孫啟冀

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)水利與土木工程學(xué)院；新疆水利工程安全與水災(zāi)害防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，新疆 烏魯木齊 830052)

新疆多數(shù)河流泥沙含量高，資源豐富，在保證河勢穩(wěn)定和河床沖淤平衡的條件下，可以有序利用河道中豐富的砂石料，為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。但隨著社會不斷高速發(fā)展，導(dǎo)致建筑業(yè)對砂石料的需求量持續(xù)增長，在利益的驅(qū)使下，無序、過渡開采現(xiàn)象頻發(fā)，對河道行洪及涉水建筑物安全和河流生態(tài)環(huán)境都造成了極大的破壞，到了必須解決和根治的時候。

1 河道采砂現(xiàn)狀及危害

2000年以前新疆各條河流上就有很多砂廠，2010年后，砂廠數(shù)量急劇增加，分布密集。這些采砂廠中，僅有少部分具有河道采砂資格，未經(jīng)河流相關(guān)主管部門審批，私采、偷采現(xiàn)象十分猖獗。

1.1 影響河勢穩(wěn)定，危及河岸安全

自然狀態(tài)下，河岸形態(tài)是由河水和泥沙在長年相互作用下形成的，相對比較穩(wěn)定。但是因?yàn)闊o節(jié)制的超深、超量采挖河砂，導(dǎo)致河床過度下切，改變了河道原有的沖淤平衡。此外，采砂后形成砂坑和棄料堆沒有進(jìn)行平整，導(dǎo)致河道內(nèi)水流流態(tài)紊亂，會破壞河床原來的穩(wěn)定形態(tài)，影響河勢的穩(wěn)定性，對河岸的安全極為不利。

1.2 影響河道行洪能力和行洪安全

因?yàn)槿鄙俳y(tǒng)籌性安排和規(guī)劃，往往造成料場布置不合理，同時部分砂廠為了追求經(jīng)濟(jì)效益，在監(jiān)管不到位的情況下，不在規(guī)定的作業(yè)區(qū)開采，而是哪里方便開采就去哪里開采，導(dǎo)致河床出現(xiàn)大量深坑，水流經(jīng)過時，極易形成漩渦，影響行洪速度，造成洪水四處漫淹和沖刷岸坡，對河流的防洪有很大的影響。同時部分砂廠對開采后的料場沒有進(jìn)行棄料回填，在河道內(nèi)形成較大的深坑，使得河道縱坡嚴(yán)重下切，對河床原有形態(tài)造成嚴(yán)重破壞，棄料隨意堆放，形成較大的料堆，堵塞了部分行洪通道，這些都給行洪安全留下較大隱患。

1.3 威脅河道內(nèi)堤防、橋梁等建筑物安全

采砂場距離建筑物太近，超深度、超范圍開采現(xiàn)象普遍存在，是導(dǎo)致河道附近工程基礎(chǔ)外露的主要原因，嚴(yán)重破壞了工程基礎(chǔ)的穩(wěn)定性，威脅堤防及各種涉河工程的安全運(yùn)行。根據(jù)相關(guān)部門資料，全疆范圍內(nèi)干線公路、鐵路橋梁，多處因違規(guī)采砂導(dǎo)致基礎(chǔ)埋深嚴(yán)重變淺，導(dǎo)致橋梁實(shí)際抵御洪水的能力大幅下降，造成很大的安全隱患。

1.4 導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化

目前國內(nèi)許多河流生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞，過量、無序的河道采砂就是其中一個重要原因。開采過程中會對地表植被和河底生物的生存場所造成破壞，影響河道生態(tài)系統(tǒng)平衡。過度開采會造成河道主流方向頻繁變化，導(dǎo)致河岸坍塌，加重水土流失。開采后的料場砂石裸露，表層的細(xì)沙干燥后變?yōu)閴m土，大風(fēng)天氣易形成大面積揚(yáng)塵，污染周圍空氣。對砂石毛料進(jìn)行篩分沖洗的泥水和生產(chǎn)過程中機(jī)械設(shè)備產(chǎn)生的含油廢水，一般都是不經(jīng)處理直接排入原河道中，對河流水質(zhì)有較大影響。

