唐 銳 廖 艷 楊秋萍

黨的十九屆五中全會提出了國家治理效能得到新提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高的發(fā)展目標(biāo)。在此背景下，圍繞城鄉(xiāng)基層治理這一時代命題，由四川大學(xué)和宜賓市委市政府主辦，宜賓市城鄉(xiāng)基層治理委員會、城鄉(xiāng)基層社會治理研究院承辦的全國城鄉(xiāng)基層治理高峰論壇，于2020 年11月15 日在四川宜賓舉辦。來自全國近百位專家學(xué)者、政府部門工作者、主流媒體和學(xué)術(shù)期刊代表受邀參加此次論壇。以王浦劬（長江學(xué)者，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授） 為代表的專家認(rèn)為，新時代各地的城鄉(xiāng)基層治理以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本遵循，可稱之為具有中國特色的城鄉(xiāng)基層治理引領(lǐng)式治理模式。與會代表亦就引領(lǐng)式治理的內(nèi)涵、目標(biāo)、實踐經(jīng)驗、未來發(fā)展等議題展開了廣泛探討。

一、引領(lǐng)式治理：背景、內(nèi)涵與目標(biāo)

（一） 引領(lǐng)式治理的背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上取得了重大的理論和實踐成果。在特定的時代背景、社會背景和政策背景下，基層治理體制機(jī)制更加完善，逐步形成了具有中國特色的城鄉(xiāng)基層治理引領(lǐng)式治理模式。從時代背景看，何立軍（中國社會治理研究會秘書長，研究員） 指出，當(dāng)前國際國內(nèi)治理環(huán)境錯綜復(fù)雜，國際力量對比深刻調(diào)整，不穩(wěn)定性因素層出不窮，世界各地深受新冠肺炎疫情的影響。同時，新時代的中國賦予了城鄉(xiāng)基層治理新要求。從社會背景看，姚樂野（四川大學(xué)副校長，教授）認(rèn)為，面對世界百年未有之大變局，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，利益格局產(chǎn)生調(diào)整，思想觀念深刻變化，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，城鄉(xiāng)基層治理面臨的形勢和環(huán)境更為復(fù)雜，社會矛盾風(fēng)險增多。從政策支撐看，國家在治理領(lǐng)域出臺了一系列重大的戰(zhàn)略部署和重要政策。何立軍指出，黨的十八大以來，基層治理逐步成為了國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，國家及各級黨委、政府在基層治理領(lǐng)域陸續(xù)采取了一系列創(chuàng)新舉措?；谔囟ǖ臅r代、社會及政策背景，新時代城鄉(xiāng)基層治理在目標(biāo)、體制、方式及路徑等領(lǐng)域都呈現(xiàn)了引領(lǐng)特征，強(qiáng)調(diào)黨對治理領(lǐng)域的引導(dǎo)和引領(lǐng)。

（二） 引領(lǐng)式治理的內(nèi)涵

“治理”一詞源于西方，在中國的政策語境中側(cè)重“治國理政”。對中國各領(lǐng)域的治理都要以堅持社會主義制度和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本前提。自中國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，社會各領(lǐng)域在不斷發(fā)生變化，伴隨這些變化，我國也在持續(xù)探索新的治理模式。各地的城鄉(xiāng)基層治理和國家治理整體模式相互貫通，同時又各具地域特點，但總體是以國家治理的整體模式為引領(lǐng)?；谛聲r代中國城鄉(xiāng)基層治理的特征、目標(biāo)及實現(xiàn)路徑，逐步形成了引領(lǐng)式治理模式。

引領(lǐng)式治理的重點在于“引”和“領(lǐng)”。在王浦劬看來，引領(lǐng)式治理與社會自主治理不同，與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制之下的全能政府治理也不同。引領(lǐng)式治理模式有“引”也有“領(lǐng)”?！耙敝匾龑?dǎo)和主導(dǎo)，但不等于包辦代替，其強(qiáng)調(diào)以引領(lǐng)方式協(xié)調(diào)多方機(jī)構(gòu)，達(dá)到有效治理目標(biāo)?！邦I(lǐng)”強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)黨和政府的主導(dǎo)作用。引領(lǐng)式治理模式是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在基層治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和以人民為主體的有機(jī)結(jié)合，是具有中國特色的城鄉(xiāng)基層治理模式。

（三） 引領(lǐng)式治理的目標(biāo)

