山東省萊州市應(yīng)急管理局 孫偉鋒｜文、圖

近年來，各地針對中小企業(yè)普遍存在安全專業(yè)技術(shù)人員匱乏、安全管理不規(guī)范、隱患排查治理不徹底等問題，積極探索在安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入中介服務(wù)機構(gòu)，為企業(yè)提供安全技術(shù)、安全管理、宣傳培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。從基層實踐的角度來看，依托中介服務(wù)機構(gòu)優(yōu)勢為安全生產(chǎn)提供技術(shù)支持和保障，在夯實企業(yè)安全管理基礎(chǔ)、防范和遏制生產(chǎn)安全事故等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場潛力不斷釋放、服務(wù)對象不斷擴展，中介服務(wù)機構(gòu)在開展安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)活動中也暴露出一些亟待解決的問題。

本文分析了目前各地在安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入中介服務(wù)機構(gòu)存在的問題，并就各地應(yīng)如何加強安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)規(guī)范化管理提出了對策建議，以供讀者參考借鑒。

中介服務(wù)機構(gòu)存在5方面問題

依法從業(yè)意識不強

目前在實踐中，部分中介服務(wù)機構(gòu)法制意識薄弱，在自身不具備相關(guān)安全評價或安全標(biāo)準(zhǔn)化評審資質(zhì)的情況下，采取借用資質(zhì)或與具有相關(guān)資質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)合作，超范圍從事中介服務(wù)活動，個別機構(gòu)為承攬業(yè)務(wù)，還會違規(guī)聘用無相關(guān)資質(zhì)人員開展業(yè)務(wù)，冒名專職評價師簽字出具報告。另外，還有的中介服務(wù)機構(gòu)通過壟斷市場、壓低價格等手段進行不正當(dāng)競爭，甚至有的假借應(yīng)急管理部門名義騙取企業(yè)購買服務(wù)，不僅侵害了企業(yè)和其他中介服務(wù)機構(gòu)的合法權(quán)益，也嚴(yán)重破壞了安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場秩序。

技術(shù)服務(wù)能力不足

《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》（應(yīng)急管理部 1 號令）已于2019 年5 月正式實施，對照相關(guān)要求，部分中介服務(wù)機構(gòu)存在專職評價師數(shù)量不足，專職評價師人員比例、專業(yè)配備有欠缺，固定資產(chǎn)不達標(biāo)，工作場所面積、檔案室等硬件資源不夠等問題。同時，部分從業(yè)人員不注重專業(yè)能力提高和知識更新，對新法規(guī)、新政策掌握不夠，技術(shù)服務(wù)能力不能滿足工作需要。在安全評價實施過程中，由于一些中介機構(gòu)參與安全評價的人員專業(yè)符合度不高，現(xiàn)場工作經(jīng)驗不足，對企業(yè)生產(chǎn)工藝流程、各類設(shè)備設(shè)施認識程度不高，不能熟練梳理關(guān)鍵節(jié)點應(yīng)采取的安全措施，對安全評價依據(jù)相關(guān)要求掌握不全面，導(dǎo)致其往往不能提出針對性強的措施和建議，且評價結(jié)論過于籠統(tǒng)。例如，有些項目使用的危險化學(xué)品較多，涉及易燃液體、易燃氣體、毒害品、氧化劑等多種類型，但是相應(yīng)的安全評價報告卻未結(jié)合項目實際提出有針對性的安全管理對策措施建議；有些項目涉及一級危險化學(xué)品重大危險源，但在相應(yīng)的安全評價報告中，安全儀表系統(tǒng)（SIS）設(shè)計建議依據(jù)不充分，可操作性不強。

過程控制管理不嚴(yán)

