文/劉潔，姜豐（北京聯(lián)合大學(xué)商務(wù)學(xué)院，北京100101）

中國超大城市“城市病”的主要成因，不是全行政區(qū)的人滿為患，而是中心城區(qū)的人滿為患。導(dǎo)致人滿為患的主要原因在于“同心圓”式的城市發(fā)展模式，使商業(yè)、文化、教育、醫(yī)療等功能過度集聚在中心城區(qū)內(nèi)[1]。因此，要緩解“城市病”，關(guān)鍵在于大力疏解中心城區(qū)的功能，避免過度集聚。城市副中心交通規(guī)劃工作是對(duì)“人本位”公交都市的規(guī)劃實(shí)踐[2]，城市副中心交通一體化建設(shè)有利于加強(qiáng)城市之間的溝通與交流，提升城市發(fā)展的品牌形象。近十年來，為改變單中心的城市發(fā)展方式，緩解“大城市病”，北京市不斷優(yōu)化空間功能布局，并在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，深入推進(jìn)城市副中心的建設(shè)與發(fā)展，提升城市副中心的品牌形象，以形成充沛的“反磁力”，有利于為北京“分憂”，為京津冀協(xié)同發(fā)展“助力”，從而提升人民幸福感[3]。北京城市副中心的規(guī)劃與品牌建設(shè)，將和雄安新區(qū)形成北京新的“兩翼”，整體謀劃，錯(cuò)位發(fā)展，從而優(yōu)化首都城市功能結(jié)構(gòu)，建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群。

很多發(fā)達(dá)國家城市曾通過建設(shè)城市副中心來解決“大城市病”的問題，具有豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，如東京、新加坡以及巴黎等城市，這些城市副中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，尤其是品牌角度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)北京副中心建設(shè)無疑具有前車之效。本文對(duì)東京、新加坡以及橫濱等城市在建設(shè)城市副中心品牌建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理和提煉，以資借鑒。

一、東京城市副中心品牌提升發(fā)展路徑

東京大都市圈是全球大城市建設(shè)城市副中心歷程最完整，建設(shè)最成功的區(qū)域，從其建設(shè)歷程來看，主要的路徑共分為三個(gè)階段：

一是加強(qiáng)首都功能性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在副中心城市建設(shè)初期，由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，主要采取功能植入形式，即東京將一些支撐首都功能的功能性重大基礎(chǔ)設(shè)施布局在副中心城市，形成副中心發(fā)展的品牌優(yōu)勢(shì)。如在千葉縣建設(shè)了成田國際機(jī)場(chǎng)、幕張新中心、迪斯尼等，并向幕張新中心搬遷了多所大學(xué)，還建設(shè)了新的日本會(huì)議會(huì)展中心，如向橫濱搬遷了部分政府機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)；向埼玉搬遷了部分國家機(jī)關(guān)，成為行政副都心。

二是給予副中心城市更多自主權(quán)和支持政策，打造城市品牌。將副中心城市定為政令制定都市和業(yè)務(wù)核心都市，給予財(cái)政、稅收等自主確定權(quán)，圍繞其建立次級(jí)城市圈，并在橫濱等地設(shè)立國家戰(zhàn)略特區(qū)，鼓勵(lì)國際化、生物醫(yī)藥、生活宜居等發(fā)展。

三是推進(jìn)副中心級(jí)城市與中心城市核心功能建設(shè)。距離中心城市20-100公里內(nèi)的大都市圈副中心城市往往分擔(dān)中心城市核心功能，推動(dòng)城市品牌形象提升，如東京主要承擔(dān)國際金融中心、文化、行政、商務(wù)服務(wù)、國際交往、科學(xué)研發(fā)等綜合功能，而橫濱同樣承擔(dān)了科學(xué)研發(fā)、國際交往等功能，埼玉承擔(dān)了行政功能和商貿(mào)等功能，千葉承擔(dān)了文化旅游、國際交往、會(huì)議會(huì)展等功能，這些功能差異并不大，主要根據(jù)依附當(dāng)?shù)刭Y源，如大學(xué)、迪斯尼、機(jī)場(chǎng)等[4]。

