周宏冀 江西省地質(zhì)局普查綜合大隊

一、國土空間規(guī)劃的概述

國土空間規(guī)劃是國土規(guī)劃過程中較為關鍵的環(huán)節(jié)，同時也是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃工作，主要針對國土資源展開的一項綜合部署活動，是為了合理配置資源開發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃包括對國土資源開發(fā)利用、建設以及環(huán)境保護治理等等，所作出的科學性和指導性的建議和規(guī)劃，進而通過合理的空間規(guī)劃，可以有效的提高國土空間規(guī)劃效率，以在促進區(qū)域經(jīng)濟和社會進步過程中實現(xiàn)國土資源的可持續(xù)發(fā)展，促進人們生活質(zhì)量和生活水平的雙向提高?，F(xiàn)階段，我國國土空間開發(fā)效率較低，出現(xiàn)各種資源短缺的現(xiàn)象，同時生態(tài)環(huán)境還在不斷惡化，經(jīng)濟建設也不能有效地持續(xù)發(fā)展，進而導致國土安全問題現(xiàn)象頻繁發(fā)生。因此，在開展國土空間規(guī)劃工作中，需要相關人員始終堅持著長遠規(guī)劃的原則，明確了城市定位，充分了解了城市化的建設要求后，以近期實施為規(guī)劃的著眼點，完善近期實施的落實和規(guī)劃，將長遠的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的藍圖，同時，要制定科學合理的國土空間規(guī)劃的目標任務，并且放眼于未來，提出科學合理的國土空間規(guī)劃計劃，更好地實施長遠規(guī)劃戰(zhàn)略。尤其在當前我國社會建設和發(fā)展迅猛而快速，資源問題日益嚴重，環(huán)境保護問題也愈來愈被人們重視的背景下，這就要求相關部門要加強對國土空間開發(fā)的保護，堅持長遠戰(zhàn)略和近期實施相結合，貫徹落實一體化、綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展等新的規(guī)劃理念，進而合理利用土地以及保護土地資源的不被破壞，對于解決當前我國社會面臨的土地資源矛盾非常重要。

二、新時期國土空間規(guī)劃存在的問題

現(xiàn)階段，由于我國國土空間規(guī)劃種類較多，土空間規(guī)劃不單單是資源的分配，還應該涉及環(huán)境的保護、資源的分類、現(xiàn)代城市的可持續(xù)發(fā)展等，各種類彼此之間關系也是錯綜復雜，導致在國土空間規(guī)劃過程中協(xié)調(diào)性和銜接性方面存在不足，這也導致當前國土空間規(guī)劃與預期目標之間存在較大的差距。因此需要分析當前國土空間規(guī)劃中存在的問題，并采取有效的措施對國土資源空間規(guī)劃進行優(yōu)化，實現(xiàn)資源的有效利用。

（一）國土空間規(guī)劃體系框架不完善

科學合理的國土空間規(guī)劃體系是保障土地資源處用率且實現(xiàn)資源的合理分配的重要基礎。但是，現(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃體系框架還不完善，加上各城市劃定的規(guī)劃區(qū)范圍存在較大的差異，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃指導思想和技術標準，使得規(guī)劃過程中缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，進而在實踐過程中，各個部門各自為政，重復、沖突的問題頻發(fā)，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，將不同的技術標準落實到不同空間規(guī)劃類型中，會使同一空間主體產(chǎn)生多種多樣的矛盾，這對于國土開發(fā)和保護工作的開展帶來了較大的影響。而且缺乏完善的國土空間規(guī)劃體系，一旦遇到政策調(diào)整，受制于專業(yè)領域和專題性等因素的影響，必然會導致土地管理工作更為混亂，再加上一些部門的專題性規(guī)劃在綜合性和全局性方面存在欠缺，同時各規(guī)劃在選擇基礎底圖、坐標體系、用地指標和分類標準等方面存在技術性差異，這就導致同一處土地出現(xiàn)多項利用規(guī)劃，為具體規(guī)劃的協(xié)調(diào)和具體實施帶來了一定的難度。

（二）國土空間規(guī)劃管理滯后

首先，我國國土空間規(guī)劃的層級呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢，同時對于土地統(tǒng)籌等方面的問題缺乏充分考慮，土地供需矛盾過大，而重復現(xiàn)象較為嚴重，無法有效利用國土資源，各個層級之間的差異性沒有得到充分的體現(xiàn)；其次，規(guī)劃理念和內(nèi)容不夠先進。傳統(tǒng)的國土規(guī)劃過程中，往往過于重視經(jīng)濟效益的增長，而忽視社會民生問題，導致在實踐規(guī)劃過程中，出現(xiàn)規(guī)劃整體和實際情況不符的情況，其數(shù)據(jù)來源、規(guī)劃期限、實施進度也存在較大差異性，導致各中類型的國土空間規(guī)劃目標無法對接。最后，規(guī)劃調(diào)控作用不強。由于上級國土規(guī)劃缺乏有力調(diào)控，導致上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的管制能力不強，使得地方政府在加大城市建設規(guī)模時缺乏合理約束，并沒有按照總體規(guī)劃來進行，同時城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)、國土資源及環(huán)保等部門沒有將空間管理和統(tǒng)籌作用充分發(fā)揮出來，整個規(guī)劃結果不盡如人意，導致調(diào)控作用發(fā)揮不出來。