2 采砂管理現(xiàn)狀及存在的問題

新疆各條河流河道采砂管理模式并不一樣，多數(shù)采取水利系統(tǒng)管理與行政分級管理相結(jié)合的方式。部分河流因?yàn)榱饔蝮w制改革原因，采砂審批和管理單位多次變換，導(dǎo)致積累了很多歷史問題難以解決。在采砂實(shí)際審批和監(jiān)管中，監(jiān)管制度和工作方法往往比較粗放，普遍存在重收費(fèi)輕監(jiān)管的現(xiàn)象。有時一條河流分為多個不同的部門進(jìn)行管理，河流上下游管理方式不一致，出現(xiàn)較多的管理問題。

2.1 管理體制不順，缺乏采砂規(guī)劃

河道內(nèi)砂石作為一種比較有價值的自然資源，相關(guān)區(qū)域的行政、國土及河流管理部門都有比較強(qiáng)烈的管理意愿。實(shí)際情況是多數(shù)河流采砂管理以地方行政和國土部門為主，采砂權(quán)以“招拍掛”的方式出讓，河流管理部門常處于被動接受局面。在多個部門聯(lián)合管理過程中，各部門對采砂權(quán)的審批和監(jiān)督存在交叉，造成了各個部門在管理職責(zé)劃分上不明確，導(dǎo)致管理工作很難到位，存在有審批無管理、重收費(fèi)輕管理的現(xiàn)象。隨著河長制的落實(shí)及河道“清四亂”專項(xiàng)行動的開展，逐步明確和壓實(shí)了河道安全運(yùn)行的責(zé)任主體，由此提高了水利部門在河道采砂監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，但仍缺乏明確具體的職責(zé)劃分。

另外，采砂許可辦理不夠規(guī)范，各地辦理流程和審批程序不盡相同，特別是具體審查方式和實(shí)施依據(jù)還缺乏權(quán)威性和通用性的明確規(guī)范。同時，多數(shù)河流尚未制定采砂規(guī)劃，導(dǎo)致可采區(qū)、禁采區(qū)、可采量等缺乏科學(xué)的管理依據(jù)，容易造成盲目開采，危害河流安全。

2.2 河道管理范圍不確定，引發(fā)管理范圍爭議

由于歷史等多方面的原因，多數(shù)河流在河道權(quán)屬劃歸方面不是十分明確，導(dǎo)致出現(xiàn)一些管理上的混亂，特別是一些地理位置重要、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的河流，存在多個相關(guān)部門爭地、爭管轄權(quán)的現(xiàn)象，增加了采砂管理工作的難度。甚至存在河道范圍內(nèi)一些灘地，在河流管理部門不知情的情況下，被當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)直接出售用于采砂的現(xiàn)象，造成采砂管理工作難以執(zhí)行。

2.3 監(jiān)督管理不到位

大部分河流長度比較長，缺少足夠的巡視管理人員，加之經(jīng)費(fèi)投入不足，導(dǎo)致交通工具和執(zhí)法設(shè)施不能完全保障，增加了管理難度，同時還存在管理手段單一、落后的問題，造成無法對河流實(shí)現(xiàn)全方位、全天候的監(jiān)管。此外，管理人員的素質(zhì)和管理水平也有待提高，部分管理執(zhí)法人員的管理和執(zhí)法意識不強(qiáng)，河道內(nèi)出現(xiàn)違規(guī)、違法情況后，不能及時到達(dá)現(xiàn)場處理，調(diào)查和取證等方面經(jīng)驗(yàn)也比較欠缺，這都制約了河流管理能力的提高。

2.4 河道采砂相關(guān)法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

與河道采砂相關(guān)的法律、法規(guī)，主要有《水法》《防洪法》和《河道管理?xiàng)l例》，但這些法律、法規(guī)中操作性強(qiáng)的條款很少，難以滿足實(shí)際管理需要。另外一些省市根據(jù)自己的特點(diǎn)出臺了地方的采砂管理?xiàng)l例，但大多都是針對內(nèi)地較大河流采用采砂船水下采砂的情況制定的，不太適合新疆主要在河道灘地上采砂的情況。因此，急需出臺適應(yīng)新疆特點(diǎn)的河道采砂管理?xiàng)l例或辦法，來解決新疆實(shí)際的河道采砂問題。