二、新加坡城市品牌建設(shè)

新加坡以美麗和宜居而聞名，在全球城市經(jīng)濟(jì)競爭力與可持續(xù)競爭力2018-2019排名中，經(jīng)濟(jì)競爭力排名第3，可持續(xù)競爭力排名第4。新加坡面積僅有719.1平方公里（略低于通州區(qū)906平方公里面積），人口499萬，人口密度高達(dá)7028人/平方公里（北京中心城區(qū)約為5200人/平方公里），城市化水平高達(dá)100%，但并不存在嚴(yán)重的城市病，這與新加坡高度集約化的城市化路徑密不可分[5]。

（一）城市發(fā)展高度集約化

首先，新加坡的城市發(fā)展模式為多中心組團(tuán)式，注重區(qū)域功能分工，推動(dòng)集約化品牌建設(shè)，避免了人口過度集中于主城區(qū)，有效地防止了“大城市病”的產(chǎn)生。第二，新加坡的居住小區(qū)以高層高密度為主，小區(qū)布局相對(duì)集中，交通也相對(duì)封閉，其中均配備了完善的商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。第三，產(chǎn)業(yè)園區(qū)高度集約化。在新加坡，各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)有四十多個(gè)，與中國大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同的是，這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)多為集約的建筑物模式，占地面積小，就業(yè)吸納能力強(qiáng)，而且產(chǎn)出效率高。既能夠有效節(jié)約土地資源，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，又能夠有力保護(hù)中心地區(qū)的濕地和原始森林。第四，交通網(wǎng)絡(luò)密集、便捷且多元。新加坡優(yōu)先發(fā)展公共交通，并建立了四通八達(dá)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和先進(jìn)的交通運(yùn)輸管控體系，有效地連接了中心城區(qū)和各新鎮(zhèn)，又提高了交通運(yùn)輸效率，既體現(xiàn)了城市的整體性，又體現(xiàn)了城市的多樣化[6]。

（二）快捷交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)

新加坡將以公共交通優(yōu)先發(fā)展作為其交通理念，鐵路和城鐵發(fā)達(dá)、快捷。新加坡道路由“地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、城市快速路以及市政道路”四級(jí)路網(wǎng)體系構(gòu)成，地鐵為主，地鐵系統(tǒng)基本覆蓋全國主要地區(qū)，其他方式為輔，與地鐵系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保障新加坡整體交通系統(tǒng)的效率和穩(wěn)定，交通品牌優(yōu)勢(shì)為城市發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。為防治交通擁堵，新加坡主要實(shí)施了擁車證制度和ERP調(diào)控收費(fèi)系統(tǒng)。擁車證制度是新加坡當(dāng)局管制擁車和確保公路交通順暢的主要機(jī)制。

表1 東京都市圈三個(gè)副中心城市功能

新加坡人要購買汽車必須先投標(biāo)擁車證，而擁車證的數(shù)量每年由政府根據(jù)預(yù)測(cè)報(bào)銷汽車數(shù)目，加上3%的政府準(zhǔn)許的車輛凈增率，以及一個(gè)誤差調(diào)整數(shù)目來確定。擁車證有效期為10年，剩余年限可以自由轉(zhuǎn)讓，10年后需要重新競標(biāo)。ERP是電子道路交通自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)，會(huì)根據(jù)不同時(shí)段的交通流量情況浮動(dòng)收費(fèi)，以此調(diào)控車流，使各條道路上的車流量處于最佳狀態(tài)，從而提高道路利用率。

（三）城市發(fā)展規(guī)劃體系建設(shè)