總的看來，引領(lǐng)式治理要實現(xiàn)以下四個方面的治理目標(biāo)：

其一，建設(shè)共建共治共享的社會治理共同體。要完善新時代社會治理新格局并推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，必須以共建共治共享理念推進(jìn)社會治理共同體建設(shè)。王浦劬指出，引領(lǐng)式治理要建設(shè)共建共治共享的社會治理共同體，這有助于對宏觀和具體事務(wù)的治理。在此問題上，郁建興（長江學(xué)者，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長） 指出，在宏觀的社會治理體制中，“民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與”多出現(xiàn)在基層，未來治理需要多元主體參與，需要實現(xiàn)“怡然自樂”“共享自治”的基層善治場景。建設(shè)共建共治共享的社會治理共同體，有助于促進(jìn)多元主體協(xié)作行動。姜曉萍（長江學(xué)者，四川大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書記） 認(rèn)為，基層治理必須要促進(jìn)多方主體協(xié)作?；鶎又卫硎且粋€系統(tǒng)工程，必須站在滿足群眾多元化美好生活需求的角度，廣泛發(fā)動并充分整合各類資源力量，走出一條共建共治共享的基層治理之路。此外，衡霞（四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授） 從村“兩委”、基層黨組織和集體經(jīng)濟(jì)組織可進(jìn)行組織同構(gòu)角度出發(fā)，認(rèn)為可嘗試實現(xiàn)這三者的功能整合，建立“三位一體”的農(nóng)村治理模式，充分發(fā)揮多元主體協(xié)作行動的效用。

其二，確保并實現(xiàn)精細(xì)化的社會治理。精細(xì)化的社會治理有助于應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的社會問題。王浦劬提出，引領(lǐng)式治理模式要實現(xiàn)精細(xì)化治理，需應(yīng)用更為精準(zhǔn)化、精細(xì)化的治理方式。精細(xì)化的社會治理優(yōu)勢在于：一是精細(xì)化的社會治理從問題導(dǎo)向出發(fā)，有助于將落腳點放在精準(zhǔn)并精細(xì)地實現(xiàn)對人的服務(wù)和對社會的治理。在此問題上，程文茂（四川省委基層治理辦副主任） 認(rèn)為，城鄉(xiāng)基層治理直接關(guān)系人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，要在治理中實現(xiàn)對人的精準(zhǔn)服務(wù)。二是有利于精準(zhǔn)識別社會問題，在治理過程中精準(zhǔn)施策，并對治理效果及時改進(jìn)，有效回應(yīng)社會需求。楊開峰（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授） 認(rèn)為，要縱深推進(jìn)精細(xì)化的社會治理，將社會治理往法制化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化方向引領(lǐng)。三是能避免各地?zé)o差別的同質(zhì)化治理，凸顯基層治理的地域特征。任劍濤（長江學(xué)者，清華大學(xué)政治學(xué)系教授） 認(rèn)為，基層治理要避免全國一盤棋和無差別的同質(zhì)化，在治理過程中，要清晰認(rèn)識各地社會治理的特定時空條件和區(qū)域社會定位，采取因地制宜的治理方式。在此問題上，王敬堯（四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授） 也指出，各地的治理之道要有邊界，尤其要立足本地實際進(jìn)行政策創(chuàng)新，在體系、能力、機(jī)制上重構(gòu)行政理性。

其三，提升社會公共安全水平。社會公共安全關(guān)系國家的長治久安，專家們就社會公共安全的必要性及具體要求展開論述。王浦劬認(rèn)為，引領(lǐng)式治理的目標(biāo)要實現(xiàn)社會公共安全，這是人民群眾安全感和幸福感的直接感知。肖濱（長江學(xué)者，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授） 認(rèn)為，社會治理匹配高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯節(jié)點是立足基層，做到一手保平安，一手促公平。陳東升（法制日報社浙江記者站站長） 和郁建興都指出，實現(xiàn)社會公共安全是貫徹落實習(xí)近平對平安中國建設(shè)的戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)穩(wěn)定有序一直是黨委政府進(jìn)行社會治理的目標(biāo)。任劍濤認(rèn)為，可嘗試規(guī)則治理，最大程度發(fā)揮法治在基層治理中實現(xiàn)社會公共安全的效用。

其四，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是健全基本公共服務(wù)體系和實現(xiàn)新時代城鄉(xiāng)基層有效治理的必然要求。王浦劬認(rèn)為，引領(lǐng)式治理要實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，公共服務(wù)和安全是人民群眾安全感和幸福感的來源。此外，我們要清晰認(rèn)識到，公共服務(wù)要對社會治理產(chǎn)生效用才能稱其為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。夏志強(qiáng)（四川大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授） 指出，新時代在大數(shù)據(jù)、人工智能以及物聯(lián)網(wǎng)精細(xì)算法的驅(qū)動下，要使公共服務(wù)對治理發(fā)揮作用，可通過精準(zhǔn)管理公共服務(wù)方式，將回應(yīng)性公共服務(wù)轉(zhuǎn)向前瞻性公共服務(wù)。其次，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的重點在于關(guān)注每一個社會群體。羅亞玲（四川大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、副教授） 從技術(shù)治理邏輯下的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的形成及其破解角度出發(fā)，認(rèn)為在數(shù)字化時代，實施養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)舉措時，要關(guān)注老年人的適應(yīng)性問題。最后，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)要關(guān)注其價值取向。郭金云（四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授） 從治理視角和行為主義視角闡述了無形公共服務(wù)的價值取向。從治理視角出發(fā)，關(guān)注如何實現(xiàn)社會治理與公共服務(wù)一體化的問題；從行為主義視角出發(fā)，關(guān)注公共服務(wù)主體的公共服務(wù)動機(jī)，同時關(guān)注公共服務(wù)感知績效對治理的影響。

