王冬梅，張奎俊，李林娜

（山東省水利工程建設質量與安全中心，山東 濟南 250014）

近兩年，山東省開展了大規(guī)模的重點水利工程建設，投資規(guī)模1 300 多億元?！笆奈濉睍r期，山東省積極貫徹新發(fā)展理念，水利建設任務將更加繁重，如何完善現有監(jiān)管體系，補足監(jiān)管上的短板，對提高工程建設質量具有重要意義。

1 山東水利工程監(jiān)管體制現狀

目前，水利工程建設管理體系實行項目法人負責、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結合方式。另外推出了項目代建制、第三方檢測制等。但在近幾年，市場經濟進一步開放，各參建方追求利益最大化的情況下，這種建管模式凸現出其先天不足。

1.1 建管體系上存在缺陷

1）參建單位內部監(jiān)管缺失。在工程建設過程中，大多參建單位制定的各項制度缺乏針對性，可操作性不強，沒有結合工程特點制定，沒有落實責任和考核管理。

2）工程項目法人組建方式不合理。地方水行政主管部門即是水利工程項目的監(jiān)管部門，又是項目法人的組建單位，造成建管與監(jiān)管責任不清。

3）監(jiān)理單位制度不健全。我國的監(jiān)理制度起源于FIDIC 合同條款，規(guī)定工程師是獨立公正的第三方機構，而我國的監(jiān)理單位受業(yè)主委托進行工程監(jiān)理，業(yè)主給付監(jiān)理報酬，監(jiān)理無法做到公正、無私，不能充分起到工程建設監(jiān)督作用。

4）第三方檢測責任不清。山東省大中型水利工程實行第三方檢測制度。檢測單位從委托方得到檢測費用，檢測單位不可能成為獨立公正的第三方。委托方為了成本最小化、利潤最大化，不可避免出現讓檢測單位出具虛假報告，應付上級檢查現象。監(jiān)理、承包商、檢測與業(yè)主簽訂合同，成為法律意義上的合同關系。四方構成的利益結構發(fā)生扭曲，業(yè)主方的絕對強勢局面，不可避免造成業(yè)主方權力尋租，其他參建方尋求利益最大化，致使監(jiān)理單位的工程監(jiān)督作用、檢測單位實體檢測數據的真實性大打折扣。

1.2 政府監(jiān)督體系需進一步完善

1）專職監(jiān)督機構設置有待完善。2018 年全省16 個市共計 137 縣（區(qū)、市），僅濟南、東營等 4 個市、濟南章丘、平陰等10 個縣（區(qū)、市）為地方編辦成立的專職監(jiān)督機構，其他市為臨時兼職機構或沒有設置監(jiān)督機構。監(jiān)督人員由主管部門或事業(yè)單位抽調，大多為兼職，市級專（兼）職人員320名，縣級907 名。2020 年僅主汛期前需完成主體工程的重點水利工程項目1 643 個，監(jiān)督機構的設置及人員的配置無法滿足工程建設的需要，監(jiān)督工作與水利發(fā)展總基調不匹配。

2）監(jiān)督費用少，監(jiān)督檢測手段較單一。根據規(guī)定，自2009 年1 月1 日起，全國統(tǒng)一取消工程質量監(jiān)督費、工程定額測定費。工程質量監(jiān)督費用靠財政撥款，地方財政困難，監(jiān)督工作難以深入開展，更無力委托有資質的檢測機構對工程實體質量檢測。質量監(jiān)督機構無檢測設備，施工現場一般采用回彈混凝土強度和量測工程外觀尺寸等手段，檢測的項目單一，無法全面評估工程實體質量，只能參照施工、監(jiān)理或第三方檢測單位的數據進行工程質量監(jiān)督評估，工程質量結論核備缺乏權威性。

3）強制性監(jiān)督機制有待健全。根據規(guī)定，政府對水利工程質量實行強制性監(jiān)督，由水行政主管部門授權專職監(jiān)督機構實施工程質量監(jiān)督，只有授權監(jiān)督檢查的義務。監(jiān)督機構并不具有處罰權，代表政府管理部門的工程質量監(jiān)督、稽察及飛檢等只能是保姆式的監(jiān)督檢查。沒有進行行政處罰的監(jiān)督檢查不能形成倒逼機制，監(jiān)督檢查的效果不明顯。

4）監(jiān)督手續(xù)辦理采用項目法人與監(jiān)督機構簽訂監(jiān)督書的形式。由此形成一種合同協(xié)議關系，即雇傭與被雇傭關系，未能更好的體現出政府對工程質量強制性監(jiān)督的要求。

5）我國對企業(yè)實行資質管理制度。在計劃經濟時代，企業(yè)職工相對固定，管住企業(yè)就管住了職工，就能提高工程建設的質量。但在市場經濟體制下，建筑活動的主體不是政府主導，而是以市場調節(jié)為主，建筑市場全面對外開放，勘察設計、施工、監(jiān)理、檢測等單位大量涌現，產業(yè)工人不固定，技術人員流動自由。特別是在人員不夠的情況下，存在企業(yè)臨時找掛靠人員進行資質年檢的現象，不能反映出企業(yè)的真實情況。

