■ 王將軍 曹艷林 鄭雪倩 鄧?yán)麖?qiáng) 汪 楠 劉激揚(yáng) 高樹寬 魏 琪 張鴻文

《傳染病防治法》是我國預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行所依據(jù)的法律，推動(dòng)了我國傳染病防治工作的快速發(fā)展[1]。2019年底，面對突如其來的新冠肺炎疫情，我國依法科學(xué)有序地做好疫情各項(xiàng)防控工作[2]，有效保護(hù)了國家和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。但在此次新冠肺炎疫情防控中，也暴露出新形勢下《傳染病防治法》可能存在的挑戰(zhàn)和不足。2020年2月，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控會(huì)議上指出，要全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評估《傳染病防治法》等法律法規(guī)的修改完善[3]。為了解《傳染病防治法》的實(shí)施情況及修改建議，本研究于2020年4 5月對全國16727名醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員就《傳染病防治法》總體認(rèn)知和修改建議兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查，以期為《傳染病防治法》的修訂完善提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 調(diào)查對象

2020年4 5月，對全國16727名醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員開展調(diào)查，線上問卷提前設(shè)計(jì)邏輯限定，回收合格問卷16 727份。本研究通過兩類路徑開展調(diào)查：一是采用分層整群隨機(jī)抽樣方法，通過國家衛(wèi)生健康委辦公廳下發(fā)通知，對全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(不含臺灣、香港和澳門地區(qū)，下同)省、地兩級衛(wèi)生行政部門人員、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)人員、新冠肺炎疫情指揮部人員進(jìn)行問卷調(diào)查；二是采用隨機(jī)抽樣方法，依托中國衛(wèi)生法學(xué)會(huì)、中國醫(yī)院協(xié)會(huì)、中國醫(yī)師協(xié)會(huì)，對全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市衛(wèi)生行政部門人員、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)人員、新冠肺炎疫情指揮部人員、衛(wèi)生法學(xué)和衛(wèi)生管理研究人員進(jìn)行問卷調(diào)查。

1.2 研究方法

在文獻(xiàn)研究、咨詢相關(guān)專家的基礎(chǔ)上建立問卷?xiàng)l目池，編制初始問卷。結(jié)合預(yù)調(diào)查結(jié)果、調(diào)查對象意見、專家咨詢結(jié)果及建議，經(jīng)課題組討論后進(jìn)行修改，形成最終的《傳染病防治法》修改完善評估研究調(diào)查問卷。調(diào)查前對調(diào)查問卷進(jìn)行身份唯一性、邏輯無誤性和內(nèi)容完整性的設(shè)計(jì)，保證收集數(shù)據(jù)的效率及質(zhì)量。調(diào)查問卷內(nèi)容由調(diào)查對象基本信息，對《傳染病防治法》總體認(rèn)知、修改建議兩部分組成。

1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法

應(yīng)用Excel導(dǎo)出數(shù)據(jù)，運(yùn)用SPSS 19.0軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，采用頻數(shù)、百分比描述調(diào)查對象的一般資料。

2 結(jié)果

2.1 調(diào)查對象社會(huì)學(xué)特征

在調(diào)查對象中，31～40歲最多（5899人，35.27%），女性偏多（10 863人，64.94%），大學(xué)本科學(xué)歷最多（10 020人，59.9%）。本次調(diào)查對象中，醫(yī)務(wù)人員占多數(shù)（12153人，72.65%），以初級技術(shù)職稱（5825人，34.82%）和科級職務(wù)為主（1203人，7.19%）。詳見表1。

2.2 對《傳染病防治法》的總體認(rèn)識

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對象認(rèn)為傳染病疫情防控主要依據(jù)的法律法規(guī)前3位依次為《傳染病防治法》（16 559人，99%）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（15313人，91.55%）以及《傳染病防治法實(shí)施辦法》（15226人，91.03%）。97.79%的調(diào)查對象了解《傳染病防治法》，僅有2.21%調(diào)查對象對《傳染病防治法》表示不了解。

