李世東 張煒

工程檔案：

1988年，國家計劃委員會批復林業(yè)部組織編制的《全國沿海防護林體系建設工程總體規(guī)劃》，啟動一期工程，工程北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，全長1.8萬公里，涉及沿海11個?。▍^(qū)、市）的195個縣（市、區(qū)），規(guī)劃造林249.1萬公頃。2001年啟動了二期工程，后經修編擴大到沿海11?。▍^(qū)、市）的261個縣（市、區(qū)）。2016年又啟動實施了三期工程，范圍擴大到沿海11個?。▍^(qū)、市）的344個縣（市、區(qū)）。三期合計營造林總任務為808.39萬公頃。截至2020年，工程實施30多年來，累計完成營造林831.52萬公頃。

中國“沿海防護林體系建設工程”（簡稱“海防林”）是全球第一個以防止臺風、海嘯災害為主要目的的世界著名生態(tài)工程，是做好國土保安、改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)揮沿海地理優(yōu)勢的需要，也是改善沿海群眾生產生活條件、確保沿海人民安居樂業(yè)、實現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化的需要，更是改善投資環(huán)境、發(fā)展外向型經濟、充分發(fā)揮沿海地區(qū)對外開放窗口橋梁作用的需要，同時對充分利用沿海旅游資源、加強海峽兩岸交流、實現(xiàn)“一國兩制”等都有重大的作用和意義。

啟動背景

中國海岸線北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，涉及遼寧等11個?。▍^(qū)、市）和5個計劃單列市（不含港澳臺），大陸海岸線超1.83萬公里，島嶼海岸線近1.16萬公里。

沿海地區(qū)經濟社會相對發(fā)達、城市化水平高、人口密度大，分布有100多個中心城市和600多個港口，13%的國土面積上集中了中國70%以上的大城市，是中國內引外聯(lián)、改革開放的前沿陣地，被譽為“黃金海岸”，地位和作用的重要性不言而喻。

但是，由于這里地處海陸交替、氣候突變地帶，受地理位置和自然條件等因素影響較大，同時，這里又是自然災害多發(fā)區(qū)域，臺風、風暴潮、暴雨、洪澇、干旱、風沙等自然災害頻發(fā)，嚴重威脅著沿海地區(qū)的經濟發(fā)展和人民群眾生命財產安全。

自新中國成立以來，沿海人民與自然災害作不懈的斗爭，大力營造沿海防護林，取得了不少成績。但到20世紀80年代，沿海地區(qū)水土流失面積仍有379萬公頃，占全區(qū)總面積的15.8%，平均侵蝕模數(shù)為3000噸/平方公里·年;年均遭受9次臺風襲擊，每年經濟損失達29億元。

黨和國家十分關心沿海地區(qū)的防災減災和人民生命財產安全。在改革開放初期，鄧小平、萬里等同志先后就沿海地區(qū)防護林建設做出過重要指示。1983年，鄧小平同志在視察大連時多次指示：要加快沿海的綠化速度;1987年，萬里副總理在約見林業(yè)部領導時指出：“沿海防護林很重要，要用建設三北防護林的辦法，營造起沿海綠色萬里長城，這要當作一件大事去抓?！?/p>

為提高抵御各種自然災害的能力，徹底改善生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境，促進對外開放，中國政府決定開展沿海防護林體系建設。1987年2月，林業(yè)部在廣東湛江召開了首次全國沿海防護林建設經驗交流會，當年7月，林業(yè)部組織編制了《全國沿海防護林體系建設工程總體規(guī)劃》。1988年7月，國家計劃委員會以計農經〔1988〕174號文批復了該規(guī)劃，標志著海防林工程正式啟動。

工程規(guī)劃

海防林的基本思路是結合沿海地區(qū)外向型經濟的特點，應用生態(tài)經濟觀點，在沿海地區(qū)建立起一個宏大的、以人工森林植被為主體的多林種、多樹種、多功能、多效益的綜合防護林體系，提高抵御各種自然災害的能力，改善生態(tài)環(huán)境，為發(fā)展沿海地區(qū)經濟和提高人民生活質量服務，最大限度地發(fā)揮防護林體系的綜合效益。

海防林一期工程（1988—2000年）規(guī)劃范圍包括遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南、廣西這11個?。▍^(qū)、市）有海岸線的縣（市、區(qū)）195個，其中島嶼縣12個。體系建設的總體布局是以海岸為主線，以縣級行政區(qū)為單元，以增加森林植被為中心，區(qū)別不同的海岸地貌類型，建立一個多林種、多樹種、多功能的防護林體系。一期工程規(guī)劃造林249.1萬公頃，其中人工造林162.4萬公頃，封山育林60萬公頃，飛播造林26.7萬公頃，森林覆蓋率由24.9%增加到34.8%。