二、引領(lǐng)式治理：體制、方式與發(fā)展

（一） 引領(lǐng)式治理體制：黨建引領(lǐng)

2021 年1 月28 日，中共中央政治局召開會議強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，將基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，城鄉(xiāng)基層治理必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。王浦劬認(rèn)為，引領(lǐng)式治理模式在基層治理的體制構(gòu)建方面是黨建引領(lǐng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)對社會治理各領(lǐng)域的體制建構(gòu)和完善而言發(fā)揮著關(guān)鍵作用。通過黨建引領(lǐng)，能激發(fā)群眾參與治理的創(chuàng)造性和積極性。姜曉萍認(rèn)為，基層社會治理離不開黨建引領(lǐng)，只有在基層黨組織帶動下開展基層治理實踐，才能保證每一個基層細(xì)胞健康有活力。肖濱分析指出，在推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制中，要加強(qiáng)組織建設(shè)，精準(zhǔn)整頓軟弱渙散的基層黨組織；要拓展黨建引領(lǐng)領(lǐng)域，推進(jìn)全領(lǐng)域黨建；要通過提升政治領(lǐng)導(dǎo)力和社會動員力來提升黨建引領(lǐng)力。

黨建引領(lǐng)需要搭建運作有效的基層治理結(jié)構(gòu)?；鶎又卫斫Y(jié)構(gòu)是基層治理體制機(jī)制的重要組成部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層治理結(jié)構(gòu)中始終居于首位。其中，統(tǒng)籌優(yōu)化治理機(jī)構(gòu)設(shè)置是基層治理結(jié)構(gòu)運作有效的前提和條件，優(yōu)化治理機(jī)構(gòu)設(shè)置可以節(jié)約治理資源并集中治理力量，發(fā)揮治理最大效能。對此，肖濱指出，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)能有效解決“誰來管基層治理”的問題，通過黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化專管，減少層級設(shè)置。郁建興也持相同觀點，他指出，在整合基層治理力量方面，要以黨建為引領(lǐng)，激發(fā)群眾參與基層治理的積極性，創(chuàng)新應(yīng)用載體，推進(jìn)社會治理創(chuàng)新向后端移動，改變創(chuàng)新給群眾帶來的效用曲線。楊開峰指出，要強(qiáng)化基層治理隊伍能力建設(shè)，提升干部隊伍、社會組織、社會企業(yè)的能力。

（二） 引領(lǐng)式治理方式：政治引領(lǐng)

黨和政府的政治組織和政治公共權(quán)力始終指導(dǎo)著社會的整合、發(fā)展與創(chuàng)新。新時代城鄉(xiāng)基層治理在治理方式上體現(xiàn)出了政治引領(lǐng)的特征。王浦劬認(rèn)為，引領(lǐng)式治理模式從方式角度來看是政治引領(lǐng)，基層治理要系統(tǒng)并長期堅持政治引領(lǐng)方向，不斷進(jìn)行政治引領(lǐng)功能再造和功能提升。政治引領(lǐng)具體表現(xiàn)在五個方面：第一，以黨的政治理論和思想為引領(lǐng)，主要是指以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為遵循開展治理工作?；鶎又卫硪粩鄰?qiáng)化政治理論和政治思想的引領(lǐng)功能。第二，以對政治的認(rèn)同為引領(lǐng)。在治理過程中，強(qiáng)調(diào)治理主體和治理對象的政治認(rèn)同感，尤其強(qiáng)調(diào)對黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家制度的合法性認(rèn)同。第三，以政治路線為引領(lǐng)，關(guān)鍵是強(qiáng)化黨的政治建設(shè)，錘煉治理主體的政治能力。第四，以政治立場引領(lǐng)作為關(guān)鍵。即以人民為中心的立場，任何路線方針、政策、制度、設(shè)計都圍繞人民為中心的站位進(jìn)行引領(lǐng)，充分尊重人民群眾在歷史創(chuàng)造和社會治理中的主體作用。第五，以風(fēng)清氣正的政治生態(tài)為引領(lǐng)，良好的政治生態(tài)直接影響著治理工作開展的成效。

（三） 引領(lǐng)式治理發(fā)展：創(chuàng)新引領(lǐng)

創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中處于核心地位，創(chuàng)新、發(fā)展和治理緊密相連。治理是為了更好地發(fā)展，發(fā)展又能更好地推進(jìn)治理，從治理本身的含義及演進(jìn)歷程看，發(fā)展、創(chuàng)新和治理相互結(jié)合，具體表現(xiàn)是：

其一，引領(lǐng)式治理模式將創(chuàng)新、發(fā)展、改革與治理有機(jī)結(jié)合。推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)，其本質(zhì)是一場激發(fā)城鄉(xiāng)基層內(nèi)生動力、實踐活力與秩序相統(tǒng)一的改革行動。發(fā)展是治理的起點，發(fā)展的成效反作用于治理，形成相互推動的良性循環(huán)?？傊?，在引領(lǐng)式治理模式中無改革就無創(chuàng)新，沒有發(fā)展達(dá)不成治理，沒有治理發(fā)展就沒有保障。在實施的方式上，程文茂認(rèn)為，治理和發(fā)展是一體兩面又內(nèi)在統(tǒng)一，必須著力構(gòu)建與新發(fā)展理念、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)基層治理體系。以高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)高效能治理，以高效能治理促高質(zhì)量發(fā)展。

