朱 睆, 鄭 遠(yuǎn)

(四川省國土空間規(guī)劃研究院，四川成都 610081)

[通信作者]鄭遠(yuǎn)(1982～)，男,碩士，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)閲量臻g規(guī)劃等。

從霍華德提出田園城市開始，英國一直是現(xiàn)代城市規(guī)劃的先驅(qū)者。1909年頒布世界上第一部城市規(guī)劃法，確立城市規(guī)劃的法律地位[1]。在英國規(guī)劃體系中，不論是政策制定、規(guī)劃編制，還是項(xiàng)目許可、開發(fā)管理等，規(guī)劃師都扮演了非常重要的角色。英國皇家規(guī)劃師學(xué)會(huì)(The Royal Town Planning Institute)專門出臺(tái)了《專業(yè)行為準(zhǔn)則》(Code of Professional Conduct)以規(guī)范和引導(dǎo)規(guī)劃師在規(guī)劃工作中的專業(yè)行為。規(guī)劃決策關(guān)乎于利益取舍，而利益取舍取決于價(jià)值判斷。本文在試圖規(guī)劃語境下解讀公眾利益的內(nèi)涵，探討規(guī)劃師在實(shí)踐中為推動(dòng)公眾利益所能起到的作用，在此基礎(chǔ)上總結(jié)為實(shí)現(xiàn)公眾利益規(guī)劃師應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。

1 公眾利益的涵義

1.1 規(guī)劃中公眾利益邊界

規(guī)劃作為一種公共政策，保障和維護(hù)公眾利益是其重要目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為公眾利益概念是模糊且具有不確定性的[2]。也有學(xué)者認(rèn)為公眾利益沒有完美的定義，雖然很多研究單位和專業(yè)機(jī)構(gòu)把公眾利益作為其追求的目標(biāo)，但是他們對公眾并沒有說清明確的邊界限定或者說他們所謂的公眾利益難以衡量，并在實(shí)踐中造成了很多混亂[3]。“不確定多數(shù)人”涵蓋的群體有哪些，其范圍難以劃定，在規(guī)劃實(shí)踐中可操作性很小，而且如果廣義的理解公眾利益是涉及每個(gè)社會(huì)成員的利益，那“多數(shù)”和“少數(shù)”人的利益矛盾出現(xiàn)的時(shí)候?qū)o法調(diào)和。因此，在規(guī)劃這一實(shí)踐性極強(qiáng)的專業(yè)領(lǐng)域，對公眾利益這樣一個(gè)抽象的概念進(jìn)行具體定義或規(guī)定或許難以實(shí)現(xiàn)。

哈佛大學(xué)費(fèi)恩斯坦(Fainstein)教授在她的著作《正義城市》中提出“在城市這一語境之下，所謂的正義包含了平等、民主以及多元性”，“正義產(chǎn)生的影響應(yīng)該推動(dòng)所欲公共政策的制定，并不是要提出一種完美城市的理論”，她認(rèn)為“一個(gè)正義的過程必然產(chǎn)生一個(gè)正義的結(jié)果”[4]。上海交通大學(xué)法學(xué)院范進(jìn)學(xué)教授也提出公眾利益具有“非營利性和共同福利性”，“在程序的框架下界定公益秩序，有助于滿足每個(gè)人不同的利益訴愿”[5]。換句話說雖然公眾利益的定義或邊界無法清晰劃定，但在規(guī)劃實(shí)踐中如果規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃程序、規(guī)劃決策者等被視為是利他的、公平的和公正的，那么可以認(rèn)為這個(gè)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了公共利益。

1.2 公眾參與

既然為實(shí)現(xiàn)公眾利益，規(guī)劃程序必須是公平、公正的，“公眾參與”必不可少。有學(xué)者指出要實(shí)現(xiàn)公眾利益必須讓公眾有權(quán)利發(fā)聲，而且應(yīng)制定一個(gè)讓他們發(fā)聲的機(jī)制[6]。在規(guī)劃領(lǐng)域，這個(gè)機(jī)制就是公眾參與。規(guī)劃中現(xiàn)行的公眾參與形式很多，例如問卷調(diào)查、規(guī)劃公示、公開聽證會(huì)等。不同的公眾參與的形式，能回饋給決策者的公眾意見的豐度和廣度是不同的，且能對決策造成的影響力也不一樣。

