雷 洋

(榆林市水利工作隊，陜西 榆林 719000)

1 前言

沿無定河流域的綏德、米脂、子洲三個縣及沿線十二個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(農(nóng)場)由于種種原因，人畜飲水十分困難，安全供水保證率低。2017年7月26日榆林市多地發(fā)生短時強降雨，受暴雨影響大理河洪水暴漲，綏德、子洲縣城遭受特大洪災，子洲縣城飲用水斷供。災情發(fā)生后，政府及各相關部門高度重視，先后多次召開專題會議研究三縣供水方案，把解決綏群眾飲水問題作為當前的“一號工程”，要求按照三縣供水整體方案，堅持“一次設計、整體規(guī)劃、分段實施、優(yōu)先應急”的原則，同時啟動建設子洲專用工程和三縣供水工程。

三縣供水工程是解決無定河沿線約54萬群眾飲水困難的重大民生工程，建成后，將有效解決榆林南部黃土高原丘陵溝壑區(qū)水資源匾乏問題，從而保障地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

2 工程概況

該工程從王圪堵水庫下游尾水池取水，至水庫下游東北側(cè)新建集中式凈水廠，經(jīng)水廠處理后向三個縣城及沿線十二個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，線路總長154.12 km。輸水工程由干線工程與支線工程組成，干線工程從水庫尾水池設閘為起點，線路沿無定河兩岸階(灘)地布設至綏德縣物流園區(qū)子洲分水口結(jié)束，輸水線路全長112.26 km。支線工程由米脂專線、子洲專線及綏德專線組成，線路總長41.86 km。原自來水供水系統(tǒng)可作為應急保障供水系統(tǒng)，在供水主管線上給沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)(農(nóng)場)預留有取水口和計量器等設施。主要建設內(nèi)容為：取水口1處；集中式凈水廠1座(水處理規(guī)模為9.6萬m3/d)；輸水管線154.12 km；調(diào)壓池2座；子洲加壓泵站1座，調(diào)蓄池1座；穿無定河倒虹8座等。

3 PPP模式的必要性和可行性

3.1 緩解財政壓力

盡管本項目屬于準經(jīng)營性項目，但由于一次性投資規(guī)模較大，加之項目的公益屬性，收益較小，投資回報周期較長。如果通過銀行籌措資金，融資難度較高且借款期限較短，榆林市財政將面臨較大的還款壓力。通過引進社會資本參與建設，將在榆林市財政資金之外開辟新的資金來源，政府無需在項目建設初期支出巨額資金，通過拉長支付期限，可以實現(xiàn)以“時間換空間、平滑財政支出”的效果。

3.2 提高項目建設和運營服務質(zhì)量

通過政府采購的方式引入在供水領域具有較強專業(yè)技術(shù)實力和豐富運營管理經(jīng)驗的社會資本，充分調(diào)動社會資本參與項目建設及運營的積極性，發(fā)揮其先進專業(yè)技術(shù)和運營管理經(jīng)驗，從安全、質(zhì)量、進度、投資等多方面進行管理，保障項目持續(xù)長久的發(fā)揮作用。

3.3 促進政府職能轉(zhuǎn)變

本項目中，政府只在合作期內(nèi)進行過程監(jiān)管和提供必要的協(xié)助，從供水服務的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)管者，減少了對微觀事務的過度參與，有利于轉(zhuǎn)變政府職能。通過政府與社會資本合作模式，可以充分發(fā)揮各自在風險把控上的優(yōu)勢，通過PPP項目合同的約定，由最適宜承擔風險的一方或最有能力控制風險的一方承擔風險，避免了不合理的風險分擔格局，提高了項目抗風險的能力。

3.4 項目自身特點

本項目屬于供水工程，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定，適宜采用PPP模式建設，實現(xiàn)政府和社會資本的合作共贏：從政府方的角度來看，項目投資規(guī)模較大、生命周期長，如采用PPP模式可平滑財政支出，緩解一次性支出的壓力，同時能保障公共服務供給；從社會資本方來看，與政府方合作，運營收入較為穩(wěn)定，投資回報風險小。

4 項目運作模式

4.1 運作模式的選擇

根據(jù)財政部相關文件要求并結(jié)合項目實際情況，經(jīng)分析，本項目具有如下特點：一是本項目為涉及重大民生問題的公共服務項目，政府方掌握項目資產(chǎn)的所有權(quán)對公共安全和公眾利益具有重大意義；二是建設投資額較大，若完全由政府負擔，將對榆林市財政及綏德、米脂、子洲三縣財政造成較大壓力；三是建設運營對專業(yè)性和運營經(jīng)驗具有一定的要求。

