熊 強，王春云，沈小鵬

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川成都610041)

當前，水電工程建設中對項目法人而言，林地、土地調(diào)查主要涉及四方面的工作：一是實物指標調(diào)查(含土地、林地部分)，為編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃報告提供依據(jù)；二是使用林地可行性調(diào)查，為項目法人申請使用林地提供依據(jù)；三是使用林地可行性調(diào)查，為項目環(huán)境影響評價報告編制提供依據(jù)；四是土地勘測定界，為項目法人申請建設用地和自然資源管理部門用地審批提供依據(jù)。

使用林地可行性調(diào)查、土地勘測定界一般是在建設征地實物指標調(diào)查后進行的。三者工作有交叉和重復；同時，由于調(diào)查的目的不同，各行業(yè)的技術(shù)要求、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查時間、成果驗收流程不同，導致數(shù)據(jù)不一致。為避免重復工作，盡可能實現(xiàn)“多規(guī)合一”，規(guī)避數(shù)據(jù)不一致帶來的矛盾，提高建設用地報批工作效率，筆者對部分水電工程項目實物指標(土地、林地)調(diào)查的方法進行了分析，旨在通過分析這三項調(diào)查之間的聯(lián)系和差異，提出系統(tǒng)性的建議。

1 創(chuàng)新背景

根據(jù)《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第679號)規(guī)定，水電項目建設征地(工程占地和淹沒區(qū))實物調(diào)查成果是移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報告編制的主要依據(jù)。因此，在水電工程可行性研究階段正常蓄水位選擇報告和樞紐工程施工總布置規(guī)劃報告審查通過、省級人民政府發(fā)布“禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設項目和遷入人口”的通告后，即開展實物指標調(diào)查工作，形成實物指標調(diào)查成果(包括土地指標調(diào)查成果)，納入移民安置規(guī)劃大綱，由省人民政府審批。

在項目核準后，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《建設用地審查報批管理辦法》《建設項目使用林地審核審批管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，水電工程項目法人應依法辦理林地、建設用地手續(xù)，需提供《土地勘測定界報告》《建設項目使用林地可行性報告》等成果。其中，《土地勘測定界報告》成果是水電工程項目從用地預審到建設用地申報全過程的必備材料，是臨時用地復墾方案、節(jié)約用地評價報告、用地預審、永久農(nóng)田補劃方案、建設用地申報“一書四方案”等專題報告的編制依據(jù)，其成果由省級自然資源管理部門組織驗收；《建設項目使用林地可行性報告》是為了滿足林業(yè)管理部門審批管理的要求和建設項目環(huán)境影響評價報告珍稀植物保護編制提供依據(jù)，其成果由省級林業(yè)管理部門委托第三方現(xiàn)場查驗和組織專家評審。

在實際工作中，上述三項工作有交叉和重復，由于工作開展目的、采用行業(yè)技術(shù)標準、編制單位資質(zhì)要求、編制時間、成果驗收主體不同等原因，三項調(diào)查成果基礎數(shù)據(jù)往往存在差異，給項目征地報批工作造成了困難和障礙，也給征地移民安置和補償工作帶來了矛盾和隱患。對此，西南某省自然資源管理部門在2019年以文件形式提出了明確的要求。

2 三項調(diào)查工作主要內(nèi)容及差異

2.1 主要工作內(nèi)容

2.1.1實物指標調(diào)查(土地、林地部分)

根據(jù)《水電工程建設征地實物指標調(diào)查規(guī)范》[1]，建設征地土地調(diào)查由規(guī)劃設計單位對建設征地范圍內(nèi)土地界線、類別、面積、用途、權(quán)屬、用地性質(zhì)等進行調(diào)查，并履行土地調(diào)查成果的公示和確認程序，為編制移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報告提供依據(jù)。對調(diào)查單位沒有資質(zhì)要求，在“可行性研究報告階段”工作要求及成果中明確“土地調(diào)查應在林業(yè)、國土等部門(縣級)的參與下進行，林業(yè)、國土等部門(縣級)應對調(diào)查成果予以確認”。匯總成果由縣級人民政府、市級移民管理機構(gòu)、規(guī)劃設計單位、項目法人四方簽章確認，納入移民安置規(guī)劃大綱，由省級人民政府審批。

2.1.2使用林地可行性調(diào)查

建設項目使用林地可行性報告一般是在水電項目核準后，由項目法人委托有資質(zhì)的單位編制。根據(jù)《建設項目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局令第35號)[2]和《建設項目使用林地可行性報告編制規(guī)范》(中華人民共和國林業(yè)行業(yè)標準LY/T2492—2015)[3]的規(guī)定，用地單位申請占用征用林地或者臨時占用林地，應當提供具有相應資質(zhì)單位編制的建設項目使用林地可行性報告。使用林地可行性報告要全面評價占用征用林地對環(huán)境和林業(yè)發(fā)展的綜合影響，特別對涉及重點野生動、植物和古木的保護，對項目區(qū)域和項目區(qū)的森林資源的影響，以及對環(huán)境和林業(yè)發(fā)展的影響進行客觀分析和評價。