安斯坦(Arnstein)提出了著名的公眾參與階梯理論，將公眾參與分為三個(gè)層級(jí)，八種類型，其中只有公民控制、權(quán)力轉(zhuǎn)移和合作被認(rèn)為是有效的公眾參與。公眾參與是否有效判別因素有三：一是公眾有平臺(tái)和場合表達(dá)訴求;二是決策者能夠獲取足夠信息;三是決策者的權(quán)力限制或轉(zhuǎn)移，或者讓公眾成為決策者[7]。而規(guī)劃師作為公眾與決策者之間的橋梁，構(gòu)成了決策者的“溝通力”“理解力”“判斷力”等,規(guī)劃師以專業(yè)人員的身份參與了規(guī)劃決策，他們能因?yàn)閷I(yè)能力的培訓(xùn)，有較強(qiáng)的搜集、讀懂、采納公眾意見的能力，有條件為決策者提供足夠信息，從而直接影響公眾參與的有效性，也就影響了規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)公眾利益上的成功與否(表1)。

2 規(guī)劃師和公眾利益

規(guī)劃師對規(guī)劃決策的影響是毋庸置疑的。具體到個(gè)人層面來看，每一個(gè)規(guī)劃師因?yàn)椴煌纳罱?jīng)歷、價(jià)值認(rèn)知和性格特點(diǎn)等，對每一個(gè)具體的規(guī)劃問題都可能有著不同的理解，以致在做出規(guī)劃判斷時(shí)會(huì)有不同的結(jié)果。問題是規(guī)劃師的“個(gè)人判斷”會(huì)不會(huì)有損公眾利益，答案是否定的。

表1 公眾參與階梯示意

一方面是“自由裁量權(quán)”的角度。首先規(guī)劃的本質(zhì)是公共政策，它根植于國家保護(hù)公眾利益，加強(qiáng)社會(huì)平等的核心價(jià)值。作為實(shí)踐規(guī)劃的“專業(yè)人士”，規(guī)劃師獲得了相應(yīng)的知識(shí)積累和專業(yè)培訓(xùn)，在合法的前提下通過主觀合理判斷做出決策是被賦予的權(quán)力。當(dāng)然“自由裁量權(quán)”不是隨心所欲的，而是符合法律法規(guī)、國家政策且基于專業(yè)判斷的權(quán)力。

另一方面，回到之前所討論的“公眾利益”的實(shí)現(xiàn)的角度上，規(guī)劃程序的公正可以保障結(jié)果的公正。也就是說如果規(guī)劃目標(biāo)、程序和決策者是利他的、公平的和公正的，可以認(rèn)為規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)了公眾利益的。因此規(guī)劃師在做出“個(gè)人判斷”的時(shí)候，不以自己的利益為先，而是以利他、公平等原則出發(fā)去實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，并嚴(yán)格遵循公平的規(guī)劃程序，是規(guī)劃師的“個(gè)人判斷”是實(shí)現(xiàn)了公眾利益的。

3 規(guī)劃實(shí)踐案例分析

規(guī)劃師的“個(gè)人判斷”理論上不會(huì)有損公眾利益，但實(shí)踐中規(guī)劃師如何維護(hù)公眾利益，盡可能減少和降低個(gè)人價(jià)值偏差對公眾利益造成損害或影響，值得更深入的探討。

3.1 案例一：謝菲爾德市西街某酒吧擴(kuò)建的民意征詢

謝菲爾德市西街某酒吧申請擴(kuò)建。因該酒吧毗鄰多處居民樓，規(guī)劃部門在接到項(xiàng)目申請后通過網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、信件和電話等方式告知所有可能受影響的居民，并詢問他們對該項(xiàng)目的意見和建議。規(guī)劃師會(huì)收集整理這些意見，而后作為向開發(fā)商提出的規(guī)劃條件內(nèi)容以及項(xiàng)目審批的依據(jù)。

通過網(wǎng)絡(luò)、郵件、電話等方式進(jìn)行“問卷調(diào)查”，可以針對具有更廣泛影響的項(xiàng)目或征詢更大范圍人群的意見，但因其隨機(jī)性、間接性、(部分)匿名性、和可偽造等因素，數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性可受到影響。同時(shí)因數(shù)據(jù)本身沒言語能力，它們能對規(guī)劃師造成的影響很大程度取決于“調(diào)查問卷”的制作水平和規(guī)劃師自身閱讀數(shù)據(jù)的深度以及價(jià)值判斷的能力。因此規(guī)劃師應(yīng)不斷提升自身專業(yè)能力，加強(qiáng)對信息和數(shù)據(jù)全面而客觀的收集和解讀，并且充分尊重信息本身的價(jià)值。