其二，引領(lǐng)式治理模式側(cè)重權(quán)責(zé)能的層級與部門間的合理配置與協(xié)同運行。何立軍指出，基層治理是持續(xù)的過程，隨著治理環(huán)境的變化，治理會出現(xiàn)新情況、產(chǎn)生新問題。在治理中，僅靠政府的資源和力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也不符合治理的應(yīng)有之義，各領(lǐng)域的治理都需整合各方力量，實現(xiàn)共建共治。王浦劬認(rèn)為，只有實現(xiàn)政府的層級和部門之間的協(xié)同運行，才能達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理。在具體運作上，程文茂指出，實現(xiàn)政府的層級和部門之間的協(xié)同運行，要注重省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動，集中力量統(tǒng)籌推進(jìn)。

其三，引領(lǐng)式治理模式將政府調(diào)節(jié)與社會調(diào)節(jié)、居民自治有機(jī)結(jié)合。實現(xiàn)有效治理需要實現(xiàn)政府、社會、民眾的良性互動。王浦劬認(rèn)為，引領(lǐng)式治理模式的創(chuàng)新在于政府調(diào)節(jié)與社會調(diào)節(jié)、居民自治三者的有機(jī)結(jié)合，同時實現(xiàn)公共權(quán)力和公民權(quán)利間的有機(jī)結(jié)合。對此，郁建興也強(qiáng)調(diào)，政府、市場與社會多元主體合作共治的體制機(jī)制建設(shè)是城鄉(xiāng)基層治理體系的重要內(nèi)容。在具體方式上，胡順平（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司） 以農(nóng)村改革和宅基地改革為例，認(rèn)為可通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革及確定股份合作制的資產(chǎn)量化等方式，維護(hù)人民群眾作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財產(chǎn)性權(quán)利，更好地實現(xiàn)政府調(diào)節(jié)與社會調(diào)節(jié)、居民自治的有機(jī)結(jié)合。

其四，引領(lǐng)式治理模式促進(jìn)社會治理與公共服務(wù)相結(jié)合。社會治理與公共服務(wù)是內(nèi)在統(tǒng)一的，在治理中實現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中更好地推進(jìn)治理。王浦劬認(rèn)為，“治理”不能僅理解為社會治理，同時要理解為公共服務(wù)，城鄉(xiāng)基層的引領(lǐng)式治理重在將社會治理和公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合。對此，姚樂野強(qiáng)調(diào)，社會治理的主體是人民，社會治理的本質(zhì)是謀求公共利益的最大化，實現(xiàn)對人民的公共服務(wù)。胡順平則從城市和農(nóng)村的角度分別闡述，強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)社會治理的過程中做好基礎(chǔ)性公共服務(wù)工作的重要性。在農(nóng)村，要充分給予進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留宅基地的權(quán)利，使其更好地參與治理。在城市，要盡力打破二元經(jīng)濟(jì)體制，使進(jìn)城民眾享受到城鄉(xiāng)一體化的服務(wù)。只有做好了基礎(chǔ)性工作，才能集中城鄉(xiāng)基層治理力量。

三、引領(lǐng)式治理：探索、實踐與經(jīng)驗

（一）“立、破、解、答”：基層治理的四川宜賓實踐

楊俊輝（時任宜賓市委常委、組織部部長） 作了題為《城鄉(xiāng)基層治理的宜賓答卷》主旨演講，從“答題”的四維視角介紹了宜賓市城鄉(xiāng)基層治理的具體探索。

以黨建引領(lǐng)“立題”，把黨建引領(lǐng)作為根本遵循。一是著力解決“黨的組織有沒有、優(yōu)不優(yōu)、強(qiáng)不強(qiáng)”的問題。結(jié)合鄉(xiāng)村建制調(diào)整改革，同步優(yōu)化組織設(shè)置，健全組織架構(gòu)，構(gòu)建起橫向全面覆蓋、縱向執(zhí)行有力的基層組織體系，把黨的工作觸角延伸到社會最基層、治理最前沿。二是著力解決基層干部“思想不適應(yīng)、能力不適應(yīng)、作風(fēng)不適應(yīng)”的問題。瞄準(zhǔn)打造高素質(zhì)的基層治理隊伍的目標(biāo)，大力開展學(xué)習(xí)提能培訓(xùn)，建立“基本報酬+績效報酬”的村干部報酬制度和“定崗定級”的社區(qū)干部薪酬體系。面向優(yōu)秀農(nóng)村黨組織書記公開選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，靶向聘錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員，有效激發(fā)了基層干部想干事、能干事、會干事的內(nèi)生動力。