專項調(diào)查包括：①重點生態(tài)區(qū)域調(diào)查(自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū))；②古樹名木、國家和省級重點保護野生植物調(diào)查，以及擬采取的處置措施；③國家和省級重點保護野生動物及其棲息地調(diào)查，提出擬采取的保護措施。

附件包括：項目區(qū)森林資源調(diào)查報告和有關(guān)專業(yè)(重點保護野生動植物保護方案、古樹名木保護方案、退耕還林置換方案、林木采伐作業(yè)設計等)等調(diào)查報告，擬占用征用林地各項補償費用估算[4]。對調(diào)查單位有資質(zhì)要求。成果驗收包括省級林業(yè)管理部門委托第三方現(xiàn)場查驗和組織專家評審。

2.1.3土地勘測定界

土地勘測定界工作一般是在水電項目核準后，由項目法人委托有資質(zhì)的單位進行。土地勘測定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復墾等工作的需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計算用地面積，為自然資源管理部門用地審批和地籍管理等提供科學、準確的基礎資料而進行的技術(shù)服務性工作?？睖y定界工作，在各級自然資源管理部門的組織下，由有資格的勘測單位承擔[5]。土地勘測定界是水電工程項目從用地預審到建設用地申報全過程的必備材料；是臨時用地復墾方案、節(jié)約用地評價報告、用地預審、永久農(nóng)田補劃方案、建設用地申報“一書四方案”等專題報告的編制依據(jù)。對調(diào)查單位有資質(zhì)要求。成果驗收由省級自然資源管理部門組織。

2.2 主要差異分析

(1)調(diào)查目的不同。建設征地土地調(diào)查是為水電工程建設征地移民安置規(guī)劃大綱(用地范圍)和移民安置規(guī)劃報告(補償補助)的編制提供依據(jù)；土地勘測定界是為了滿足自然資源管理部門建設用地審批管理的要求；建設項目使用林地可行性報告是為了滿足林業(yè)管理部門審批管理的要求和以及為建設項目環(huán)境影響評價報告編制提供依據(jù)。

(2)調(diào)查內(nèi)容不同。土地勘測定界和使用林地可行性調(diào)查是為了滿足林地、建設用地審批的要求，涉及審批相關(guān)專題內(nèi)容更多。如，自然資源管理部門方面臨時用地復墾方案、節(jié)約用地評價報告、用地預審、永久農(nóng)田補劃、建設用地申報時“一書四方案”和林業(yè)方面重點保護野生動植物保護方案、古樹名木保護方案、退耕還林置換方案、林木采伐作業(yè)設計等內(nèi)容。

(3)調(diào)查要求不同。一是資質(zhì)要求，建設征地土地調(diào)查由水電項目規(guī)劃設計單位承擔，土地勘測定界、使用林地可行性調(diào)查由具有相應資質(zhì)的單位承擔；二是成果驗收程序、主體不同。

(4)調(diào)查時間不同。建設征地調(diào)查(林地、土地)在水電項目的可行性研究階段進行，土地勘測定界和使用林地可行性調(diào)查一般是在水電項目核準以后進行。

3 創(chuàng)新實踐

3.1 基本思路

雖然使用林地可行性調(diào)查、土地勘測定界與建設征地實物指標調(diào)查的調(diào)查目的、成果驗收主體不同，三項調(diào)查不能互相替代；但基礎性工作的類型具有許多相同之處，完全可以統(tǒng)籌安排，同步進行?？煽紤]在實物指標調(diào)查階段提前引入使用林地可行性調(diào)查、土地勘測定界技術(shù)要求，并委托相關(guān)單位參與一起調(diào)查。這樣既避免了基礎性工作的重復進行；又可對有關(guān)技術(shù)性爭議的問題進行多方現(xiàn)場協(xié)調(diào)，協(xié)商一致，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，規(guī)避了基礎數(shù)據(jù)不一致帶來的矛盾和隱患；最終提高建設用地報批工作效率，實現(xiàn)工程建設合規(guī)用地。

3.2 創(chuàng)新做法

在水電工程可行性研究階段正常蓄水位選擇、施工總布置規(guī)劃、水庫影響區(qū)地質(zhì)專題報告審查，以及實物指標調(diào)查細則和工作方案審查備案后，通過與省級林業(yè)、自然資源管理部門溝通協(xié)調(diào)，提前按林業(yè)、自然資源管理部門要求，由水電項目主體設計單位專業(yè)牽頭，會同項目法人單位一起，委托具備相應資質(zhì)的單位，共同參與建設征地實物指標調(diào)查，同步開展使用林地可行性調(diào)查、土地勘測定界工作；在省級林業(yè)、自然資源管理部門驗收后，將林地、土地調(diào)查成果納入建設征地實物指標調(diào)查成果；由縣級人民政府等“四方”簽章確認，以確保三項調(diào)查成果基礎資料、基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和一致。