3.2 案例二：利茲市莫里森超市新建項(xiàng)目規(guī)劃公示/展示會(huì)

莫里森(Morrison)是英國一家著名的食品超市，該公司希望在利茲市歷史保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的阿勒泰教堂(Chapel Allerton)區(qū)域新建一個(gè)單層的倉儲(chǔ)式超市門店。項(xiàng)目基地毗鄰一處登陸(歷史)建筑(Listed Building)。莫里森公司已與利茲市的規(guī)劃部門進(jìn)行了多次協(xié)商，規(guī)劃部門的規(guī)劃師們提出了建設(shè)應(yīng)滿足的規(guī)劃政策規(guī)定，并同時(shí)要求他們在該地區(qū)舉辦一個(gè)規(guī)劃公示/展示會(huì)向公眾展示他們的建設(shè)方案。莫里森公司應(yīng)規(guī)劃師要求在一個(gè)公共教堂舉行了展示會(huì)，為期一天。會(huì)上提供了建設(shè)方案的圖文說明，并組織了莫里森公司和建筑咨詢公司的員工現(xiàn)場為公眾提供解說服務(wù)。展示會(huì)提前進(jìn)行了宣傳，所有人都可以參加并了解情況，然后寫下他們的意見。展示會(huì)的所有資料連同公眾意見事后一并提交到規(guī)劃部門，作為項(xiàng)目審批的輔助材料。主管該項(xiàng)目的規(guī)劃師當(dāng)天也參加了展示會(huì)，并現(xiàn)場了解了部分居民的意見。

該項(xiàng)目規(guī)劃師從規(guī)劃程序上設(shè)定了展示會(huì)的公眾參與機(jī)制，以便讓當(dāng)?shù)鼐用裼兄苯訁⑴c了解這個(gè)項(xiàng)目的平臺(tái)，并能與開發(fā)商“面對面”溝通，打破了政府/規(guī)劃師與開發(fā)商的“二元關(guān)系”，引入更多生動(dòng)、實(shí)際的訴求和抱怨，為之后規(guī)劃師的決策提供信息和支撐。在這個(gè)案例中近期需求和遠(yuǎn)期影響哪個(gè)更重要，規(guī)劃師對于這些爭議較大的問題并沒有直接給出自己的答案，而是通過“公示”的方式讓群眾、居民參與來給出答案，把決定權(quán)交給群眾，然后在之后的規(guī)劃條件中給出大多數(shù)群眾的意愿傾向。在這個(gè)過程中，規(guī)劃師為維護(hù)公眾利益，履行的不是價(jià)值引導(dǎo)，而是程序準(zhǔn)則。

3.3 案例三：柯克蓋特市場的社區(qū)例會(huì)

柯克蓋特市場(Kirkgate Market)社區(qū)例會(huì)是由柯克蓋特市場的代表議員(社區(qū)代表)、政府的規(guī)劃師和商戶們在利茲市柯克蓋特市場內(nèi)舉行的定期會(huì)議。此次會(huì)議在市場辦公室舉行，有一名代表議員、兩名規(guī)劃師、一名市政局建筑師、一名通訊辦公室官員以及三名市場商戶出席，討論了關(guān)于城市景觀遺產(chǎn)倡議，環(huán)境工作方案，公共藝術(shù)，當(dāng)年市場的慶?；顒?dòng)，柯克蓋特市場和哈默森更新等七個(gè)問題。代表議員主持了會(huì)議，列席的各位對每一個(gè)問題都做出簡短而自由的評(píng)論。會(huì)議持續(xù)約一小時(shí)，最后就三個(gè)問題達(dá)成協(xié)議，并提出其他四個(gè)問題將在下次例會(huì)上進(jìn)一步討論。

