萬建鵬 張玉枚

摘要：鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)體系目前已實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)保障有力、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“四輪驅(qū)動”、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)不斷提升、養(yǎng)老服務(wù)融合不斷發(fā)展，但還存在著養(yǎng)老供給滯后需求、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合程度不高、專業(yè)人才儲備不足和管理體制不夠完善等主要問題，應(yīng)當(dāng)在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、完善長效保障機制和加快人才服務(wù)隊伍建設(shè)等方面積極探索健康養(yǎng)老新業(yè)態(tài)新模式，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展中走在前列。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)江市;養(yǎng)老;養(yǎng)老服務(wù)體系

一、鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

1.居家養(yǎng)老服務(wù)保障有力

（1）政府購買居家養(yǎng)老上門服務(wù)制度不斷完善。全市實現(xiàn)了60周歲以上困難老人和80周歲以上所有老人政府購買居家養(yǎng)老上門服務(wù)的全覆蓋。2020年，鎮(zhèn)江市政府將80周歲以上居家養(yǎng)老上門服務(wù)全覆蓋列入民生實事，其中，揚中擴(kuò)大到79周歲，實現(xiàn)了補缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變，惠及全市10萬老人。

（2）實施困難老年人居家適老化改造工程。2020年，鎮(zhèn)江市通過政府購買服務(wù)方式，對全市60周歲以上低保、建檔立卡戶、特困人員群體、重點優(yōu)撫對象中的失能半失能老年人家庭進(jìn)行居家適老化改造，為老年人打造安全居家生活環(huán)境。

（3）困難老年人群體定期探訪制度全面建立。對分散供養(yǎng)特困人員以及60周歲以上的農(nóng)村留守和重點獨居老年人，通過每月1次上門巡訪、每周2次電話問詢探訪，及時發(fā)現(xiàn)被探訪對象在經(jīng)濟(jì)保障、健康狀況、生活照料、家庭贍（扶）養(yǎng)、居住安全、養(yǎng)老需求等方面存在的問題，并按照“一人一事一策”要求，切實解決存在問題。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“四輪驅(qū)動”

（1）實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老用房制度化保障。鎮(zhèn)江市政府制定相關(guān)政策，根據(jù)《鎮(zhèn)江市區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃（2016-2020年）》，對已建小區(qū)和新建小區(qū)實行不同方案。就新建小區(qū)而言，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房按每百戶20至30平方米的標(biāo)準(zhǔn)配套;對已建成小區(qū)中無社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或未達(dá)標(biāo)的，通過購置、租賃、置換、整合等方式，按每百戶15至20平方米的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)劑解決，各轄市政府也制定出臺了當(dāng)?shù)貙ｍ椧?guī)劃。

（2）推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提檔升級。鎮(zhèn)江市在實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心全覆蓋基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提檔升級。制定出臺《鎮(zhèn)江市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心評定標(biāo)準(zhǔn)》，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心從低到高依次分為A、AA和AAA3個等級。截至目前，鎮(zhèn)江市標(biāo)準(zhǔn)化城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心占比分別達(dá)到80%和40%。

（3）推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展。通過政策扶持和“公建民營”方式，推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化、品牌化和連鎖化發(fā)展。補貼制度包括運營補貼、困難老人助餐補貼、運營機構(gòu)連鎖運營補貼、建設(shè)補貼等。例如，分別一次性給予AA和AAA級機構(gòu)建設(shè)補貼20萬元和50萬元，每年運行補貼10萬元和20萬元。截至目前，全市已培育連鎖運營20個以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的品牌化機構(gòu)2家，各市、區(qū)已分別培育連鎖運營5個以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的品牌化機構(gòu)1家以上。

3.機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)不斷提升

（1）積極鼓勵社會參與。引導(dǎo)社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)，鎮(zhèn)江市全面建立機構(gòu)建設(shè)和運營補貼制度，護(hù)理型床位建設(shè)補貼最高達(dá)到每張1.5萬元，運營補貼最高達(dá)到每人每月180元。打破運營補貼制度戶籍壁壘，根據(jù)護(hù)理等級，給予跟隨鎮(zhèn)江戶籍子女在市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)入住的外地老年人所在養(yǎng)老機構(gòu)相應(yīng)的運營補貼，以實際行動支持外地老人跟隨子女居住本市，截至目前，全市社會力量運營床位數(shù)占床位總數(shù)的75%，超額完成省定70%的目標(biāo)任務(wù)。