以改革創(chuàng)新“破題”，把改革創(chuàng)新作為動力之源。宜賓市在四川省率先啟動實施鄉(xiāng)村建制調(diào)整改革試點，作為推動城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的重大基礎(chǔ)性、牽引性改革。通過改革，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村、社區(qū)減幅分別達(dá)26.5%、36.3%、18.2%，面積增幅分別達(dá)36%、61.3%、18%，戶籍（常?。?人口增幅分別達(dá)36%、55.3%、18.2%，實現(xiàn)了面積擴(kuò)大、人口增加、資源整合、要素集聚、布局優(yōu)化的目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理單元、治理要素、治理體系實現(xiàn)了格局性、系統(tǒng)性正向變化。在改革已形成良好態(tài)勢的基礎(chǔ)之上，跟進(jìn)謀劃部署“后半篇”文章，結(jié)合“十四五”規(guī)劃編制，重點規(guī)劃建設(shè)20個中心鎮(zhèn)、300 個中心村，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，連片發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)合并村集體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在新的治理骨架上重構(gòu)鄉(xiāng)村發(fā)展藍(lán)圖，構(gòu)建縣城—中心鎮(zhèn)—中心村城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系，讓改革紅利在鄉(xiāng)村治理、發(fā)展、服務(wù)中全方位發(fā)酵釋放。

以服務(wù)民生“解題”，把服務(wù)民生作為價值取向。在鄉(xiāng)村治理中，結(jié)合鄉(xiāng)村建制調(diào)整改革，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心、新村黨群服務(wù)中心、撤并村便民服務(wù)點三級便民體系，全面推行民事代辦、一站式服務(wù)、一窗式辦理等制度，確保群眾近期利益不受損、長遠(yuǎn)利益有增進(jìn)，以高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得群眾的真心擁護(hù)。在城市治理中，以全國城市基層黨建示范市、全國市域社會治理現(xiàn)代化試點城市為契機(jī)，構(gòu)建市、縣、街道、社區(qū)、小區(qū)五級示范體系，開展“家園共治”黨建引領(lǐng)小區(qū)治理八大專項行動，實施社區(qū)黨群服務(wù)中心親民化改造，打造了“六孃說事”“院巷議事”“暖心家園”“老巷管家”等共建共治共享品牌，深度激發(fā)了群眾參與治理的主動性、創(chuàng)造性。

以推動發(fā)展“答題”，把推動發(fā)展作為衡量標(biāo)準(zhǔn)?；鶎又卫硪獓@中心大局抓治理，要從治理能力和治理體系方面，研究解決制約發(fā)展的根本性、深層次問題，更大力度解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。同時，發(fā)展是治理的重點更是新的起點，發(fā)展的成效會反作用于治理，形成相互推動、持續(xù)上升的良性循環(huán)。宜賓市作為典型的資源型城市，白酒、煤炭曾是拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙引擎”，占工業(yè)增加值60%以上，被稱為“一白一黑”支柱型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，宜賓聚焦大學(xué)城、科創(chuàng)城建設(shè)做實治理文章，探索黨組織引領(lǐng)下的園區(qū)治理體系，開展“一站式”審批服務(wù)、“保姆式”運行服務(wù)和“跟進(jìn)式”黨群服務(wù)，將治理效能轉(zhuǎn)化為招商引資助推器和項目落地加速器。

（二） 積分推行：激發(fā)治理活力的有效實踐

施維（農(nóng)民日報社要聞部主任） 指出，各種積分制度展示了在基層創(chuàng)造中與鄉(xiāng)村治理中的旺盛生命力，這已經(jīng)成為新時代鄉(xiāng)村治理最有活力的機(jī)制之一。

安徽省金寨縣以政風(fēng)超市為抓手推動積分制治理。在推行積分制的過程中將勤勞致富、孝老愛親、移風(fēng)易俗、環(huán)保衛(wèi)生等六個方面作為評比的內(nèi)容，同時增加1 個X，根據(jù)弱什么評什么，每個月都會相應(yīng)地推動某一項工作，體現(xiàn)了因地制宜的要求。

積分制的顯著特點有：一是操作簡單，適宜推廣。在農(nóng)村的治理工作中，能使改革和創(chuàng)新真正具有生命力的并不是高深的理論，而是需要操作起來簡單易行，不受管理者水平高低的制約，也不受地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，任何地方都可以學(xué)習(xí)借鑒，同時又便于推廣的經(jīng)驗或手段。二是成本低廉，經(jīng)濟(jì)可行。一般而言，全國各地大多采用經(jīng)濟(jì)物質(zhì)激勵+榮譽(yù)激勵相結(jié)合的方式，事實上物質(zhì)占很小的部分，很多村民更在意榮譽(yù)激勵。三是見效迅速，立竿見影。在鄉(xiāng)村治理中，很多的工作推動需要一定時間才能見效，但積分制可以達(dá)到立竿見影的效果。