3 加強(qiáng)河道采砂管理對策

針對新疆目前河道采砂的現(xiàn)狀和存在的問題，主要從采砂規(guī)劃、管理體制、審批及立法幾個方面來規(guī)范和解決存在的問題。

3.1 制定合理的采砂規(guī)劃，加強(qiáng)相關(guān)立法工作

在河道開始采砂之前，應(yīng)該先制定本河流的采砂規(guī)劃，作為河流砂石資源開發(fā)的依據(jù)。采砂規(guī)劃的編制應(yīng)以科學(xué)可持續(xù)發(fā)展為原則，優(yōu)先考慮河流生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，河勢穩(wěn)定和河流行洪安全，根據(jù)來砂補(bǔ)給情況確定可開采量，劃定可采區(qū)、禁采區(qū)、保留區(qū)，以及可采期和禁采期，同時應(yīng)根據(jù)河勢和河砂補(bǔ)給變化情況以5a左右為周期對采砂規(guī)劃進(jìn)行修編。另外，新疆多為河道灘地采砂，應(yīng)制定與新疆河道采砂特點(diǎn)相適應(yīng)的地方采砂管理辦法和實(shí)施細(xì)則，對相關(guān)管理部門職責(zé)進(jìn)行細(xì)致劃分，將采砂審批和監(jiān)管上升到法制層面。

3.2 理順管理體制，明確管理范圍

因?yàn)楹拥啦缮皩觿莘€(wěn)定和河道安全行洪有較大影響，而且責(zé)任主體通常是河流管理部門，所以對常年有水的河流及有防洪和供水等要求的季節(jié)性河流，采砂管理應(yīng)由河流管理部門主導(dǎo)，其他部門協(xié)調(diào)配合，以明確權(quán)責(zé)關(guān)系，避免多頭審批，并對采砂審批制度和程序及收費(fèi)機(jī)制進(jìn)行規(guī)范和簡化。同時應(yīng)明確河流的邊界和權(quán)屬，防止因?yàn)楣芾矸秶幻鞔_，多個部門爭地、爭管轄權(quán)的問題。

3.3 嚴(yán)格審批，引入競爭

河流主管部門應(yīng)加強(qiáng)對采砂許可的審核，應(yīng)當(dāng)根據(jù)河流級別確定審批權(quán)限，同時應(yīng)引入市場機(jī)制，可采取公開拍賣、招投標(biāo)、掛牌交易等形式出讓河道采砂權(quán)，并設(shè)定適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)準(zhǔn)入門檻，引入具有一定實(shí)力和規(guī)模的生產(chǎn)企業(yè)，逐步淘汰小型臨時企業(yè)，便于規(guī)范和管理，每年對采砂許可證進(jìn)行審驗(yàn)，如生產(chǎn)企業(yè)存在違規(guī)生產(chǎn)行為可撤銷或吊銷其采砂許可證。

由于目前與河道采砂監(jiān)管相關(guān)的法律和法規(guī)中，對采砂企業(yè)違法、違規(guī)開采河砂行為處理缺乏較為明確、可操作性較強(qiáng)的處理措施，由此導(dǎo)致河流管理單位很難讓其糾正或恢復(fù)原狀，所以可要求采砂企業(yè)在辦理采砂許可證時，向相關(guān)監(jiān)管部門交納一定金額的保證金，對違規(guī)開采和不平整棄料的企業(yè)，可用其繳納的保證金恢復(fù)和平整河道。對按要求生產(chǎn)的企業(yè)，采砂生產(chǎn)結(jié)束后，可全額退回所繳納的保證金。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督管理及日常巡查

首先必須強(qiáng)化采砂監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合河、湖長制，形成由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，河流主管部門牽頭主管，國土、林草、公安、法院、工商等多方聯(lián)合的監(jiān)管體制。其次要增強(qiáng)采砂監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，對采砂任務(wù)較重的河流設(shè)置專門的采砂監(jiān)督管理崗位或人員，配備必要的監(jiān)督執(zhí)法工具和裝備，建立壓實(shí)監(jiān)管崗位責(zé)任制。最后要加強(qiáng)日常巡查和監(jiān)管，制定河道巡查制度及巡查實(shí)施方案，可采取經(jīng)常巡查、日常檢查、定期抽查等方式對河道采砂活動進(jìn)行執(zhí)法檢查，有效監(jiān)控挖砂深度、寬度及采砂數(shù)量，及時發(fā)現(xiàn)和處理相關(guān)違法、違規(guī)行為。

4 結(jié)語

目前新疆河道采砂存在很多不足之處，不規(guī)范采砂行為對河勢的穩(wěn)定性，河道防洪安全和河流及其周邊的生態(tài)環(huán)境都造成了很大的破壞。

針對存在的問題，通過合理規(guī)劃、理順管理體制、健全法律法規(guī)、加強(qiáng)審批和監(jiān)督管理等措施，可以在保證河流健康和安全的前提下，科學(xué)、有序地開發(fā)利用河道中的砂石料，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會建設(shè)服務(wù)。