社區(qū)例會(huì)是根植于社區(qū)權(quán)力賦予的。社區(qū)代表是被選舉出來作為為這個(gè)利益團(tuán)體在政府政策制定中發(fā)聲的人，因此社區(qū)代表在性質(zhì)上天然地應(yīng)為公眾利益服務(wù)[8]。這種“圓桌會(huì)議”是社區(qū)代表、規(guī)劃師、建筑師和社區(qū)普通民眾交流、談判、互通信息的平臺(tái)。相對于單個(gè)項(xiàng)目的探討，社區(qū)例會(huì)將一定時(shí)間內(nèi)與社區(qū)相關(guān)的項(xiàng)目及事件匯總討論，更具效率，但因其相對封閉、參與人數(shù)和群體有限、討論深度有限等因素，會(huì)議得出的結(jié)論在多大程度上可以代表公眾利益有待商榷。這種情況下，規(guī)劃師為維護(hù)公眾利益，一方面作為專業(yè)人士，可以輔助參會(huì)人員對某個(gè)具體事項(xiàng)的深入理解和挖掘，并提供專業(yè)意見，另一方面作為話語媒介，可以幫助代表議員(政府官員)和公眾更客觀更有效的溝通，使得社區(qū)會(huì)議的決策更大程度地代表公眾利益。在這個(gè)過程中，規(guī)劃決策權(quán)在代表議員與公眾，規(guī)劃師更多的是協(xié)調(diào)溝通任務(wù)，輔助規(guī)劃決策的達(dá)成。

4 公眾利益視角下規(guī)劃師的決策準(zhǔn)則

英國規(guī)劃師專業(yè)行為準(zhǔn)則提出了五項(xiàng)原則，包括能力、誠實(shí)和正直；獨(dú)立的專業(yè)判斷；盡職盡責(zé)；公平與尊重；專業(yè)的行為舉止(禮儀)[9]。吳志強(qiáng)認(rèn)為規(guī)劃師“百年不變的精神與責(zé)任”應(yīng)“強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧”，“強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展過程中時(shí)間上的和諧”，“強(qiáng)調(diào)社會(huì)生活的和諧”[10]。張兵也提出“堅(jiān)持專業(yè)精神，首先要有科學(xué)和求是精神；要有進(jìn)取、開拓和創(chuàng)新精神；要有奉獻(xiàn)的精神”[11]。結(jié)合案例分析和國內(nèi)外的準(zhǔn)則認(rèn)知，要最大化地實(shí)現(xiàn)公眾利益，做出公平公正的規(guī)劃決策，規(guī)劃師要從三個(gè)方面規(guī)范自身專業(yè)行為，即尊重客觀、遵循程序和堅(jiān)守公平的價(jià)值判斷。

4.1 尊重客觀

規(guī)劃師在搜集、處理、解讀數(shù)據(jù)信息的過程中，要客觀、全面理解民眾意愿，提升專業(yè)能力，審慎地分析信息，提高自己對數(shù)據(jù)的判斷力，使數(shù)據(jù)能最大程度地反映公眾利益選擇。例如在民意征詢實(shí)踐中常見的“問卷調(diào)查”，因其廣泛性和實(shí)操性被大量使用。規(guī)劃師在制作、回收、閱讀、處理問卷調(diào)查結(jié)果的全過程中，是否能謹(jǐn)慎而反復(fù)推敲問卷的內(nèi)容，考慮問卷是否將民眾可能的選擇都包含了，行文能否讓民眾能理解這些選項(xiàng)的意義和影響，是否能夠保證問卷發(fā)放的覆蓋程度和填寫質(zhì)量，這些都是建立在規(guī)劃師“尊重客觀信息”的基礎(chǔ)上的。規(guī)劃實(shí)踐中，不論是現(xiàn)狀情況摸底調(diào)查中還是規(guī)劃公示討論時(shí)，規(guī)劃師經(jīng)常會(huì)面對大量數(shù)據(jù)構(gòu)成的“模糊的民意”，尊重客觀信息，或者忽略某些可能的不利因素，保證信息的完整性、連貫性、客觀性是規(guī)劃師做出公平公正的規(guī)劃決策的基礎(chǔ)。

