胥 鵬，姜 涵

（1.濱開(kāi)黃河河務(wù)局，山東 濱州 256601；2.濱州黃河河務(wù)局，山東 濱州 256601）

黃河下游淤背區(qū)是黃河經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大獨(dú)特資源，如何充分開(kāi)發(fā)和利用好這一優(yōu)勢(shì)資源，創(chuàng)造出更大更多的經(jīng)濟(jì)效益成為黃河各基層單位急需解決的問(wèn)題。對(duì)此，各地黃河管理者需要開(kāi)拓思路，精細(xì)化、立體式、節(jié)約型綠色開(kāi)發(fā)黃河淤背區(qū)資源，著力提高淤背區(qū)資源和淤背區(qū)環(huán)境的承載能力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)性保障。

1 黃河淤背區(qū)開(kāi)發(fā)管理中的問(wèn)題

1.1 缺少總體設(shè)計(jì)

目前黃河部門(mén)對(duì)淤背區(qū)的開(kāi)發(fā)利用缺少頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，難以有效指導(dǎo)基層單位對(duì)淤背區(qū)的實(shí)際開(kāi)發(fā)利用，地方河務(wù)部門(mén)為各自為戰(zhàn)，無(wú)法發(fā)揮特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不能充分發(fā)揮黃河淤背區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)。

1.2 管理科技含量低

各地基層黃河管理者對(duì)淤背區(qū)開(kāi)發(fā)利用的手段大部分還是停留在比較原始的人工作業(yè)階段，科技含量低，作業(yè)效率和管理水平普遍不高，導(dǎo)致黃河淤背區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和管理水平始終沒(méi)有得到較大的提高，嚴(yán)重影響淤背區(qū)開(kāi)發(fā)利用的效率。

1.3 開(kāi)發(fā)利用途徑少、不規(guī)范

淤背區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用和管理體系尚不健全，上級(jí)部門(mén)出臺(tái)的一些制度辦法缺少協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，不利于發(fā)揮基層單位對(duì)淤背區(qū)開(kāi)發(fā)利用的積極性，缺少頂層設(shè)計(jì)，違規(guī)建設(shè)、違規(guī)使用淤背區(qū)的情況時(shí)有發(fā)生。

其次是缺少土地開(kāi)發(fā)利用的靈活政策，存在諸多弊病，內(nèi)部承包缺乏開(kāi)發(fā)資金，人力資源有限，分片包干小作坊式的管理模式嚴(yán)重限制了淤背區(qū)的發(fā)展。

1.4 產(chǎn)權(quán)問(wèn)題存在較大爭(zhēng)議

歷年防洪工程建設(shè)在土地征用或移民遷占過(guò)程中遺留下的眾多歷史問(wèn)題未能得到妥善的解決，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕窕虻胤秸畬?duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)存在較大爭(zhēng)議；工程建設(shè)完成后，在淤背區(qū)土地劃界確權(quán)過(guò)程中，因黃河部門(mén)和地方土地管理部門(mén)在測(cè)量數(shù)據(jù)、劃界界限等方面沒(méi)有形成數(shù)據(jù)共享，也存在較大爭(zhēng)議，導(dǎo)致土地證無(wú)法正常辦理；關(guān)于土地使用權(quán)的政策不夠清晰，有關(guān)制度辦法不能給予基層河務(wù)部門(mén)有力的政策支撐和針對(duì)性指導(dǎo)。

2 黃河淤背區(qū)管理對(duì)策分析

2.1 總體設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃

按照黃河防洪工程管理模式，以流域機(jī)構(gòu)為單位組織制定政策和標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)河流管理單位統(tǒng)一調(diào)研、數(shù)據(jù)采集、設(shè)計(jì)和規(guī)劃，以市級(jí)河流管理為單位組織具體監(jiān)督管理實(shí)施，縣級(jí)河流管理單位著手施工，共同做好規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)。協(xié)調(diào)推進(jìn)黃河淤背區(qū)經(jīng)濟(jì)從初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品向深加工高質(zhì)量產(chǎn)品邁進(jìn)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，各市河務(wù)局之間實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。山東黃河河務(wù)局實(shí)施的山東黃河生態(tài)廊道建設(shè)規(guī)劃是從生態(tài)的角度出發(fā)，實(shí)行大區(qū)域數(shù)據(jù)采集、設(shè)計(jì)規(guī)劃，根據(jù)屬地特色將各地樹(shù)株種植、灌溉設(shè)施等實(shí)行全省黃河流域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是黃河淤背區(qū)管理的樣板。