（2）公建民營初見成效。為推進(jìn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營機制改革，鎮(zhèn)江市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展若干措施的通知》，加快推進(jìn)市、縣、鎮(zhèn)、村“四級”公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營。截至目前，全市公建民營機構(gòu)19家，其中，市本級機構(gòu)1家、縣級機構(gòu)4家、鎮(zhèn)級機構(gòu)10家（其中農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)8家）、村級機構(gòu)4家。通過推進(jìn)公建民營，吸引社會資本投入改造，提升機構(gòu)設(shè)施建設(shè)水平，提高國有資產(chǎn)使用效益和床位使用率。

（3）安全生產(chǎn)一著不讓。鎮(zhèn)江市根據(jù)民政部統(tǒng)一部署，以制度落實、房屋質(zhì)量、食品衛(wèi)生、醫(yī)療安全、特種設(shè)備、消防設(shè)施為重點，持續(xù)開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動，實現(xiàn)了全市養(yǎng)老機構(gòu)安全事故“零發(fā)生”。建立健全養(yǎng)老機構(gòu)新冠肺炎疫情控制和應(yīng)急管理體系。新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，全市各級民政部門按照國家、省、市統(tǒng)一部署，在不同階段嚴(yán)格執(zhí)行不同要求的防控舉措，截至目前，全市養(yǎng)老機構(gòu)未發(fā)現(xiàn)疑似或確診病例。

4.推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展

（1）推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展。通過提供上門護(hù)理和家庭病床服務(wù)，支持將健康衛(wèi)生小屋或全科醫(yī)生工作室嵌入社區(qū)日間照料中心，把醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉延伸到家庭、社區(qū)和社會機構(gòu)。

（2）推進(jìn)居家社區(qū)機構(gòu)服務(wù)融合發(fā)展。推進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)向居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)延伸，將養(yǎng)老機構(gòu)的臨時托養(yǎng)、助餐、助浴等專業(yè)服務(wù)延伸到居家和社區(qū)，使其享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心同等的運營補貼。推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合化發(fā)展，建設(shè)“社區(qū)+機構(gòu)”的嵌入式綜合型養(yǎng)老服務(wù)中心，提供“日托+全托”的綜合性養(yǎng)老服務(wù)。

（3）推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)與信息技術(shù)融合發(fā)展。建立統(tǒng)一管理、綜合開放的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。全市建成“1+7”的居家智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺（“1”是指市12349智慧養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管平臺，“7”是指各市、區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺），提供政府購買和自費購買相結(jié)合的“線上+線下”的居家養(yǎng)老上門服務(wù)和應(yīng)急呼叫服務(wù)。

二、鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)存問題

鎮(zhèn)江市在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展過程中結(jié)合自身優(yōu)勢，一定程度上滿足了各類養(yǎng)老服務(wù)需求，但整體來說仍處于探索階段，尚不能有效滿足老年群體日益增長的服務(wù)需求，依然存在一些問題。

1.養(yǎng)老供給滯后需求

鎮(zhèn)江市已建成機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施138家，包括醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)機構(gòu)，提供養(yǎng)老床位約27000張，開放醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的床位數(shù)大約6000張，其中公辦養(yǎng)老機構(gòu)不足，民辦機構(gòu)居多，床位數(shù)配比不足。當(dāng)前我市居家養(yǎng)老基礎(chǔ)不牢，居住小區(qū)硬件設(shè)施落后，養(yǎng)老服務(wù)供給種類少，養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)嵌入程度淺，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)跟不上需求，與多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求有較大差距，給現(xiàn)行的養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)體系帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