海防林二期工程（2001—2010年）涉及沿海11個?。▍^(qū)、市）的221個縣（市、區(qū)），土地總面積25.98萬平方公里，規(guī)劃造林136.0萬公頃，其中人工造林68.27萬公頃，封山育林61.4萬公頃，飛播造林6.33萬公頃;低效防護林改造97.93萬公頃。后又修編形成的《全國沿海防護林體系建設工程規(guī)劃（2006—2015年）》，范圍擴大到沿海11?。▍^(qū)、市）直接受海洋性災害危害嚴重的261個縣（市、區(qū)），規(guī)劃土地總面積為44.71萬平方公里，規(guī)劃造林141.65萬公頃，其中人工造林96.45萬公頃、封山育林45.2萬公頃，低效林改造36.11萬公頃。

海防林三期工程（2016—2025年）規(guī)劃范圍包括沿海11省（區(qū)、市）和大連、青島、寧波、深圳、廈門5個計劃單列市的344個縣（市、區(qū)），大陸海岸線長度超1.83萬公里，其中沙質海岸線長度超1.14萬公里、泥質海岸線長度3844公里、巖質海岸線長度3086公里。三期工程規(guī)劃營造林147.6萬公頃，其中營造基干林帶58.8萬公頃（人工造林34.45萬公頃，災毀林帶修復16.18萬公頃，老化林帶更新8.17萬公頃）、營造縱深防護林帶88.8萬公頃（人工造林41.13萬公頃，封山育林19.04萬公頃，低效防護林改造28.63萬公頃）。

以上合計，海防林工程營造林總任務為808.39萬公頃。

建設進展

1988年，全國海防林一期工程啟動。1991年5月，林業(yè)部在福州召開了全國沿海防護林體系建設工作會議，海防林進入了加快實施、全面推進的新階段，會后林業(yè)部分別制定了工程管理辦法、建設標準、檢查驗收辦法和沿海國家特殊保護林帶管理規(guī)定等，工程建設走上了規(guī)范化制度化的軌道。整個工程分為沙質海岸為主的丘陵區(qū)、淤泥質海岸為主的平原區(qū)、基巖海岸為主的山地丘陵區(qū)三個類型區(qū)。經過10多年的建設，一期工程取得了巨大成就，累計完成造林323.68萬公頃，其中人工造林246.44萬公頃、封山育林71.98萬公頃、飛播造林5.26萬公頃。通過一期工程建設，全國超1.83萬公里的大陸海岸線，已有1.7萬公里的海岸基干林帶已基本合龍。

2000年，國家林業(yè)局又統(tǒng)一部署沿海防護林體系二期工程建設規(guī)劃編制工作，2001年啟動了二期工程建設。2004年印度洋海嘯發(fā)生后，國家高度重視沿海防護林體系建設，2005年國家林業(yè)局及時組織對原規(guī)劃進行了修編，2007年國務院批復了《全國沿海防護林體系建設工程規(guī)劃（2006—2015年）》，工程建設按照修訂后的規(guī)劃進行實施。二期工程累計完成營造林面積385.38萬公頃，其中人工造林226.67萬公頃、封山育林122.7萬公頃、低效林改造36.01萬公頃。

2016年，開始實施海防林三期工程，截至2020年，三期工程共完成營造林122.46萬公頃。

以上合計，完成營造林831.52萬公頃。

為貫徹落實習近平總書記“一定要尊重科學、落實責任，把紅樹林保護好”的重要指示精神，全面加強紅樹林保護修復工作，自然資源部、國家林業(yè)和草原局于2020年8月聯(lián)合印發(fā)《紅樹林保護修復專項行動計劃（2020—2025年）》，提出要科學營造和修復紅樹林，在自然保護地內養(yǎng)殖塘清退的基礎上，優(yōu)先實施紅樹林生態(tài)修復，到2025年，計劃營造和修復紅樹林面積1.88萬公頃，其中營造紅樹林9050公頃、修復現(xiàn)有紅樹林9750公頃。

建設成效

在黨中央、國務院正確領導和國家有關部門的大力支持下，經過沿海地區(qū)各級黨委、政府和廣大人民群眾長期不懈的共同努力，海防林取得了顯著成效，發(fā)揮了明顯的生態(tài)、經濟和社會效益，為沿海地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展和綠色增長做出了重要貢獻。

海防林框架基本形成。30多年來，沿海地區(qū)累計營造林800多萬公頃，森林覆蓋率達36.9%，林木覆蓋率達39%，初步實現(xiàn)了基干林帶合龍，并形成了以村屯和城鎮(zhèn)綠化為“點”，以海岸基干林帶建設為“線”，以荒山荒灘綠化和農田林網建設為“面”的點線面相結合的沿海防護林體系框架。

農業(yè)綜合生產能力增強。沿海地區(qū)不斷加強生態(tài)治理力度，水土流失面積減少94萬公頃，林分年固土量達3.76億噸，年保肥量4.76億噸，年調節(jié)水量276億噸。沙化土地得到有效治理，一些地區(qū)的流動、半流動沙丘得到基本控制。農田林網控制面積415萬公頃，有效地增強了農業(yè)綜合生產能力，為糧食穩(wěn)產增產做出了積極貢獻。