一些中介服務(wù)機構(gòu)不注重誠信體系建設(shè)，沒有從提升機構(gòu)管理和服務(wù)水平的高度認識和開展工作，存在內(nèi)部管理制度不健全，安全評價、檢測檢驗以及安全標(biāo)準(zhǔn)化評審質(zhì)量過程控制執(zhí)行不力，工作不認真細致、不嚴(yán)謹規(guī)范，出具的報告質(zhì)量不高，甚至與實際情況不符等問題。例如，有的中介服務(wù)機構(gòu)現(xiàn)場勘查流于形式，對企業(yè)安全管理方面的評價過于簡單，未對培訓(xùn)學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)時情況、各項安全管理制度落實和責(zé)任制制訂情況進行說明，個別安全評價機構(gòu)在出具評價報告時甚至完全照搬照抄，出現(xiàn)“甲地項目出現(xiàn)乙地地名”等問題；有的檢測檢驗機構(gòu)使用未經(jīng)計量校準(zhǔn)或未按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的方法進行檢測的檢測設(shè)備，導(dǎo)致檢測數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，同時報告中還存在文字錯誤、計量單位不統(tǒng)一等問題；一些安全標(biāo)準(zhǔn)化評審機構(gòu)出具的報告中，針對現(xiàn)場問題整改，無圖片鑒證對比確認資料，對現(xiàn)場設(shè)備設(shè)施、應(yīng)急救援體系審核深度不夠，評審內(nèi)容不完整。

萊州市安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)會議現(xiàn)場

另外，很多中介服務(wù)機構(gòu)檔案管理不夠規(guī)范，對已完成的安全評價、檢測檢驗等業(yè)務(wù)原始資料收集不全，整個流程未形成閉環(huán)，甚至有的中介服務(wù)機構(gòu)相關(guān)材料前后矛盾、表述不一致、簽字蓋章不規(guī)范。這都在很大程度上反映出部分中介服務(wù)機構(gòu)過程控制的查漏、糾錯、補缺能力明顯不足。

企業(yè)對中介服務(wù)認同度有偏差

第一，有的企業(yè)在委托安全評價、檢測檢驗機構(gòu)開展安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)時，將安全評價報告、安全標(biāo)準(zhǔn)化評審報告僅僅視為項目審批或換取安全生產(chǎn)許可證的形式材料，而對報告中指出的安全風(fēng)險隱患、整改建議不夠重視，未落實整改措施。

第二，有的中小企業(yè)對中介服務(wù)機構(gòu)工作性質(zhì)認識不到位，在與專業(yè)服務(wù)機構(gòu)簽訂安全生產(chǎn)技術(shù)和管理服務(wù)合同后，在安全管理方面完全依賴中介服務(wù)機構(gòu)，對中介服務(wù)機構(gòu)提出的安全生產(chǎn)意見建議處理不積極、不主動。

第三，很多小微企業(yè)為減少支出，在選擇安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)時，往往僅關(guān)注收費價格，側(cè)重于選擇報價低的機構(gòu)，而對中介服務(wù)機構(gòu)的資質(zhì)條件、信譽度、業(yè)務(wù)能力水平等方面卻并不關(guān)心，甚至委托無相關(guān)資質(zhì)的機構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務(wù)。

監(jiān)管力度有待加強

目前，企業(yè)對于安全生產(chǎn)中介服務(wù)的需求越來越旺盛，強化對中介服務(wù)機構(gòu)的日常監(jiān)管，督促其為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，對促進安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場健康發(fā)展而言十分必要。但目前很多地方應(yīng)急管理部門對中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理仍存在問題，有待加強。例如，對在本轄區(qū)內(nèi)的中介服務(wù)機構(gòu)情況掌握不全面，屬地監(jiān)管工作責(zé)任落實不到位；對中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理和考核評價機制不健全，沒有將中介服務(wù)機構(gòu)納入年度執(zhí)法檢查計劃；對中介服務(wù)機構(gòu)執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)等情況監(jiān)督檢查不夠，特別是對不具備資質(zhì)條件、超資質(zhì)范圍進行安全中介服務(wù)活動，轉(zhuǎn)讓租借資格證書、違規(guī)收費、擅自更改、簡化技術(shù)服務(wù)程序，出具虛假報告等違法違規(guī)行為的查處和打擊力度不夠大；對企業(yè)反映的服務(wù)質(zhì)量不高、耗時長、收費高等問題缺少有力抓手。