新加坡城市規(guī)劃包括三個(gè)層次，概念規(guī)劃、總體規(guī)劃和項(xiàng)目發(fā)展的管制。新加坡從1971年開始制定城市規(guī)劃，并每隔10年修改一次。持續(xù)修改規(guī)劃是為了能夠根據(jù)宏觀環(huán)境的變化，在國家發(fā)展的長期愿景的指導(dǎo)下，不斷更新城市發(fā)展方向和土地利用的長期策略。在概念規(guī)劃的指導(dǎo)下，再為各個(gè)區(qū)域制定更詳細(xì)具體的規(guī)劃。項(xiàng)目發(fā)展的管制是項(xiàng)目的具體實(shí)施，根據(jù)規(guī)劃的要求將各類具有明確具體用途的規(guī)劃土地通過招標(biāo)的方式公開出售，并負(fù)責(zé)解決不同項(xiàng)目之間用地的矛盾或與規(guī)劃用地不協(xié)調(diào)的用地要求，推動(dòng)品牌規(guī)劃建設(shè)。

（四）城市建設(shè)管理組織方式提升

建管分離、權(quán)責(zé)對(duì)等是城市管理的一個(gè)重要原則。在新加坡，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理分別由相互獨(dú)立的不同部門承擔(dān)，提升管理組織形象。國家發(fā)展部下的公園及康樂局和市鎮(zhèn)理事會(huì)以及環(huán)境部下的環(huán)境衛(wèi)生局主要負(fù)責(zé)新加坡城市管理工作。

市鎮(zhèn)理事會(huì)是城市管理的主體,負(fù)責(zé)新加坡城市管理中絕大多數(shù)的日常管理工作。類似于城市社區(qū)物業(yè)管理，它的職責(zé)主要是對(duì)公共環(huán)境進(jìn)行日常的清潔工作、園林保養(yǎng)、日常與周期性的維修工程、社區(qū)改進(jìn)計(jì)劃等。與物業(yè)管理不同的是，它屬于法定機(jī)構(gòu)。各部門之間除了定期進(jìn)行交流外,一般相互不干涉各自的職權(quán)范圍,權(quán)責(zé)明確[7]。

（五）城市管理方法體系完善

新加坡的城市管理嚴(yán)格，管理體系完善，因此城市干凈整潔、美麗如畫，具體措施主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是具有完善的城市管理法規(guī)體系。新加坡建立了一整套嚴(yán)格、具體、周密、切合實(shí)際、操作性強(qiáng)的法律體系。

國家對(duì)城市中廣告牌、建筑物、園林綠化等城市管理硬環(huán)境方面都作了具體的規(guī)定，因此新加坡的城市管理法規(guī)體系的首要特點(diǎn)是具有完整性。在城市管理方面，政府全方位立法，并且規(guī)定詳細(xì)而具體,使執(zhí)法人員每項(xiàng)工作都有法可依，既避免執(zhí)法隨意性又加強(qiáng)執(zhí)法的可操作性。此外，新加坡的罰款制度非常健全，對(duì)輕微違法行為，廣泛使用罰款處罰措施，罰款范圍廣、程序明確具體，可操作性強(qiáng)，并且罰款數(shù)額大，足以達(dá)到對(duì)違法者的懲戒效果。因此，對(duì)提高國民素質(zhì)、規(guī)范國民行為起到了很好的促進(jìn)作用。二是制定一整套系統(tǒng)而操作性強(qiáng)的城市管理考評(píng)制度。其考評(píng)項(xiàng)目系統(tǒng)而完整,對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)都設(shè)置了十分具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn),其考評(píng)項(xiàng)目主要包括城市硬件設(shè)施的維護(hù)管理和城市清潔管理兩大類，增強(qiáng)了考核的客觀性，推動(dòng)管理品牌建設(shè)[8]。

（六）多措并舉籌措城市建設(shè)管理資金

新加坡注重對(duì)城市管理資金的經(jīng)營。市鎮(zhèn)理事會(huì)的主要經(jīng)費(fèi)來源是居民的雜費(fèi)，占總費(fèi)用的70%-80%；政府會(huì)根據(jù)一定比例（通常為20%-30%）進(jìn)行補(bǔ)貼。市鎮(zhèn)理事會(huì)將大部分資金直接投入到日常城市管理中,而將剩余一小部分投入到商業(yè)與服務(wù)業(yè)，通過市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)管理資金增值，從而保證管理資金的運(yùn)營合理而高效。