3.3 主要實踐

國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司(以下簡稱“公司”)從2004年開始，按照上述思路和辦法對委托開展可行性研究的水電工程進行了三項調(diào)查同步進行的探索(屬于在國內(nèi)率先提出的創(chuàng)新舉措)，公司第一批開發(fā)的深溪溝、大崗山、猴子巖、枕頭壩一級、沙坪二級、金川、雙江口等7個項目在可行性研究階段對水電設計單位提出了該項工作要求。目前，深溪溝、大崗山、猴子巖、枕頭壩一級、沙坪二級5個項目已經(jīng)投產(chǎn)發(fā)電，從具體實踐中已經(jīng)實現(xiàn)了三方面的目標：一是避免重復工作，提高了三項調(diào)查工作效率；二是實現(xiàn)了基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，規(guī)避了矛盾；三是提高了項目建設征地報批效率，公司所屬項目核準開工后均及時取得了林地、建設用地批文，確保了建設項目合規(guī)用地，促進了項目下閘蓄水驗收和竣工驗收，保障了項目按期投產(chǎn)發(fā)電的目標，其中沙坪二級電站已經(jīng)通過了移民安置竣工驗收。

實踐證明，三項調(diào)查同步聯(lián)合進行是完全可行的，預期效果也是明顯的。但創(chuàng)新工作也對可研階段正常蓄水位選擇、施工總布置規(guī)劃等相關(guān)工作提出了更高的要求，對用地范圍、屬性等方面準確性要求更高；否則，仍將影響聯(lián)合調(diào)查的成果和征地報批工作。

4 創(chuàng)新成效

4.1 技術(shù)標準得到了統(tǒng)一

通過創(chuàng)新工作機制，在水電工程可行性研究階段引入林業(yè)、自然資源行業(yè)技術(shù)單位，開展林地可行性調(diào)查、土地勘測定界及實物指標調(diào)查三項工作統(tǒng)籌安排同步進行，在嚴格遵守自然資源、林業(yè)部門各自土地分類技術(shù)標準的基礎上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理好水電移民安置工作的技術(shù)要求，關(guān)口前移，對地類、地界、權(quán)屬等爭議問題及時協(xié)商解決，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，三項工作技術(shù)要求得到了統(tǒng)一，避免三項工作各自為政、各自調(diào)查標準不一致而產(chǎn)生的矛盾，為后續(xù)工作夯實了基礎。

4.2 實現(xiàn)了基礎數(shù)據(jù)的一致

通過創(chuàng)新工作機制，三項調(diào)查工作統(tǒng)籌安排同步進行，實現(xiàn)了水電項目征地報批過程中，自然資源部門、林業(yè)部門因建設項目土地勘測定界成果和使用林地可行性報告數(shù)據(jù)與移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報告基礎資料、基礎數(shù)據(jù)的一致性，避免了因土地分類、權(quán)屬等基礎數(shù)據(jù)不一致而導致的問題與矛盾，也有利于移民安置實施工作的順利開展。

4.3 同步調(diào)查節(jié)約了費用

通過創(chuàng)新工作機制，三項工作同步進行，不僅使三項調(diào)查實現(xiàn)了技術(shù)標準的協(xié)商統(tǒng)一、基礎數(shù)據(jù)完全一致；還避免了重復工作，提高了工作效率，節(jié)約了因土地勘測定界和使用林地可行性調(diào)查工作需要再次進行現(xiàn)場調(diào)查所發(fā)生的相關(guān)費用。

4.4 用地報批體現(xiàn)了高效

通過創(chuàng)新工作機制，在水電工程可行性研究階段引入林業(yè)、自然資源行業(yè)技術(shù)要求，在實物指標調(diào)查時統(tǒng)籌安排同步開展林地可行性調(diào)查、土地勘測定界工作，項目一旦核準后可即時開展用地報批工作，由于前期工作中已經(jīng)就三項調(diào)查的技術(shù)標準、基礎資料、基礎數(shù)據(jù)進行了協(xié)商統(tǒng)一，報批所需文件依據(jù)的資料完全符合各相關(guān)行業(yè)法規(guī)的規(guī)定，用地報批工作一般可在一年內(nèi)完成，體現(xiàn)了合規(guī)高效，并有利促進了項目移民安置補償和竣工驗收工作。

5 結(jié)論及建議

由于三項調(diào)查成果驗收主體不同，使用林地可行性調(diào)查、土地勘測定界與建設征地實物指標調(diào)查不能互相替代，但可以統(tǒng)籌安排同步進行。因此，建議水電項目使用林地可行性調(diào)查、土地勘測定界與建設征地實物指標調(diào)查同步開展，規(guī)劃設計單位

參與，在省級行業(yè)管理部門驗收后，將林地可行性報告、土地勘測定界成果納入建設征地實物指標調(diào)查匯總成果，由縣級人民政府等“四方”簽章確認，以確保各階段資料、數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，減少相互矛盾。