但是，積分制在推行過程中也需要注意一些問題。一是要始終遵從農(nóng)民的意愿。在推行積分制的過程中，始終尊重農(nóng)民意愿是首要和基本的標(biāo)準(zhǔn)。在制定積分制的過程中，必須要調(diào)動起全體村民的參與熱情，在規(guī)范管理上下功夫。指標(biāo)設(shè)置、考核、評議和監(jiān)督等，都要充分考慮群眾的意愿，征求群眾的意見，實行陽光程序。二是因地制宜開展探索。積分制必須要適應(yīng)各地的實際情況，這是鄉(xiāng)村治理中必須要把握的一個重要原則和前提，這樣才能使積分制更好落地于鄉(xiāng)村，實現(xiàn)積分制與鄉(xiāng)村振興的有效結(jié)合。三是指標(biāo)的設(shè)置要簡單易行。在指標(biāo)設(shè)置和考核的辦法上，需要考慮內(nèi)容通俗易懂，程序簡單便于操作。四是強(qiáng)化保障，創(chuàng)新應(yīng)用。要建立多元的財政保障機(jī)制，在發(fā)展過程中更好地吸收現(xiàn)代化的管理技術(shù)和經(jīng)驗，在積分制的推進(jìn)過程中充分運用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提高效率，推動發(fā)展。

（三） 四大舉措：走在前列的基層治理廣東樣本

肖濱發(fā)表了題為《社會治理如何匹配高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展——走在全國前列的廣東樣本》的主旨演講，總結(jié)提煉了廣東在社會治理方面走在全國前列的四大舉措。

其一，黨建引領(lǐng)，建構(gòu)權(quán)威。一是加強(qiáng)組織建設(shè)。精準(zhǔn)整頓軟弱渙散基層黨組織，實施《廣東省整頓軟弱渙散村 (社區(qū)) 黨組織工作方案》，采取重點整頓和動態(tài)管理方式，建立整頓工作臺賬和檔案。實施基層黨組織“頭雁工程”“黨員人才回鄉(xiāng)計劃”，選優(yōu)配強(qiáng)第一書記。二是推進(jìn)全領(lǐng)域黨建。深圳市成立互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)黨建，深圳市寶安區(qū)將支部建在社區(qū)，東莞市開展“小個?！秉h建，佛山市把支部建在村民小組，將黨組織神經(jīng)末梢延伸至最基層。三是提升政治領(lǐng)導(dǎo)力、社會動員力。廣州市增城區(qū)探索黨建引領(lǐng)規(guī)范“村民代表議事制度”。中山市在村（居） 黨組織推行特別委員制度，設(shè)立外來人員特別委員。佛山市南海區(qū)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部駐點普遍直接聯(lián)系群眾制度。

其二，秩序維護(hù)，四手聯(lián)動。廣東省印發(fā)《關(guān)于在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的行動方案》，健全社會治安防控體系、健全維護(hù)公共安全體系、健全矛盾糾紛預(yù)防化解體系、健全社會心理服務(wù)體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

其三，走向公平，內(nèi)外共享。一是健全民生保障體系。廣東省每年推行涵蓋教育、就業(yè)、醫(yī)療、公共安全等方面的“十件民生實事”政策，并確保落地見效。二是推動公共服務(wù)均等化。制訂《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009—2020年）》，使廣大群眾更好地共享改革開放的成果。三是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以珠三角為核心，培育粵東、粵西兩冀為新增長極，把粵北山區(qū)打造為生態(tài)發(fā)展區(qū)。四是探索多元幫扶模式推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。組織派出駐村工作隊開展入戶精準(zhǔn)識別，創(chuàng)新“雙到”的扶貧經(jīng)驗，堅持打造“差異化”的扶貧模式，采取“一村一策”的方式，形成符合地方實際的扶貧政策。五是推進(jìn)社區(qū)本地人與外來人共融。2017 年，廣東省在全國率先開展非戶籍常住居民及黨員參加社區(qū)“兩委”選舉試點工作，有1484個村（社區(qū)） 選舉產(chǎn)生1581 名非戶籍委員。廣州市白云區(qū)三元里街道創(chuàng)建外來人員參與的社區(qū)共治議事會平臺。

其四，扎根村居，鞏固根基。一是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。廣東在部分地市試點推行鎮(zhèn)（街） 與村（居）權(quán)責(zé)清單和雙向考核制度，理順鎮(zhèn)（街） 與村（居） 治理關(guān)系。二是完善治理機(jī)制。規(guī)范化推行村（居） 民議事協(xié)商制度。廣州市推行“116”工作法共商城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，荔灣區(qū)探索建立社區(qū)、網(wǎng)格、樓宇三級議事聯(lián)動機(jī)制。佛山市禪城區(qū)紫南村通過村規(guī)民約實現(xiàn)村莊有效治理，共出臺涉及村容村貌、住房修建等內(nèi)容的300 多條村規(guī)民約。三是強(qiáng)化資源保障。河源市龍川縣實施村治人才“育苗”工程、為“共建共治共享”提供人力保障。珠海市香洲區(qū)通過“社區(qū)營造”和培育社區(qū)文化方式，構(gòu)建和諧社區(qū)共同體。佛山市禪城區(qū)以“微服務(wù)中心”打造鎮(zhèn)街服務(wù)樞紐。深圳市光明新區(qū)培育社區(qū)基金會等新型公益性組織，引導(dǎo)各類社會組織、社會工作者參與社區(qū)建設(shè)。