85.01%的調(diào)查對象認(rèn)為，經(jīng)過本次疫情防控，《傳染病防治法》需要進(jìn)行完善修訂。需要修訂的內(nèi)容前3位：疫情監(jiān)測與預(yù)警制度（12757人、89.71%）、明確各級政府職責(zé)與分工（11 190人，78.69%）、應(yīng)急管理體制（10 778人，75.79%）。在《傳染病防治法》立法目的調(diào)查中，調(diào)查對象認(rèn)為除了保障人體健康、公共衛(wèi)生外，還應(yīng)包括“社會(huì)安定、國家安全、健康中國及生物安全”。詳見表2。

2.3 傳染病疫情預(yù)警、應(yīng)急處置和醫(yī)防融合

2.3.1 傳染病疫情預(yù)警。調(diào)查對象對傳染病疫情預(yù)警權(quán)責(zé)歸屬為縣級、市級、省級人民政府分別為70.77%、82.35%、80.03%，國務(wù)院最低（65.27%）；認(rèn)為疫情信息公布由省、市級人民政府和國務(wù)院發(fā)布，分別占73.25%、84.61%、74.07%，縣級人民政府僅占49.17%。而對疫情處置措施方面，國務(wù)院、省級、市級人民政府分別為75.58%、85.62%、79.51%，縣級最低（62.2%）。90%以上的調(diào)查對象認(rèn)為國家需要設(shè)置跨省級區(qū)域的傳染病疫情信息監(jiān)測和預(yù)警機(jī)構(gòu)（92.53%），應(yīng)該明確疾病預(yù)防控制中心疫情發(fā)布權(quán)力（92.11%），應(yīng)該將不明原因疑似傳染病的預(yù)警加入《傳染病防治法》中（94.97%）。

2.3.2 傳染病疫情應(yīng)急處置。97.34%的調(diào)查對象認(rèn)為應(yīng)在《傳染病防治法》中加入應(yīng)急啟動(dòng)流程內(nèi)容。在立即啟動(dòng)應(yīng)急處置程序的事件中，以下3種情形占比最高：出現(xiàn)人傳人現(xiàn)象（15803人，94.48%）、醫(yī)務(wù)人員被動(dòng)感染（14774人，88.32%）、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)報(bào)告3例以上病例（14144人，84.56%）。96.69%的調(diào)查對象認(rèn)為在《傳染病防治法》中應(yīng)該增加應(yīng)急響應(yīng)分級標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則規(guī)定。

表1 調(diào)查對象的社會(huì)學(xué)特征

表2 調(diào)查對象對《傳染病防治法》的總體認(rèn)識

2.3.3 傳染病防控中醫(yī)防融合。97.19%的調(diào)查對象認(rèn)為需要在《傳染病防治法》中增加醫(yī)療機(jī)構(gòu)和預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，90.63%的調(diào)查對象認(rèn)為醫(yī)療機(jī)構(gòu)需要設(shè)立公共衛(wèi)生應(yīng)急辦公室。

2.4 傳染病防治保障措施及法律責(zé)任

90%以上的調(diào)查對象認(rèn)為國家應(yīng)該建立國家災(zāi)難醫(yī)療救治系統(tǒng)（97.64%），并在《傳染病防治法》中明確規(guī)定建立重大傳染病疫情應(yīng)急防控醫(yī)療物資儲備保障制度（97.9%）。

對于醫(yī)務(wù)人員而言，95.1%的調(diào)查對象認(rèn)為醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)國家指派的傳染病病人救治任務(wù)的醫(yī)療行為應(yīng)該認(rèn)定為執(zhí)行公務(wù)；96.82%的調(diào)查對象認(rèn)為，對于妨礙醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)國家指派的傳染病病人救治工作，或是傷害該情形醫(yī)務(wù)人員的行為應(yīng)按照妨礙公務(wù)論處。