另外，有的執(zhí)法人員不能依法行政，存在利用職務(wù)便利參與安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)活動，甚至變相向企業(yè)指定中介服務(wù)機構(gòu)等情況，嚴(yán)重干擾了中介服務(wù)市場公平競爭的秩序。

對策建議

強化安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)監(jiān)督管理

第一，強化源頭管理。中介服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)認可和監(jiān)督管理是應(yīng)急管理工作的一項重要內(nèi)容。各地方應(yīng)急管理部門應(yīng)按照《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，認真履行審批職責(zé)，科學(xué)細化、量化審批標(biāo)準(zhǔn)，健全完善資質(zhì)申請、受理、審核、審批、認可、公告等工作流程，嚴(yán)格審核資質(zhì)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、復(fù)審換證關(guān)和從業(yè)范圍增項變更關(guān)，提高資質(zhì)認可質(zhì)量，為安全生產(chǎn)工作提供有力的技術(shù)支撐。同時，還應(yīng)建立健全行政審批責(zé)任制，按照“誰審批，誰負責(zé)”原則，嚴(yán)格履行審批后的監(jiān)管職責(zé)，對中介服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)及業(yè)務(wù)范圍持續(xù)保持、行業(yè)內(nèi)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況進行嚴(yán)格監(jiān)督，以便及時發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)審批行為，避免中介服務(wù)機構(gòu)“先天不足”。

第二，強化日常管理。各地方應(yīng)按照“管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰委托、誰監(jiān)管，誰主管、誰負責(zé)”的原則，加強轄區(qū)內(nèi)從事安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的綜合管理，通過建立健全工作例會、監(jiān)督檢查、信用評價和責(zé)任追究等制度，全面加強中介服務(wù)機構(gòu)事中事后監(jiān)管，特別是對從業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、從業(yè)告知、規(guī)范執(zhí)業(yè)、報告質(zhì)量控制、服務(wù)質(zhì)量等情況要進行跟蹤檢查和考核評議，發(fā)現(xiàn)違規(guī)失信行為，應(yīng)采取警告、約談、通報批評、行政處罰等措施及時予以糾正，切實規(guī)范和約束中介服務(wù)機構(gòu)及其從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為，推進建立規(guī)范、持續(xù)、有效的安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)體系。此外，還應(yīng)嚴(yán)格依法履職，將中介服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)等級、開展業(yè)務(wù)范圍等信息通過門戶網(wǎng)站、微信公眾號等媒介進行公示，引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)需求自主選擇中介服務(wù)機構(gòu)，支持企業(yè)通過公開招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇，不向企業(yè)指定或變相指定中介服務(wù)機構(gòu)，促進公平競爭，維護市場秩序。

第三，完善監(jiān)管手段。一方面，各地方應(yīng)急管理部門應(yīng)全面掌握本轄區(qū)開展安全生產(chǎn)中介服務(wù)的機構(gòu)情況和從業(yè)行為，在組織實施行政許可、監(jiān)督檢查、建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”審查和事故調(diào)查中，注重將安全評價、檢測檢驗等工作作為重點內(nèi)容，加大對技術(shù)報告質(zhì)量的監(jiān)督檢查力度，對中介服務(wù)機構(gòu)以合作名義租借資質(zhì)證書、轉(zhuǎn)包技術(shù)服務(wù)項目、擅自更改或簡化技術(shù)服務(wù)程序、謀取不正當(dāng)利益、擾亂市場秩序等違法違規(guī)行為，綜合運用行政強制、行政處罰、聯(lián)合懲戒等手段，依法進行懲處。另一方面，應(yīng)逐步健全中介服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管機制，完善相關(guān)配套制度和工作機制，將中介服務(wù)機構(gòu)納入年度執(zhí)法計劃；同時加快推進中介服務(wù)機構(gòu)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，加強監(jiān)管信息歸集共享，將機構(gòu)資質(zhì)認可、執(zhí)法檢查、行政處罰、失信懲戒等數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)整合，探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式，實施遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管和預(yù)警防控，逐步提升對中介服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管的精準(zhǔn)化、智能化水平。