四、引領(lǐng)式治理：挑戰(zhàn)、路徑與績效

（一） 新時代引領(lǐng)式治理面臨的挑戰(zhàn)

任何治理模式都面臨著諸多挑戰(zhàn)，只有準(zhǔn)確識別挑戰(zhàn)與困境，才能精準(zhǔn)施策，實現(xiàn)高效能治理目標(biāo)。新時代的引領(lǐng)式治理也面臨著復(fù)雜的社會風(fēng)險和社會矛盾。肖濱認(rèn)為，當(dāng)前我們面臨的最典型的挑戰(zhàn)是社會治理難以匹配經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具體體現(xiàn)在：其一，治理中社會秩序難以持續(xù)性維護(hù)。近年來，社會糾紛日趨嚴(yán)重，尤其是民間糾紛呈現(xiàn)激化態(tài)勢。其二，治理中社會公平難以實現(xiàn)。當(dāng)前，我國在治理中存在區(qū)域間非均衡、城鄉(xiāng)差距懸殊、貧富兩極分化的嚴(yán)重問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)成果共享不均衡，公共服務(wù)共享不充分等問題。其三，治理中存在社會無序參與和群眾無法參與的困境。實現(xiàn)有效治理需要充分發(fā)動多元主體共同參與。但是，當(dāng)前在拓展參與渠道并推動社會有序參與領(lǐng)域仍面臨諸多難題。比如，各地區(qū)促進(jìn)社會參與的步伐不一致，民眾在分享和獲取公共權(quán)力的過程中表現(xiàn)出參與表層化、參與不足、參與渠道供給與參與訴求之間存在緊張性等問題。其四，黨對基層治理的引領(lǐng)功能還需強(qiáng)化。當(dāng)前，存在社會個體分散化、社會組織自主化、社會空間自治化及部分黨員離散化的趨勢，亟待防范黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)存在失聯(lián)的問題。

（二） 引領(lǐng)式治理的路徑展望

面對治理中的挑戰(zhàn)與困境，亟待優(yōu)化治理路徑。與會專家從加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層治理制度建設(shè)、構(gòu)建簡約高效的基層治理體系、全面提升社會治理能力并厘清城鄉(xiāng)基層治理的關(guān)鍵著力點、夯實基層治理基礎(chǔ)等領(lǐng)域展開了探討。

其一，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層治理制度建設(shè)。城鄉(xiāng)基層治理的制度建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性條件。王浦劬認(rèn)為，引領(lǐng)式治理最根本的路徑是進(jìn)行制度建設(shè)。國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)不是孤立地對人才和干部進(jìn)行測評，而是側(cè)重制度實施、制度創(chuàng)新和制度執(zhí)行。具體的制度建設(shè)可從三方面展開：一是推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理體制建設(shè)及治理機(jī)制的優(yōu)化。二是實現(xiàn)正式制度與非正式制度的結(jié)合。三是實現(xiàn)制度建設(shè)與制度執(zhí)行的有機(jī)結(jié)合。對此，郁建興認(rèn)為，基層治理的頂層設(shè)計要與基層實踐探索形成良性互動，特別是在執(zhí)行基層治理的相關(guān)制度中，要注重基層探索。兼顧城鄉(xiāng)基層治理與國家治理的統(tǒng)一性，同時在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式，強(qiáng)調(diào)基層治理的地方性，充分實現(xiàn)制度建設(shè)與制度執(zhí)行的良性互動。

其二，構(gòu)建簡約高效的基層治理體系?；鶎又卫眢w系是國家治理體系的地基，簡約高效的基層治理體系是提高基層治理效能的體系保障，在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮著支撐性作用。簡約高效的基層治理體系需要有系統(tǒng)理念和比較思維。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須堅持系統(tǒng)觀念。新時代的基層治理應(yīng)盡快適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)及科技環(huán)境的變化，及時轉(zhuǎn)變治理理念。對此，楊開峰指出，社會治理不是單獨的治理領(lǐng)域，需要和政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、生態(tài)治理相融合。基層治理必須有效嵌入整體的治理體系中，與其它治理子系統(tǒng)有效耦合。程文茂強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)基層治理必須樹立系統(tǒng)思維，要統(tǒng)籌考慮自然稟賦發(fā)展階段、區(qū)域特征、歷史文化、群眾心理等主客觀因素，統(tǒng)籌布局城市與鄉(xiāng)村，統(tǒng)籌運用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法制等多種手段。

簡約高效的基層治理體系要構(gòu)建清晰的權(quán)責(zé)體系?；鶎又卫眢w系要明確基層治理中多元主體的角色、義務(wù)，只有明晰權(quán)責(zé)邊界，才能實現(xiàn)各治理主體間的良性互動。對此，胡順平指出，要堅定不移把治理的重心下沉到縣域和中心鎮(zhèn)。郁建興認(rèn)為，要最大限度降低“要求性”行政干預(yù)，下放“賦能性”權(quán)力，動員社會主體廣泛參與，明晰各治理主體的職責(zé)。他指出，政府要有“試錯思維”，對社會組織逐步放權(quán)，動態(tài)賦權(quán)和賦能，劃定動態(tài)調(diào)整清單，選擇部分社會組織“試錯”，定期評估抽查，對績效良好的社會組織再逐步放寬賦權(quán)賦能范圍，以正向激勵促使其成長。