對于公民而言，約90%的調(diào)查對象認(rèn)為傳染病病人強(qiáng)制性醫(yī)療的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)由基本醫(yī)療保險(xiǎn)和國家財(cái)政共同承擔(dān)（90.88%），疫情防控中要保護(hù)公民隱私（90.33%）。而在傳染病流行暴發(fā)時(shí)，普通公民有義務(wù)規(guī)范行為配合疫情防治（98.42%），如個(gè)別公民不配合疫情防控，應(yīng)該采取相應(yīng)懲戒措施（98.13%）。

2.5 傳染病防治法律法規(guī)培訓(xùn)

調(diào)查顯示，調(diào)查對象認(rèn)為應(yīng)接受傳染病防治相關(guān)法律進(jìn)行培訓(xùn)的前3位人群依次是衛(wèi)生行政部門人員（16 027人，95.82%）、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作人員（15916人，95.15%）、各級政府領(lǐng)導(dǎo)成員（15065人，90.06%）。94.98%的調(diào)查對象認(rèn)為各級政府及部門的領(lǐng)導(dǎo)任職前需要進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)和考核。詳見表3。

3 討論與建議

3.1 認(rèn)識《傳染病防治法》的重要作用和法律定位

傳染病的防治工作是保障全民身體健康和生命安全的大事，是保證社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)要素[4]。本研究發(fā)現(xiàn)，99%的調(diào)查對象認(rèn)為《傳染病防治法》是傳染病疫情防控領(lǐng)域最關(guān)鍵、最重要的法律法規(guī)。傳染病防治是一項(xiàng)需要舉國之力的系統(tǒng)工程[5]，隨著健康中國戰(zhàn)略的加快推進(jìn)，對傳染病防控治理體系和治理能力提出了全新要求[6]。調(diào)查顯示，85.01%的被調(diào)查者認(rèn)為，經(jīng)過本次疫情，《傳染病防治法》需要進(jìn)一步完善修訂，尤其是應(yīng)提升《傳染病防治法》的立法目標(biāo)戰(zhàn)略定位；建議在《傳染病防治法》修訂中，將立法目的修訂為“為了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康、公共衛(wèi)生、健康中國建設(shè)、生物安全、國家安全和社會(huì)安定”。

3.2 明確具有相關(guān)決策權(quán)的主體和程序

3.2.1 明確各級政府傳染病疫情預(yù)警、信息發(fā)布權(quán)力?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及有關(guān)配套文件，就疫情事件的信息披露、預(yù)警信息發(fā)布的環(huán)節(jié)、范圍以及主體授權(quán)，存在概念不清、互不協(xié)調(diào)等隱患[7]，導(dǎo)致法律適用和決策不一致[8]。調(diào)查顯示，調(diào)查對象對傳染病疫情預(yù)警、信息發(fā)布由縣級、市級、省級人民政府和國務(wù)院做出都基本持認(rèn)可態(tài)度。建議對《傳染病防治法》修訂時(shí)，統(tǒng)一《傳染病防治法》和其他相關(guān)法律法規(guī)中的不同概念和規(guī)定。例如，統(tǒng)一有關(guān)疫情信息收集分析和發(fā)布的主體和程序、發(fā)布預(yù)警的主體和程序、宣布進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)或啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制的主體和程序、決定并公布采取應(yīng)急措施的主體和程序、決定和公布疫區(qū)及相應(yīng)應(yīng)急措施的主體和程序[9]。

3.2.2 強(qiáng)化疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)職能定位能力提升。作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，國家疾病控制體系發(fā)揮不可替代的作用[10]，但本次新冠肺炎疫情也暴露了現(xiàn)有疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)職能定位和對新發(fā)傳染病疫情發(fā)現(xiàn)和控制上的一些不足。調(diào)查顯示，92.11%的調(diào)查對象認(rèn)為應(yīng)該明確疾病預(yù)防控制中心疫情發(fā)布權(quán)力，建議在《傳染病防治法》修訂中，優(yōu)化完善疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)職能設(shè)置[11]，賦予履行政府疾病預(yù)防控制的組織、行政管理、技術(shù)支持與服務(wù)提供等職能，并由法律授權(quán)，在面對重大疫情或突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)具有決策權(quán)、處置權(quán)[12]。