生物多樣性不斷豐富。工程區(qū)建立了29處紅樹林自然保護區(qū)，其中海南東寨港等5處紅樹林類型濕地被列入國際重要濕地名錄。同時，大力推廣紅樹林新品種新技術，建設了一批定位監(jiān)測站點，配合生態(tài)恢復建立了一批紅樹林良種繁育基地，一大批瀕危物種得到有效保護，野生動植物種群數(shù)量明顯回升，生物多樣性更加豐富。

人居環(huán)境不斷改善。海防林結合區(qū)域綠化美化，加快了城鄉(xiāng)綠化一體化進程，顯著改善了沿海地區(qū)的人居環(huán)境。不少地區(qū)基本實現(xiàn)了農田林網化、城市園林化、通道林蔭化、庭院花果化，基本建成了人與自然和諧相處的人居生活環(huán)境。特別是很多濱海城市已經成為林帶縱橫、綠樹成蔭、人居適宜、經濟繁榮的現(xiàn)代化城市，提升了中國城市的建設水平。隨著沿海生態(tài)環(huán)境的改善，當?shù)厣致糜萎a業(yè)蓬勃發(fā)展，工程區(qū)森林旅游達1.3億人次，比2000年增加1億人次。

綜合效益明顯提升。海防林工程啟動至今已有30多年，特別是進入21世紀以來，通過實施二期工程規(guī)劃，建設力度不斷加大，建設范圍不斷延伸，三期工程已擴大至344個縣。經測算，海防林工程年綜合效益總價值近1.26萬億元。其中生態(tài)效益價值8185億元，經濟效益價值4492億元，社會效益價值20億元。

政策措施

切實加強組織領導。各級政府將海防林工程納入本地國民經濟發(fā)展規(guī)劃和重點建設計劃，并實行政府任期目標管理責任制，把工程建設的主要目標、任務完成情況納入政府領導任期和年度目標考核范圍。各級林業(yè)主管部門建立和完善組織管理機制，加強部門之間的溝通、協(xié)調與合作，建立健全各級工程建設管理機構，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設，充實基層管理人員，改善工作條件，強化管理職能，形成上下聯(lián)動的管理體系，確保有效發(fā)揮其職責，共同推進工程建設。工程規(guī)劃實施單位強化工程全過程監(jiān)督管理，狠抓規(guī)劃計劃、實施方案、年度任務、作業(yè)設計、種苗質量、造林施工、檢查驗收、撫育管護等關鍵環(huán)節(jié)，確保建設質量。

確保基干林帶建設用地落實。沿?；闪謳茄睾７雷o林體系的核心，是沿海地區(qū)防災減災的重要屏障。一方面統(tǒng)籌協(xié)調各類用地規(guī)劃，各級政府按照生態(tài)優(yōu)先、因害設防、因地制宜的原則，切實統(tǒng)籌協(xié)調好林業(yè)、國土、農業(yè)、水利、海洋、漁業(yè)等部門的相關用地規(guī)劃，將沿海地區(qū)臺風、風暴潮危害頻發(fā)、水土流失和風沙危害嚴重等生態(tài)地位極其重要的臨海區(qū)域優(yōu)先規(guī)劃為基干林帶建設用地。另一方面逐步實施退塘（耕）造林，在沿?；闪謳ЫㄔO范圍內，將臺風、風暴潮危害頻發(fā)、水土流失、風沙危害和鹽堿化嚴重、養(yǎng)殖環(huán)境破壞嚴重、生產條件較差、糧食（或養(yǎng)殖）產量低而不穩(wěn)等生態(tài)極其脆弱區(qū)域的耕地和漁業(yè)用地納入退塘（耕）造林計劃，根據(jù)基干林帶建設的需要，逐步實施退塘（耕）造林。

保證資金投入。沿海防護林工程建設主要依托中央預算內資金投入，地方積極配套，不斷加大投入力度。海岸基干林帶，縱深防護林中央預算內投資標準持續(xù)上升，目前達1.2萬元/公頃。濕地保護為405元/公頃，濕地恢復為1605元/公頃。自然保護區(qū)保護管理和基礎設施，國家級自然保護區(qū)450萬元/處、地方級保護區(qū)350萬元/處。

強化科技支撐。中國沿海地區(qū)南北跨度大，氣候差異明顯、立地條件復雜，必須依靠科學支撐，示范帶動，提高海防林水平。持續(xù)開展抗鹽堿等新品種選育、困難立地造林、病蟲害防治等技術攻關，盡快取得突破。結合規(guī)劃中要求優(yōu)先推廣的育苗、造林和引種等科技成果，重點開展紅樹林引種馴化與生物入侵的專項研究，紅樹林、檉柳林等消浪林帶和海岸基干林帶建設的科技示范，將現(xiàn)有科研成果和先進管理模式組裝配套，盡快在工程建設中推廣應用。全面加強種苗保障，從源頭上保證沿海防護林體系工程建設質量。針對體系建設工程特別是沿?；闪謳е械闹杏g林，嚴格按照相關技術規(guī)程，及時、高質地開展中幼林撫育工作，提升沿海防護林的質量。