4.2 遵循程序

規(guī)劃師應(yīng)嚴(yán)格遵守、充分尊重和切實(shí)保障規(guī)劃程序中依法依規(guī)設(shè)置的公開討論、規(guī)劃公示、聽證會(huì)等公眾參與程序的完整呈現(xiàn)和有效利用，并充分調(diào)動(dòng)規(guī)劃師的能動(dòng)性，最大程度輔助發(fā)揮公眾參與程序?qū)娎娴谋Ｕ献饔?。在我國?guī)劃編制審批流程中，規(guī)劃公示、聽證會(huì)等程序設(shè)置就是維護(hù)公眾利益的體現(xiàn)。而規(guī)劃師必須嚴(yán)格遵循這些程序，才能保障公眾利益。公眾參與程序一方面可以引發(fā)公眾關(guān)注討論，深化公眾利益的內(nèi)涵，拓展公眾利益的外延；另一方面也能形成公眾對規(guī)劃決策的監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)中，很多時(shí)候我們總是先入為主地假定普通居民沒有足夠的專業(yè)規(guī)劃知識(shí)，無法理解項(xiàng)目的內(nèi)容[12]，進(jìn)而忽略他們的意見或建議，但是居民的多元性和發(fā)散思維能讓這種“開放性參與”幫助規(guī)劃師拓寬其規(guī)劃決策的維度和廣度[13]。因此，規(guī)劃師應(yīng)更簡單明了地表達(dá)規(guī)劃意圖，以恰當(dāng)?shù)姆绞綔贤ê徒忉寧椭嗟拿癖娎斫夂妥x懂規(guī)劃，進(jìn)而收集吸收公眾的意見和建議。近年來，我國已不斷強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要讓人民“看得懂”。很多規(guī)劃已經(jīng)開始用圖文并茂的方式、簡單易懂的文字，在微博、微信、甚至短視頻等平臺(tái)發(fā)布了“一張圖幫你看懂規(guī)劃”、“教你讀懂規(guī)劃”等等，做出“大眾化”規(guī)劃表達(dá)的嘗試。這些嘗試不僅可以保證公眾參與的方式或程序不流于形式主義，切實(shí)地能讓更多普通民眾理解規(guī)劃并參與進(jìn)來，也顯示出規(guī)劃師們對公眾利益越來越多的重視，主動(dòng)尋求溝通交流的意愿。

4.3 堅(jiān)守公平

對規(guī)劃決策權(quán)的理解是規(guī)劃師價(jià)值判斷的基礎(chǔ)，規(guī)劃決策不是一錘定音的事件，而是不斷更新和變化的過程，規(guī)劃師要在這一過程的每個(gè)階段，盡可能保障規(guī)劃決策的公平公正。例如英國的社區(qū)例會(huì)等形式可以看作是將規(guī)劃決策權(quán)下放到社區(qū)居民，而規(guī)劃師作為協(xié)調(diào)者參與政府官員和公眾的直接對話，以利于減少交流中的誤解，從而使規(guī)劃決策能更準(zhǔn)確的反映公眾利益。規(guī)劃師參與社區(qū)例會(huì)，定期地獲取民意，從時(shí)間線上理解和分析不同人群思想意識(shí)的變化，這與規(guī)劃是“動(dòng)態(tài)過程”的本質(zhì)是符合的，是有利于規(guī)劃師及時(shí)反饋信息并對規(guī)劃決策做出調(diào)整的，是有利于規(guī)劃決策不斷更接近真實(shí)的公眾利益的。規(guī)劃師要充分理解自己的權(quán)限邊界，學(xué)會(huì)與公眾的溝通、反饋和尊重，讓公眾成為決策者，以保障規(guī)劃決策的公平公正。

5 結(jié)束語

公眾利益在實(shí)踐中可以通過規(guī)劃程序、公眾參與等多種方式，讓公眾影響規(guī)劃決策，甚至最終成為規(guī)劃決策者。規(guī)劃師不僅應(yīng)該而且務(wù)必要推波助瀾，協(xié)助和引導(dǎo)公眾表達(dá)意愿，協(xié)調(diào)和推動(dòng)不同人群交流溝通，使規(guī)劃決策最大程度上貼近民意。而這個(gè)過程中規(guī)劃師必須要保持動(dòng)機(jī)、目標(biāo)、價(jià)值判斷等都是公平公正的，才能被視為是實(shí)現(xiàn)了公眾利益。英美等國家規(guī)劃師協(xié)會(huì)都已頒布了相關(guān)準(zhǔn)則，來規(guī)范規(guī)劃師的專業(yè)行為，以保障公眾利益，提升規(guī)劃行業(yè)的社會(huì)信任度。我國現(xiàn)正處于國土空間規(guī)劃改革的歷史時(shí)期，規(guī)范公共利益視角下的城市規(guī)劃決策，一方面是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的行業(yè)探索，另一方面也是拓寬規(guī)劃行業(yè)維度的可行辦法。

“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦”。規(guī)劃作為公共政策為公共利益服務(wù)，要求規(guī)劃師們德才兼修、心懷天下。規(guī)劃師必須時(shí)時(shí)警醒，獨(dú)善其身，以公眾利益為先，不斷提升認(rèn)知理念，更新知識(shí)框架，培養(yǎng)職業(yè)道德，強(qiáng)化專業(yè)能力，促進(jìn)規(guī)劃事業(yè)發(fā)展，使城市讓社會(huì)讓生活更美好。