表3 調(diào)查對象對《傳染病防治法》的修改建議

3.3 增加啟動(dòng)傳染病疫情防控應(yīng)急處置程序的特定情形

與再發(fā)傳染病不同，新發(fā)傳染病最初的傳染源不明、致病機(jī)理未知、傳播途徑未明[13]，新發(fā)傳染病防控及易感人群保護(hù)缺乏明確的法律依據(jù)[14]。調(diào)查顯示，94.97%的調(diào)查對象認(rèn)為，應(yīng)該將不明原因疑似傳染病的預(yù)警加入《傳染病防治法》中。借鑒2003年“非典”疫情防控和本次新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗(yàn)，建議《傳染病防治法》修訂中，明確規(guī)定只要出現(xiàn)“人傳人”或醫(yī)務(wù)人員被動(dòng)感染情形，應(yīng)立即啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急處置程序，并向社會(huì)公布[15]。

3.4 構(gòu)建醫(yī)防融合體系

目前我國絕大多數(shù)二級及以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)未設(shè)立公共衛(wèi)生科，絕大部分臨床醫(yī)師與公共衛(wèi)生專業(yè)人員協(xié)作意識也很薄弱[16]。調(diào)查顯示，97.19%的調(diào)查對象認(rèn)為需要在《傳染病防治法》中增加醫(yī)療機(jī)構(gòu)和預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的深度融合，尤其是呼吸重癥醫(yī)學(xué)科專家、臨床流行病學(xué)專家在傳染病疫情防控中早發(fā)現(xiàn)、早確認(rèn)、早通報(bào)中的作用發(fā)揮非常重要。建議設(shè)置首席公共衛(wèi)生官或首席傳染病疫情防控專家制度，在國家和各省市設(shè)置相應(yīng)的職務(wù)，由有豐富臨床醫(yī)療和傳染病防控經(jīng)驗(yàn)的專家擔(dān)任，充分發(fā)揮專家在傳染病疫情防控中的作用[15]。

3.5 完善重大傳染病疫情防控保障制度

3.5.1 建立病人救治財(cái)政保障機(jī)制?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定，國家對患有特定傳染病的困難人群實(shí)行醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費(fèi)用。重大傳染病疫情暴發(fā)時(shí)，對傳染病病人和疑似傳染病病人的救治不僅關(guān)系到公民個(gè)人健康和生命安全，更關(guān)系公共健康和國家安全，不僅困難人群需要進(jìn)行醫(yī)療救助，所有公民的救治費(fèi)用當(dāng)然應(yīng)由基本醫(yī)療保險(xiǎn)和國家財(cái)政承擔(dān)。明確重大傳染病疫情防控中病人救治的財(cái)政保障機(jī)制，也是將本次新冠肺炎疫情防控中對所有感染者“應(yīng)收盡收”“應(yīng)治盡治”、治療費(fèi)用由基本醫(yī)療保險(xiǎn)和國家財(cái)政合理承擔(dān)做法的法律化。

3.5.2 完善醫(yī)療物資儲備保障制度?！秱魅静》乐畏ā返?3條規(guī)定，縣級以上人民政府負(fù)責(zé)儲備防治傳染病的藥品、醫(yī)療器械和其他物資，以備調(diào)用。該條規(guī)定較為原則和寬泛籠統(tǒng)，實(shí)踐中真正具有防疫物資儲備的地方政府少之又少[17]。在傳染病暴發(fā)流行時(shí)，對醫(yī)療相關(guān)物資的需求會(huì)呈現(xiàn)暴發(fā)性增長，有必要建立國家重大傳染病疫情防控醫(yī)療物資儲備保障制度和在應(yīng)急狀態(tài)下資源使用和調(diào)度制度。建議在《傳染病防治法》修訂中，增加“國家建立傳染病防控醫(yī)療物資儲備保障制度”條款。