簡約高效的基層治理體系要注重基層治理的運行機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全基層治理各級議事協(xié)調(diào)機(jī)制，能有效推動基層治理現(xiàn)代化建設(shè)并形成整體合力。對此，郁建興認(rèn)為，對社會事務(wù)的治理不必橫向到邊、縱向到底。要注重基層治理運行中的體制機(jī)制建設(shè)，努力構(gòu)建政府、市場與社會多元主體合作共治的體制機(jī)制。在保障體系方面，楊開峰指出，城鄉(xiāng)基層治理需有強(qiáng)大的組織保障，具體要解決好基層干部和人民群眾的動力機(jī)制，恰當(dāng)?shù)靥幚砗眉钕嗳诘膯栴}。姜曉萍也指出，構(gòu)建城鄉(xiāng)基層治理體系要優(yōu)化基層黨組織的組織體系，使黨的工作有效覆蓋社會各類群體。

其三，全面提升社會治理能力，厘清城鄉(xiāng)基層治理的關(guān)鍵著力點。第一，要下沉治理資源和權(quán)力，提升縣域治理能力。黨的十九屆五中全會要求推動社會治理重心向基層下移，其中縣域治理是治理重心下移的關(guān)鍵。對此，胡順平認(rèn)為，要重點提升縣域治理能力，必須堅持三個堅定不移：一是堅定不移地將基層治理重心下移，將重心和載體放在縣城和中心鎮(zhèn)，下沉行政力量和財政力量。二是堅定不移地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，重點培育縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是堅定不移地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，堅持以人為中心，重點處理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和宅基地交易等問題，使城鄉(xiāng)人民都能享受城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果。第二，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決社會失序、社會失衡、民眾失語等治理困境的有效舉措，同時也是實現(xiàn)引領(lǐng)式治理目標(biāo)的重要策略。姜曉萍認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題的根本舉措，破解妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的制度堡壘成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的迫切需求。要及時破除農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶限制，同時發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，以全域規(guī)劃為抓手，優(yōu)化小城鎮(zhèn)與中心村布局，加快基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系和公共服務(wù)一體化發(fā)展。第三，規(guī)范治理秩序與激發(fā)社會治理活力同步推進(jìn)?；鶎又卫砑纫€(wěn)定有序，又要充滿活力。郁建興指出，要在治理思維和治理手段上做到兩者平衡，始終堅持以激發(fā)社會活力、實現(xiàn)社會有效治理為目標(biāo)。同時，黨委政府對待社會組織應(yīng)為“允許試錯”的管理思維，健全對社會組織動態(tài)賦權(quán)的管理體制，激發(fā)其參與治理的活力。姜曉萍指出，基層治理要適應(yīng)數(shù)字時代的發(fā)展趨勢，加強(qiáng)數(shù)字社會和數(shù)字政府的建設(shè)，提升社會治理的智能化和數(shù)字化水平，提升社會治理能力。王敬堯從參與式治理角度分析，強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)地方治理之道的變革要積極推進(jìn)民眾有序的組織化參與，實現(xiàn)科層組織和社區(qū)社會組織的對接，規(guī)范治理秩序與激發(fā)治理活力的同步推進(jìn)。

（三） 實現(xiàn)優(yōu)效治理的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)

城鄉(xiāng)基層治理的舉措直接關(guān)系到治理效能，治理效能又能轉(zhuǎn)化為治理績效。治理績效是治理實踐層面的研究，相比較治理理論而言，治理績效側(cè)重對治理效能和治理水平的衡量。對城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)行績效衡量有助于及時調(diào)整治理策略，實現(xiàn)以優(yōu)效治理結(jié)果為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)基層治理。

進(jìn)行治理績效衡量能進(jìn)一步優(yōu)化治理路徑，完善治理舉措。對此，王浦劬認(rèn)為，對城鄉(xiāng)基層治理的績效衡量不是抽象的衡量，需看其有效性，實現(xiàn)優(yōu)效治理。郁建興強(qiáng)調(diào)，在治理績效衡量方面，要探索價值引領(lǐng)性的社會治理評價體系。要具體到對服務(wù)和治理結(jié)果的衡量和評價上，正確處理好正面考核和負(fù)面考核的關(guān)系，同時處理好行政考核和公民參與的關(guān)系。在方式上，可借助大數(shù)據(jù)手段，監(jiān)測基層社會的治理績效。一是治理應(yīng)有助于發(fā)展、融合于發(fā)展并為發(fā)展創(chuàng)造條件。二是治理應(yīng)該實現(xiàn)社會穩(wěn)定，建設(shè)平安社會。三是治理要實現(xiàn)全體人民共享，實現(xiàn)對全體人民的公共服務(wù)。陳東升認(rèn)為，在考核治理績效中，平安和穩(wěn)定兩個要素缺一不可。同時，也應(yīng)注意處理好客觀性評價的問題。