規(guī)范安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)從業(yè)行為

第一，堅持依法依規(guī)從業(yè)。近年來，安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)因出具不實或存在嚴(yán)重疏漏的報告而被追究刑事責(zé)任的案例屢見不鮮。對此，相關(guān)中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)深刻吸取教訓(xùn)，強化法制觀念和責(zé)任意識、紅線意識，將依法依規(guī)全面、客觀反映安全中介服務(wù)事項作為必須堅守的底線，將不得出具虛假和失實報告、結(jié)果作為不可逾越的紅線，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求，在資質(zhì)證書規(guī)定的范圍內(nèi)，依法依規(guī)為企業(yè)提供獨立、客觀、公正的技術(shù)或管理服務(wù)。同時，應(yīng)按照服務(wù)項目審批權(quán)限，告知從業(yè)地應(yīng)急管理部門擬開展的服務(wù)項目，自覺接受其監(jiān)督檢查。在開展技術(shù)服務(wù)過程中，相關(guān)中介機構(gòu)應(yīng)深入企業(yè)現(xiàn)場生產(chǎn)一線，認真評判每個工作場所，每個生產(chǎn)系統(tǒng)和設(shè)備設(shè)施存在的安全風(fēng)險隱患，對企業(yè)安全生產(chǎn)整體情況進行認真細致分析，并對服務(wù)結(jié)果的合法性和真實性負責(zé)；對于排查出的安全隱患，應(yīng)提出具有可操作性的對策建議，并指導(dǎo)、協(xié)助企業(yè)抓好整改落實，真正為企業(yè)安全生產(chǎn)提供有力的支撐。

第二，提高專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力。安全評價、檢測、檢驗等中介服務(wù)項目是安全生產(chǎn)工作的重要環(huán)節(jié)，具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性。各中介服務(wù)機構(gòu)面對市場競爭壓力，一是應(yīng)從強化“內(nèi)功”入手，對照《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》（應(yīng)急管理部1 號令）等相關(guān)規(guī)定，進一步加強內(nèi)部管理和隊伍建設(shè)，建立健全服務(wù)承諾、限時辦結(jié)、執(zhí)業(yè)公示、一次性告知、執(zhí)業(yè)記錄等制度，完善自我約束機制，規(guī)范服務(wù)流程，全面提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率；二是應(yīng)嚴(yán)格安全生產(chǎn)技術(shù)管理服務(wù)過程控制，積極利用信息化手段實施全過程管控，確保服務(wù)報告客觀準(zhǔn)確，增強社會公信力；三是應(yīng)重視加強專業(yè)人才培養(yǎng)和儲備，按照業(yè)務(wù)范圍，組建年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和職稱結(jié)構(gòu)合理的技術(shù)服務(wù)隊伍，并通過學(xué)習(xí)研討、現(xiàn)場教學(xué)、行業(yè)交流等方式，加強法律法規(guī)和專業(yè)技能培訓(xùn)，增強相關(guān)人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力，持續(xù)提高從業(yè)人員專業(yè)水平和綜合素質(zhì)。