3.5.3 建立重大傳染病疫情醫(yī)療救治系統(tǒng)。重大傳染病疫情暴發(fā)、流行時(shí)，是對一個(gè)國家綜合性醫(yī)療應(yīng)對能力的巨大挑戰(zhàn)與考驗(yàn)，若欠缺國家傳染病疫情醫(yī)療救治系統(tǒng)的支撐，很多病人將無法得到救治?？山梃b其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立國家災(zāi)難醫(yī)療系統(tǒng)。充分發(fā)揮此次疫情防控中利用公共設(shè)施建立方艙醫(yī)院和專門應(yīng)急醫(yī)院的做法，從法律上制定完善的規(guī)劃和制度安排。同時(shí)，建議完善省級、地市級傳染病醫(yī)院建設(shè)、人才培養(yǎng)和儲備制度。

3.5.4 加強(qiáng)疫情防控中醫(yī)務(wù)人員權(quán)益保護(hù)。在醫(yī)務(wù)人員全力投入疫情防控阻擊戰(zhàn)中，仍出現(xiàn)部分患者或家屬暴力傷害醫(yī)護(hù)人員的行為，嚴(yán)重地破壞了社會(huì)秩序，影響了阻擊疫情的大局。為給醫(yī)護(hù)人員提供安全的救治環(huán)境，加大對疫情防控中承擔(dān)醫(yī)療救治工作的醫(yī)務(wù)人員權(quán)益保護(hù)非常必要。建議在《傳染病防治法》修訂中增加“醫(yī)務(wù)人員在傳染病暴發(fā)流行時(shí)，承擔(dān)政府指派的醫(yī)療救治任務(wù)按照執(zhí)行公務(wù)對待。對妨礙醫(yī)務(wù)人員開展診療活動(dòng)或傷害醫(yī)務(wù)人員的行為按照妨礙公務(wù)論處”。

3.6 細(xì)化公民在傳染病疫情防控中的權(quán)利和義務(wù)

《傳染病防治法》第12條規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得泄露涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料。調(diào)查顯示，90.33%的調(diào)查對象認(rèn)為在傳染病疫情防控中有必要保護(hù)公民隱私。針對本次新冠肺炎疫情防控中出現(xiàn)的個(gè)人信息泄露和侵權(quán)問題[18]，建議在《傳染病防治法》修訂時(shí)，明確保護(hù)公民隱私與為疫情防控所必須的信息披露的界限和標(biāo)準(zhǔn)，增加相關(guān)的處罰內(nèi)容，加大疫情防控期間公民隱私保護(hù)力度?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個(gè)人，必須接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)傳染病的調(diào)查、檢驗(yàn)、采集樣本、隔離治療等預(yù)防、控制措施，如實(shí)提供有關(guān)情況。除此之外，為了進(jìn)一步明確公民在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)配合政府做好疫情防控工作的責(zé)任，建議在《傳染病防治法》修訂中增加“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，公民應(yīng)遵守當(dāng)?shù)卣P(guān)于交通出行、健康防護(hù)措施等相關(guān)要求，配合疫情防控工作”。

3.7 加大傳染病防控相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)，提高依法防控能力

調(diào)查顯示，僅有19.4%的調(diào)查對象對《傳染病防治法》表示非常了解，不及被調(diào)查總?cè)藬?shù)的1/5，加大《傳染病防治法》的培訓(xùn)任重道遠(yuǎn)。調(diào)查顯示，必須接受傳染病防治相關(guān)法律進(jìn)行培訓(xùn)的前3位人群依次是衛(wèi)生行政部門人員、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作人員和各級政府領(lǐng)導(dǎo)成員。建議在《傳染病防治法》修訂中，增加向公眾宣傳普及傳染病防治法律法規(guī)以及在應(yīng)急狀態(tài)下向公民及時(shí)提供染病防治知識和普及相應(yīng)法律知識的規(guī)定，同時(shí)增加各級政府及組成部門工作人員和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作人員學(xué)習(xí)傳染病防治相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。