增強相關人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力，持續(xù)提高從業(yè)人員專業(yè)水平和綜合素質。

第三，推動誠信自律建設。一方面，各地安全生產協(xié)會、學會等社會組織作用，應加快推動行業(yè)誠信自律體系建設，建立完善行業(yè)自律管理制度和職業(yè)道德準則，逐步規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序。另一方面，各中介服務機構應注重維護行業(yè)聲譽，自覺遵循客觀公正、誠實守信、公平競爭的原則，以自有技術實力、管理水平和服務質量參與市場競爭，不以行政機關名義或變相以行政手段開展業(yè)務。同時，應積極加強從業(yè)人員職業(yè)道德教育，引導、教育和監(jiān)督從業(yè)人員遵守執(zhí)業(yè)準則，恪守職業(yè)道德，自覺抵制利用欺詐、商業(yè)賄賂、惡性競爭等不正當手段獲取利益的行為，按照科學公正、獨立客觀、安全準確、誠實守信的原則和執(zhí)業(yè)準則，為企業(yè)提供可靠有效的安全生產技術服務，以實際行動促進行業(yè)自律和誠信體系建設，塑造誠信高效、社會信賴的行業(yè)形象。

推動安全生產中介服務市場健康發(fā)展

第一，優(yōu)化市場發(fā)展環(huán)境。安全生產中介服務機構是安全生產工作的重要技術力量。各地方應充分認識加強中介服務機構規(guī)范管理的重要性，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，健全完善管理辦法，引導、促進和保障中介服務機構誠信經營、規(guī)范服務、公平競爭，在依法依規(guī)管理的基礎上，加大政策支持力度，積極扶持中介服務機構做優(yōu)、做強。同時，有條件的地方可精心培育一批知名度高、公信力強、具有較強競爭力的品牌機構，引領中介服務行業(yè)整體發(fā)展，逐步形成充滿活力、公平競爭、運作規(guī)范、輻射力強的安全生產中介服務市場體系。另外，各地還應加大財政支持力度，進一步完善政府購買安全生產服務制度，拓展安全生產中介服務業(yè)的市場需求空間，促進行業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

第二，提高技術服務效果。安全生產中介服務機構具有涉及領域廣、智力密集程度高、專業(yè)技術性強的特點，是安全管理和社會穩(wěn)定的“滑潤劑”和“助推器”。企業(yè)委托中介機構提供安全生產技術或管理服務后，一方面，應支持配合中介服務機構開展工作，不得隱瞞、欺騙、提供虛假材料，不得有影響技術服務結果、結論客觀公正的行為，另一方面，還應對委托的中介服務機構服務過程進行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，應及時向當?shù)貞惫芾聿块T報告。同時，企業(yè)還應充分借助中介服務機構專業(yè)技術優(yōu)勢和管理經驗，向專家借智借力，發(fā)揮“傳幫帶”作用，加強對企業(yè)內部安全管理人員的培養(yǎng)，補齊安全管理短板，提高自身安全風險防控能力。

第三，構建聯(lián)合懲戒長效機制。對于各地方應急管理部門來說，一是應建立中介服務機構誠信檔案和“黑名單”制度，定期組織轄區(qū)內企業(yè)進行問卷調查和評議，并將評議結果及時向社會公布；二是應強化失信聯(lián)合懲戒，發(fā)現(xiàn)中介服務機構出具虛假報告或證明、違規(guī)轉讓或出借資質的，一律納入安全生產不良記錄“黑名單”管理，同時嚴格落實市場禁入、加大執(zhí)法檢查頻次、不定期開展抽查等措施，防止中介服務機構“帶病作業(yè)”；三是充分發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，暢通投訴舉報渠道，鼓勵社會公眾舉報中介服務機構違法違規(guī)行為，及時曝光典型案件，震懾違法違規(guī)行為，進而促進中介服務機構及從業(yè)人員依法、規(guī)范、有序開展相關服務。安