（七）注重發(fā)揮公民參與管理的重要作用

新加坡在城市管理中非常重視公民的參與程度，采取了多種促進(jìn)公民參與的方法，將城市管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)主體共同管理的模式。如通過各種方式鼓勵(lì)普通居民加入市鎮(zhèn)理事會(huì)，并讓這些居民參與每兩個(gè)月召開一次的市鎮(zhèn)理事會(huì)，共同商討城市管理中的具體問題。由此可以充分提高居民的參與度,并使管理更加滿足公眾的需求，加強(qiáng)城市品牌認(rèn)可。

（八）注重加強(qiáng)宣傳教育和激勵(lì)

一是注重加強(qiáng)宣傳教育的廣泛性，并積極拓展宣傳渠道。新加坡政府認(rèn)為只有通過廣泛的宣傳教育才能從根本上提高城市管理效率和效果。因此，政府在依法嚴(yán)格管理城市的同時(shí),不斷拓展宣傳教育渠道。一方面在機(jī)關(guān)、學(xué)校和其他單位,加強(qiáng)宣傳教育。一方面經(jīng)常通過大眾傳媒,加強(qiáng)全體居民的環(huán)保教育，使市民從思想上認(rèn)識(shí)到遵守各項(xiàng)法律規(guī)章、維護(hù)城市環(huán)境的重要性。二是善于通過各種評(píng)比活動(dòng)和全國性運(yùn)動(dòng)針對(duì)性地解決城市管理中的問題。通過這些運(yùn)動(dòng)，可以加深城市管理者和普通居民對(duì)需要解決的問題的認(rèn)識(shí)，從而更深入理解城市管理的意義和各種相關(guān)法律法規(guī)。

三、橫濱的產(chǎn)業(yè)品牌培育經(jīng)驗(yàn)

橫濱是日本人口第二大城市、經(jīng)濟(jì)第三大城市，是整個(gè)東京都市圈的核心城市和日本現(xiàn)代化的窗口城市，對(duì)周邊城市輻射帶動(dòng)能力巨大。同時(shí)，橫濱市容市貌整潔干凈、空氣清新、古老與現(xiàn)代相統(tǒng)一、充滿魅力，也是一個(gè)舒適、國際化的生態(tài)宜居城市。戰(zhàn)后，橫濱為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升城市宜居性，出臺(tái)了一系列措施。主要包括以下內(nèi)容：

一是簡政放權(quán)，提升政府服務(wù)效率和質(zhì)量。橫濱提出加強(qiáng)地區(qū)綜合信息管理服務(wù)，促進(jìn)市民參與，使公共服務(wù)更加滿足市民需求。進(jìn)一步減權(quán)放權(quán)，加強(qiáng)政府購買，推進(jìn)公共事業(yè)改革，提升政府職員辦事態(tài)度，敬業(yè)精神，使市民更加滿意，加強(qiáng)對(duì)政府品牌建設(shè)的認(rèn)識(shí)[9]。

二是打造宜居環(huán)境。創(chuàng)建更安全的兒童和居民教育、醫(yī)療、生活等環(huán)境，建設(shè)更多人性化設(shè)備，加強(qiáng)社區(qū)自治，加強(qiáng)停車等交通管理，使人們的生活更加安心和充實(shí)，優(yōu)化城市舒適品牌形象。

三是提升經(jīng)濟(jì)活力。支持中小企業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)引資外資、加強(qiáng)交通、市政、商務(wù)服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村和城市融合發(fā)展。

四是加強(qiáng)創(chuàng)建更優(yōu)美的城市環(huán)境。打造低碳城市，普及擴(kuò)大可再生能源設(shè)施，發(fā)展低碳交通，推進(jìn)綠水青山的城市建設(shè)，鼓勵(lì)市民參與，減少垃圾。

橫濱市的快速發(fā)展和對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)作用，一方面離不開日本政府各方面的政策支持，另一方面在于橫濱市出臺(tái)了一系列的相應(yīng)措施。