2.2 提升淤背區(qū)管理水平

學(xué)習(xí)各家單位的科學(xué)開(kāi)發(fā)淤背區(qū)的先進(jìn)技術(shù)，把新技術(shù)作為邁向科技提升淤背區(qū)管理的第一步；找到自己淤背區(qū)開(kāi)發(fā)的短板，邀請(qǐng)淤背區(qū)開(kāi)發(fā)的先進(jìn)單位指導(dǎo)淤區(qū)開(kāi)發(fā)工作，是提升管理水平的第二步；總結(jié)摸索出適合自己的科技管理方式，成立科技創(chuàng)新小組，針對(duì)自身需求研制各種科技項(xiàng)目，從無(wú)到有，從小到大，壯大科技管理能力。

2.3 加大政策扶持力度，推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)

一是對(duì)于明顯不適合淤背區(qū)發(fā)展、阻礙淤背區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政策法規(guī)，進(jìn)行修改或者廢止。二是一些非淤背區(qū)管理部門(mén)制定的政策法規(guī)是從本部門(mén)專(zhuān)業(yè)角度出發(fā)制定政策，不利于淤背區(qū)的發(fā)展，需要頂層淤背區(qū)管理部門(mén)間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，采取法律法規(guī)中上位法和下位法的體系，建立健全政策體系。三是淤背區(qū)管理部門(mén)加快推進(jìn)政策法規(guī)的建設(shè)，針對(duì)淤背區(qū)精細(xì)化、現(xiàn)代化、規(guī)?；?、規(guī)范化管理采集數(shù)據(jù)，進(jìn)行調(diào)研，制定全面、具體實(shí)用性和指導(dǎo)性強(qiáng)的政策法規(guī)。

2.4 解決土地爭(zhēng)議，明確土地權(quán)益

主動(dòng)與地方政府和土地管理部門(mén)加強(qiáng)溝通，通過(guò)聯(lián)合研討、聯(lián)合測(cè)量以及聯(lián)合決策等舉措，對(duì)爭(zhēng)議土地進(jìn)行劃界確權(quán)，在雙方都取得同意的前提下，對(duì)采集的數(shù)據(jù)聯(lián)合進(jìn)行確認(rèn)，消除爭(zhēng)議點(diǎn)。

建立爭(zhēng)議的統(tǒng)計(jì)、分析及檔案管理制度，動(dòng)態(tài)掌握爭(zhēng)議的變化趨勢(shì)，進(jìn)一步明確操作層面的問(wèn)題，為土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作打下堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處要本著尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，在解決土地權(quán)屬糾紛過(guò)程中，以現(xiàn)行法律法規(guī)及《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》為依據(jù)，由國(guó)土管理部門(mén)和河務(wù)管理部門(mén)組成聯(lián)合作業(yè)小組，對(duì)涉及到淤背區(qū)的確權(quán)測(cè)量聯(lián)合作業(yè)共同取得測(cè)量數(shù)據(jù)，對(duì)于存在分歧的重點(diǎn)部位開(kāi)展研討會(huì)議，結(jié)合測(cè)量數(shù)據(jù)以及歷史檔案材料共同制定出解決方案，及時(shí)化解矛盾，將矛盾解決在基層。

2.5 改革發(fā)展思路，創(chuàng)新引領(lǐng)淤背區(qū)發(fā)展

各地河務(wù)部門(mén)管理者們都在尋求更好的途徑和方法，拓寬淤背區(qū)的開(kāi)發(fā)模式。引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)示范園，在保證黃河淤背區(qū)防汛功能的前提下，利用別人先進(jìn)的開(kāi)發(fā)理念和管理模式，以綠色生態(tài)為主體，大區(qū)域聯(lián)合開(kāi)發(fā)科技項(xiàng)目，把淤背區(qū)開(kāi)發(fā)從初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品引向深加工產(chǎn)品，提高淤背區(qū)開(kāi)發(fā)的附加值。

通過(guò)改革思路和聯(lián)合開(kāi)發(fā)深加工產(chǎn)品，河務(wù)管理部門(mén)總結(jié)和提煉經(jīng)驗(yàn)，最終走向自主創(chuàng)新的道路。結(jié)合黃河防汛搶險(xiǎn)工作需要以及當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，開(kāi)發(fā)適合自己屬于自己的淤背區(qū)項(xiàng)目。2018年濱開(kāi)河務(wù)局利用濱州市南外環(huán)淤背區(qū)資源進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)，存儲(chǔ)社會(huì)團(tuán)體備料，不誤防汛搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備的同時(shí)兼具物流開(kāi)發(fā)，是淤背區(qū)管理方面一次大膽的創(chuàng)新嘗試。

3 結(jié)語(yǔ)

於背區(qū)是黃河經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)資源。在保證黃河於背區(qū)防汛搶險(xiǎn)作用的前提下，如何充分開(kāi)發(fā)利用對(duì)眾多黃河管理者們來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)重大課題。根據(jù)自身的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行規(guī)劃，制定於背區(qū)管理策略，積極提升自身的管理素質(zhì)，正視并解決於背區(qū)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題。改革和創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)黃河於背區(qū)管理邁上新臺(tái)階、管理長(zhǎng)期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。