因此，本項目采用BOT(建設-運營-移交)的PPP運作方式實施。BOT的典型運作模式為：政府授予其與社會資本合資成立的項目公司特許權(quán)利，由項目公司負責對特定的基礎設施或公共服務項目進行籌資建設、運營管理及無償移交，并通過經(jīng)營收入償還債務、彌補成本和獲取投資回報。其重要作用有：解決公共資金來源不足的問題，減少政府負債和還本付息的責任；由社會資本承擔建設和運營過程中的大部分風險，有效實現(xiàn)政府風險的轉(zhuǎn)移；選擇具有相關運營經(jīng)驗的社會資本，能夠帶來先進的技術(shù)和運營管理經(jīng)驗，提高項目的運營管理效率；有利于轉(zhuǎn)變政府在基礎設施和公共服務項目中的角色，有利于實現(xiàn)行政體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變；BOT項目的資產(chǎn)所有權(quán)歸政府方，有利于保證公共安全和公眾利益不受損害。

4.2 運作流程

4.2.1 第一階段：項目識別階段

第一步，就本項目概況、研究內(nèi)容、研究目標等方面進行充分溝通的基礎上，組織擬參與的各相關單位進行對接，確認溝通渠道，搭建管理組織架構(gòu)，建立內(nèi)部及外部工作協(xié)調(diào)機制。

第二步，通過文獻、訪談、實地考察等方式組織調(diào)研活動，掌握本項目《可行性研究報告》《初步設計文件》(若有)等基礎文件、資料、數(shù)據(jù)，并進行相關的研究、分析工作。

第三步，梳理相關法律、法規(guī)，研究項目有關法律事項，收集、研究國內(nèi)供水工程PPP項目案例，總結(jié)經(jīng)驗教訓，篩選、佐證國內(nèi)供水工程建設初期投資、運營成本等經(jīng)驗數(shù)據(jù)。

第四步，根據(jù)確定的投融資模式，完成初步實施方案的編制。

第五步，根據(jù)初步實施方案及財務測算結(jié)果，完成財政承受能力評估報告及物有所值評估報告。

4.2.2 第二階段：項目準備階段

第一步，確定投融資模式，搭建項目組織架構(gòu)，明確本項目主要邊界條件。

第二步，搜集本項目相關數(shù)據(jù)并對類似項目及其建設/運營單位的初期投資、追加更新投資、運營維護成本各細項等經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行搜集、篩選和佐證，以搭建財務模型，進行財務測算。

第三步，進行項目實施方案的編制，并在與政府溝通協(xié)調(diào)的基礎上對實施方案進行修改、完善后，進行實施方案的報批。

第四步，完成實施方案上報審批。

4.2.3 第三階段：項目采購階段

第一步，針對已確定的投融資模式針對項目邊界條件進行商務專題研究，合理設置本項目的招商條件，編制資格預審公告及文件，獲得審批后發(fā)布，確定符合條件的資格預審申請人，資格預審公告到資格預審評審需要15個工作日。

第二步，編制采購文件開展采購工作，組織響應文件評審工作，選擇中標候選人，邀請合格申請人參加公開招標到開標評審，需要20天。

項目實施機構(gòu)與中標候選人進行確認談判。根據(jù)候選社會資本的排名順序，依次與其就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

第三步，確定中標結(jié)果后，簽署PPP項目合同的工作；完成項目公司注冊成立、簽署承繼協(xié)議等工作。

4.2.4 第四階段：項目執(zhí)行階段

第一步，項目公司組建，建立完整的組織架構(gòu)，開展項目投融資管理、建設管理、運營管理等工作。項目公司負責施工，保證工期和質(zhì)量；由項目實施機構(gòu)負責聘請監(jiān)理及檢測單位，費用計入總投資。審計部門或其委托的中介機構(gòu)進行全過程跟蹤審計，費用計入總投資。

第二步，實施機構(gòu)及相關部門組織對項目公司建設期、運營期進行績效考核，依據(jù)考核結(jié)果，對項目公司進行相應的獎懲。

4.2.5 第五階段：項目移交階段

第一步，項目公司對移交資產(chǎn)進行必要的維護和大修，并準備移交資料清單等資料。

第二步，政府組建項目移交工作小組，對移交項目資產(chǎn)進行性能測試和質(zhì)量檢測。

第三步，實施機構(gòu)及相關部門組織對項目公司運營進行最后績效考核。

第四步，項目移交政府部門，項目公司清算。

5 項目進展情況

三縣供水工程PPP項目于2018年8月完成財政部PPP項目入庫工作；2018年12月，通過公開招標確定了中國水利水電第四工程局有限公司為中標社會資本方；2019年2月，榆林市水利局和中國水電四局正式簽署了PPP項目合同；2019年3月，三縣供水工程PPP項目公司在榆注冊成立；目前，征地拆遷基本完成，已完成部分管道安裝及凈水廠土建工程。

6 結(jié)語

三縣供水工程作為我市首個自主實施的PPP項目，無前車之鑒。因此，在推進過程中就存在對困難認識不足、預見性不夠、部分環(huán)節(jié)進展較慢等問題。在今后，作為項目實施機構(gòu)，我們要認真學習PPP模式的新政策、新思路、新方法，在建設期，重點從工程安全、質(zhì)量、投資、進度等方面加強監(jiān)管；在運營期，通過績效評價考核全面管理項目的運營情況，充分對接財政部門，進一步完善、規(guī)范績效考核制度。同時，積極學習社會資本方科學、先進、有效的施工技術(shù)和運營管理方法，可為后期水利工程建設運用PPP模式奠定堅實的基礎。