2.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合程度不高

目前鎮(zhèn)江市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合存在著養(yǎng)老還是以醫(yī)為主，養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療簡單疊加，在老年人健康篩查、慢性病管理、健康服務(wù)、健康宣講、康復(fù)護(hù)理等方面還有薄弱環(huán)節(jié)。居家養(yǎng)老簽約服務(wù)率低。醫(yī)療護(hù)理人員的數(shù)量、水平和能力跟不上需求，鼓勵醫(yī)護(hù)人員利用業(yè)余時間上門服務(wù)的政策和激勵措施缺乏，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合著力點關(guān)注養(yǎng)老機構(gòu)+醫(yī)療服務(wù)上較多，對居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合考慮比較少。養(yǎng)老機構(gòu)軟硬條件有待提高。養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的吸引力不強，專業(yè)醫(yī)護(hù)人員嚴(yán)重不足，流動性大，且因盈利水平低，部分護(hù)理院始終處于收支相抵的尷尬局面，面臨關(guān)停的風(fēng)險。

3.專業(yè)人才儲備不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失能半失能是主要的服務(wù)對象，這導(dǎo)致對服務(wù)人員的數(shù)量和護(hù)理水平要求較高，無論是居家養(yǎng)老簽約服務(wù)、社區(qū)照料還是養(yǎng)老機構(gòu)乃至基層醫(yī)療機構(gòu)，專業(yè)化的養(yǎng)老及醫(yī)護(hù)人員嚴(yán)重不足，現(xiàn)有的人才隊伍青黃不接，結(jié)構(gòu)失衡，而且普遍存在“人難招、人難留”等用工問題。當(dāng)前，全市具有執(zhí)業(yè)資格的醫(yī)師和專業(yè)護(hù)理人員都嚴(yán)重短缺，各級各類的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)幾乎都存在著較難引進(jìn)人才的問題，即使招聘到符合要求的專業(yè)老年護(hù)理人員，由于護(hù)理人員待遇低、勞動強度大、社會地位不高等原因，致使許多養(yǎng)老機構(gòu)長期處于人手短缺的局面。

4.管理體制不夠完善

養(yǎng)老服務(wù)是一項錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及部門廣領(lǐng)域多，牽一發(fā)而動全身。目前鎮(zhèn)江在養(yǎng)老醫(yī)療方面的工作仍存在碎片化、各自為政的現(xiàn)象。民政、街道、衛(wèi)健、人社等部門“多龍治水”，職責(zé)界限模糊，直接影響醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展。比如，上級的很多政策和指導(dǎo)辦法還未落實到位，本地可操作性措施不多，一些社區(qū)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院資源閑置，沒有得到因地制宜的有效整合利用。再由于醫(yī)療保險基金總額有限，醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)在確定醫(yī)保定點資格時把關(guān)較嚴(yán)，特別是民辦機構(gòu)取得醫(yī)保定點資料較為困難，如果老人生病在養(yǎng)老機構(gòu)或護(hù)理院無法用醫(yī)保報銷，就會選擇去醫(yī)保定點醫(yī)院住院，在某種意義上限制了養(yǎng)老機構(gòu)的蓬勃發(fā)展。鎮(zhèn)江大部分護(hù)理養(yǎng)老機構(gòu)執(zhí)行的是每天每床平均定額70元的醫(yī)保結(jié)算規(guī)定，在實際操作過程中大部分老人要超過這一標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)體系的路徑選擇

1.進(jìn)一步發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建頂層設(shè)計。高位協(xié)調(diào)、整合力量，進(jìn)一步加大全市的養(yǎng)老供給，將其納入社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，切實推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作。加大政府投入，明確全市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合五年發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)和帶動社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。同時，加大行業(yè)監(jiān)管力度，完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合考評制度，把推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展納入年度高質(zhì)量考核。

加強部門聯(lián)動，形成推進(jìn)合力。確保各司其職、緊抓落實、相互聯(lián)動，盡快在發(fā)展目標(biāo)、實踐模式、推進(jìn)措施、扶持政策、對接流程等方面進(jìn)行明確，形成真正意義上的醫(yī)療與養(yǎng)老結(jié)合的發(fā)展模式。

強化政策支持，加大落實力度。認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院相關(guān)部委、省政府和我市出臺的相關(guān)政策，各轄市區(qū)結(jié)合實際，從深化放管服改革、拓寬養(yǎng)老服務(wù)投融資渠道、擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)消費、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，研究和制定符合本地區(qū)實際、操作性強的養(yǎng)老服務(wù)及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的實施意見，積極改革醫(yī)保政策，加快建立護(hù)理保險制度，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作提供政策保障。