2 質量監(jiān)管新模式探索

2020 年，針對山東省水利工程建設的新形勢、新任務、新要求，省建安中心申請1 428 萬元資金采用公開招標的方式選定3 家省外監(jiān)理單位對小清河防洪綜合治理工程進行駐點監(jiān)督、對全省重點水利工程進行巡查監(jiān)督。同時采用從省水利專家?guī)熘谐槿＜医M成監(jiān)督檢查組完成檢查30 多次，工程實體質量檢測4 次。截至2020年11 月底，共發(fā)現工程建設不規(guī)范行為問題9 000 多個，進行實體檢測90 多次，并對其問題納入信用評價，對56 個參建單位掛紅黃牌，并在全省建設管理會議上通報。通過采取責令整改、約談等責任追究措施，督促參建單位及時整改，彌補質量安全管理不足，有力保障了工程建設質量與安全。經過多種方式的監(jiān)督管理嘗試，特別是購買社會服務解決了監(jiān)督人員少、技術力量弱的問題，建立黃紅牌制度對參建責任單位在全省通報，形成了震懾作用，取得了很好的效果。

實踐證明新建管模式具有如下優(yōu)點：一是基本消除現行水利工程建設體制存在的缺陷；二是緩解政府的監(jiān)管壓力，節(jié)省大量的財政開支；三是開創(chuàng)監(jiān)理檢測單位服務多元化；四是重新定位第三方檢測單位，確保檢測數據的權威性、公平性，真正為政府監(jiān)督提供工程實體質量數據，能更好地把好工程質量最后的關口；五是監(jiān)管模式更加合理。質量監(jiān)督機構主要對質監(jiān)單位進行監(jiān)督，項目法人對社會服務質量進行評估，可以快速的反饋給質量監(jiān)督機構，用于提高政府監(jiān)管水平。同時、社會服務機構、項目法人、施工單位相互監(jiān)督，層層落實監(jiān)督責任，可以提升參建單位質量意識，嚴格履行合同約定，不同程度解決人員不到崗、責任心不強、檢測水平低、服務質量差等問題。

3 水利工程質量監(jiān)管對策

3.1 加強質量監(jiān)督人才隊伍建設

參照國內水利工程建設質量安全監(jiān)督工作走在前列的省份，建立健全分層級的專職質量監(jiān)督機構，并清晰合理的劃分省級、地市級、區(qū)（縣）級監(jiān)督檢查機構的職責。建立機構后，要及時充實專業(yè)技術力量，招聘具有水利工程建設經驗及相關專業(yè)技術的人才，并定期組織行業(yè)教育培訓，提高從業(yè)人員的專業(yè)技術水平、業(yè)務能力和整體素質。

3.2 理清監(jiān)督清單、強化行政監(jiān)督的地位

水行政主管部門在審批（備案）建設項目之初就應當明確項目主管機構，落實監(jiān)督主體，開啟強制性監(jiān)督模式。水利工程建設質量監(jiān)督實行備案制，不應由項目法人與質量安全監(jiān)督機構簽訂監(jiān)督書，奠定監(jiān)督機構與項目法人的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，而非合同協(xié)議關系，強化政府對水利工程質量的強制性監(jiān)督。

3.3 構建監(jiān)督檢查等三位一體的新機制

2020 年發(fā)現工程建設不規(guī)范行為問題，通過廳建設處納入信用評價體系、掛黃紅牌制度及全省通報等措施，倒逼參建單位完善內部管理制度，落實質量安全主體責任，取得了較好效果。但此種做法僅執(zhí)行到重點水利工程主體工程完畢后，未形成長效機制。

工程建設監(jiān)管機制應建立質量巡檢、質量認定和質量問題處罰三位一體的監(jiān)督檢查新機制，監(jiān)督機構對于監(jiān)督發(fā)現的嚴重問題，應做好責任認定，廳專職執(zhí)法機構予以處罰，形成倒逼機制，使其參建單位落實責任，完善工程建設管理體系，實行全面質量管理。

3.4 購買社會服務，搭建更加合理的監(jiān)管體系

通過購買社會服務進行質量監(jiān)督的探索，省級監(jiān)督機構較好的解決了監(jiān)督機構人員少，技術力量薄弱的問題，做到了全省水利工程質量安全監(jiān)督巡查全覆蓋、“項項到”，質量監(jiān)督成效巨大。但購買社會服務費用巨大，費用使其各級政府財政難以支撐，雖然購買社會服務是政府監(jiān)督的新形勢、新趨勢，也無法形成長效機制。

根據國內外的經驗做法，對于政府投資的公益性水利工程，由水行政主管部門的財政機構計提工程項目造價中的監(jiān)理費用及第三方檢測費用，主管部門利用此項費用購買社會服務，擇優(yōu)選取質監(jiān)公司和第三方檢測機構對工程項目進行全過程監(jiān)督。對于小型項目和監(jiān)督服務期短的巡查監(jiān)督，可以直接聘請有能力有資格的專家進行監(jiān)督，開創(chuàng)個人執(zhí)業(yè)資格的先例。

3.5 強化質量監(jiān)督工作信息化建設

在大數據時代，在智能化、信息化背景下，建立質量安全監(jiān)督平臺，科學整合原有的、分散的各個業(yè)務平臺系統(tǒng)，實現數據共享。在行業(yè)內部建立起各層級共享的動態(tài)數據庫，完善從數據收集、處理、統(tǒng)計分析等各個過程的信息化程度，減少誤差，進一步提高監(jiān)督檢查工作質量和工作效率。質量監(jiān)督平臺系統(tǒng)建立后，要強化信息化平臺、系統(tǒng)的應用與推廣，保證質量監(jiān)管信息化工作有效開展、剛性執(zhí)行，確保業(yè)務數據的動態(tài)化、科學化、規(guī)范化。