第三，推動誠信自律建設(shè)。一方面，各地安全生產(chǎn)協(xié)會、學(xué)會等社會組織作用，應(yīng)加快推動行業(yè)誠信自律體系建設(shè)，建立完善行業(yè)自律管理制度和職業(yè)道德準(zhǔn)則，逐步規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序。另一方面，各中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)注重維護行業(yè)聲譽，自覺遵循客觀公正、誠實守信、公平競爭的原則，以自有技術(shù)實力、管理水平和服務(wù)質(zhì)量參與市場競爭，不以行政機關(guān)名義或變相以行政手段開展業(yè)務(wù)。同時，應(yīng)積極加強從業(yè)人員職業(yè)道德教育，引導(dǎo)、教育和監(jiān)督從業(yè)人員遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，恪守職業(yè)道德，自覺抵制利用欺詐、商業(yè)賄賂、惡性競爭等不正當(dāng)手段獲取利益的行為，按照科學(xué)公正、獨立客觀、安全準(zhǔn)確、誠實守信的原則和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，為企業(yè)提供可靠有效的安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，以實際行動促進行業(yè)自律和誠信體系建設(shè)，塑造誠信高效、社會信賴的行業(yè)形象。

推動安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場健康發(fā)展

第一，優(yōu)化市場發(fā)展環(huán)境。安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)是安全生產(chǎn)工作的重要技術(shù)力量。各地方應(yīng)充分認識加強中介服務(wù)機構(gòu)規(guī)范管理的重要性，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，健全完善管理辦法，引導(dǎo)、促進和保障中介服務(wù)機構(gòu)誠信經(jīng)營、規(guī)范服務(wù)、公平競爭，在依法依規(guī)管理的基礎(chǔ)上，加大政策支持力度，積極扶持中介服務(wù)機構(gòu)做優(yōu)、做強。同時，有條件的地方可精心培育一批知名度高、公信力強、具有較強競爭力的品牌機構(gòu)，引領(lǐng)中介服務(wù)行業(yè)整體發(fā)展，逐步形成充滿活力、公平競爭、運作規(guī)范、輻射力強的安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場體系。另外，各地還應(yīng)加大財政支持力度，進一步完善政府購買安全生產(chǎn)服務(wù)制度，拓展安全生產(chǎn)中介服務(wù)業(yè)的市場需求空間，促進行業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

第二，提高技術(shù)服務(wù)效果。安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)具有涉及領(lǐng)域廣、智力密集程度高、專業(yè)技術(shù)性強的特點，是安全管理和社會穩(wěn)定的“滑潤劑”和“助推器”。企業(yè)委托中介機構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)或管理服務(wù)后，一方面，應(yīng)支持配合中介服務(wù)機構(gòu)開展工作，不得隱瞞、欺騙、提供虛假材料，不得有影響技術(shù)服務(wù)結(jié)果、結(jié)論客觀公正的行為，另一方面，還應(yīng)對委托的中介服務(wù)機構(gòu)服務(wù)過程進行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，應(yīng)及時向當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門報告。同時，企業(yè)還應(yīng)充分借助中介服務(wù)機構(gòu)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，向?qū)＜医柚墙枇?，發(fā)揮“傳幫帶”作用，加強對企業(yè)內(nèi)部安全管理人員的培養(yǎng)，補齊安全管理短板，提高自身安全風(fēng)險防控能力。

第三，構(gòu)建聯(lián)合懲戒長效機制。對于各地方應(yīng)急管理部門來說，一是應(yīng)建立中介服務(wù)機構(gòu)誠信檔案和“黑名單”制度，定期組織轄區(qū)內(nèi)企業(yè)進行問卷調(diào)查和評議，并將評議結(jié)果及時向社會公布；二是應(yīng)強化失信聯(lián)合懲戒，發(fā)現(xiàn)中介服務(wù)機構(gòu)出具虛假報告或證明、違規(guī)轉(zhuǎn)讓或出借資質(zhì)的，一律納入安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”管理，同時嚴(yán)格落實市場禁入、加大執(zhí)法檢查頻次、不定期開展抽查等措施，防止中介服務(wù)機構(gòu)“帶病作業(yè)”；三是充分發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，暢通投訴舉報渠道，鼓勵社會公眾舉報中介服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)行為，及時曝光典型案件，震懾違法違規(guī)行為，進而促進中介服務(wù)機構(gòu)及從業(yè)人員依法、規(guī)范、有序開展相關(guān)服務(wù)。安