2.進(jìn)一步完善長效保障機制

探索創(chuàng)新醫(yī)保報銷機制。進(jìn)一步明確規(guī)定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的準(zhǔn)入門檻、服務(wù)對象以及監(jiān)管方式，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，做好績效評估，將符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)納入醫(yī)保定點機構(gòu)，對醫(yī)療機構(gòu)設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)的增加醫(yī)保政策支持。

涉老民生保險“三位一體”。進(jìn)一步完善老年人意外傷害保險制度。近年來，全市通過政府統(tǒng)保和自費投保相結(jié)合方式，通過建立老年人意外傷害保險制度，參保率連續(xù)數(shù)年位居全省前列，2020年鎮(zhèn)江市率先在全省實現(xiàn)60周歲以上老年人意外傷害保險政府統(tǒng)保全覆蓋。進(jìn)一步完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)綜合保險制度。全市通過社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)綜合保險制度，對各服務(wù)機構(gòu)每年保險費在1000元以上的，政府給予每個每年800元保險補貼，其余部分由服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)，要注重從基層養(yǎng)老服務(wù)實際出發(fā)，更好地服務(wù)失能失智老人。

推動商業(yè)保險公司與基本醫(yī)保機構(gòu)合作。一方面發(fā)展老年人長期護(hù)理保險等多樣化的補充保險產(chǎn)品，滿足老年人“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的需求。另一方面也可以借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，允許商業(yè)保險資金投向老年護(hù)理院等不動產(chǎn)項目和護(hù)理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，加大養(yǎng)老商業(yè)險種的宣傳力度，滿足老年人多層次、多樣化的健康保障需求。

3.進(jìn)一步加快人才服務(wù)隊伍建設(shè)

加快專業(yè)養(yǎng)護(hù)人員培訓(xùn)和培養(yǎng)力度。從鎮(zhèn)江現(xiàn)有實際出發(fā)，以教育體系為抓手，鼓勵和支持醫(yī)護(hù)人員從事醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，依托高職高專、中專等職業(yè)教育，通過在學(xué)校中增設(shè)老年護(hù)理相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)老年護(hù)理的相關(guān)專業(yè)知識和技能訓(xùn)練。

分級分類建好三支隊伍，提升人員專業(yè)化素質(zhì)。一是專業(yè)化的養(yǎng)老護(hù)理員隊伍。嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，采取分級培訓(xùn)、政府補貼的方式，每年分期分批組織養(yǎng)老服務(wù)人員開展培訓(xùn)。二是基層專職的管理人員隊伍。吸收一批學(xué)歷較高、年輕優(yōu)秀的人才充實到養(yǎng)老服務(wù)隊伍中來，配強養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人，合理設(shè)置管護(hù)人員的工資報酬和社會保障，提高隊伍穩(wěn)定性。三是社會志愿者隊伍。建立養(yǎng)老服務(wù)志愿者激勵機制，引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、慈善組織和廣大居民為老年人提供各種公益性服務(wù)，鼓勵低齡健康老人與高齡空巢、病殘、失能老人結(jié)對，開展鄰里守望、生活照料、精神關(guān)愛等互助活動。

完善政策激勵機制。鼓勵高等院校、中等職業(yè)學(xué)校對養(yǎng)老服務(wù)類專業(yè)學(xué)生給予減免學(xué)費等政策優(yōu)惠。建立養(yǎng)老服務(wù)褒揚機制，將養(yǎng)老護(hù)理員技能大賽納入全市職業(yè)技能大賽，對獲獎選手按規(guī)定授予“鎮(zhèn)江市技術(shù)能手”稱號，并晉升相應(yīng)職業(yè)技能等級，通過宣傳引導(dǎo)，增強從業(yè)人員的“幸福感”和“存在感”，壯大從業(yè)人員隊伍。

基金項目：本文系2020年度江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題項目“‘江蘇民生領(lǐng)域存在的突出問題及治理對策研究——以構(gòu)建鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)體系為例”（編號XT2060）的階段性成果。

作者簡介：萬建鵬，男，講師，（1992.1-），江蘇大豐人，哲學(xué)碩士，中共鎮(zhèn)江市委黨校經(jīng)濟(jì)與管理教研室講師，主要研究方向為黨的建設(shè)和中國特色社會主義理論。