（三）規(guī)劃在分工上不明確和不清晰

根據(jù)空間規(guī)劃發(fā)展歷程來看，國土空間規(guī)劃作為一個有機的整體，各組成部分具有不可分割性，而且，針對不同的部門在規(guī)劃分工上也會存在不同，側(cè)重點不一致，但是存在互相影響、相互牽制的關系。但在國土空間規(guī)劃實踐過程中，國土空間規(guī)劃管理機構缺乏有效配合，進而使得規(guī)劃體系的統(tǒng)一性并沒有有效的顯現(xiàn)出來，整體規(guī)劃在職能上劃分不清，各類國土空間規(guī)劃標準不盡相同，并且自成體系，難以形成對空間規(guī)劃指導，而且各部門沒有樹立全局的意識，只注重于自身的發(fā)展，進而導致規(guī)劃工作各自為政，在空間總體規(guī)劃方面欠缺統(tǒng)籌性，規(guī)劃的類別在協(xié)調(diào)性很差，這導致對國土空間規(guī)劃的有效性和科學性帶來了較大的影響，另外，國土空間規(guī)劃在層級功能方面存在重合和交叉的問題，上級對下級規(guī)劃的管控力度較弱，達不到預期的規(guī)劃調(diào)控力度。

三、國土空間規(guī)劃的具體路徑

（一）建立完善的國土空間規(guī)劃體系

為了推動國土空間規(guī)劃的順利實施，就要從根本上構建健全、完善的國土空間規(guī)劃體系，因此，在當前國土空間規(guī)劃體系構建過程中，需要從上至下對其進行強化，完成縱向溝通，提高頂層的規(guī)劃水平，構建統(tǒng)一的技術標準體系，以此來對基層起到引導作用，做到有法可依、分工明確。因此，在具體工作中，要重視國土規(guī)劃的宏觀性和戰(zhàn)略性，按照由中央到地方的順利依次建立層次關系，使各級政府能夠形成一個部門體系，且應該以中央政府為指揮，服從上級政府的調(diào)配。通過對各部門規(guī)劃權利邊界進行明確，消除管理部門職能交叉、工作項目重疊等問題。同時，需要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式、用地分類、管控分區(qū)等內(nèi)容，通過從組織機構方面建立層級關系，增強國家對國土空間規(guī)劃的調(diào)控力，并基于全局視角，實現(xiàn)對規(guī)劃的統(tǒng)籌安排。在實踐過程中要結合國家和省級的規(guī)劃方案，并結合本地城鎮(zhèn)具體情況加以融合，并將其作為各項規(guī)劃的首要目標，實現(xiàn)上下層的有效溝通協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃真正落到實處。在橫向協(xié)調(diào)方面需要具有層次性和清晰的結構，各級要明確分工，執(zhí)行統(tǒng)一的標準。進一步完善空間規(guī)劃相關法律法規(guī)，提高國土空間規(guī)劃的嚴肅性和規(guī)范性，在政府、公民、社會三者之間起到調(diào)節(jié)中和的作用，有效避免一些不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高公眾的參與度和積極性，進而發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

（二）建立全方位的空間保護開發(fā)利用策略

為了能夠在一定時期內(nèi)對國土空間開發(fā)和保護做出的綜合部署，那么在進行國土空間規(guī)劃過程中，國土空間規(guī)劃部門必須貫徹落實國家關于空間規(guī)劃體制改革要求，探究各種規(guī)劃過程中存在的問題，并綜合分析規(guī)劃重點內(nèi)容，構建新時代空間保護制度和開發(fā)秩序，統(tǒng)一管控和高效利用空間資源在此基礎上制定出新的管理方式，強化全域管控，健全用途管制，進而促進規(guī)劃內(nèi)容的有機融合。同時，規(guī)范國土空間開發(fā)的秩序，糾正市場機制失靈，明確各類國土空間開發(fā)利用和保護的邊界，解決空間開發(fā)負外部性問題，空間的過度開發(fā)和多項規(guī)劃的重復使用，推進“多規(guī)合一”，統(tǒng)一空間規(guī)劃，深化細化用途管制，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要源頭保護手段和途徑。在提高國家國土空間治理效率和政府管理效能的同時，合理控制土地開發(fā)強度，提高綜合利用效率，從而推進國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，實現(xiàn)集約高效的土地資源利用方式，充分做好保護和利用一體化和諧發(fā)展，維護空間開發(fā)利用的社會整體利益。

（三）加強國土空間規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控

為了提高土地使用規(guī)劃的合法性，需要結合當前發(fā)展現(xiàn)狀，來積極探究管理的創(chuàng)新，在國土空間規(guī)劃工作開展過程中，政府相關部門需要建立國土空間規(guī)劃生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管體系，不斷強化監(jiān)測應急能力，并加強完善土地使用規(guī)劃的動態(tài)管理方式，合理配置環(huán)保設備，以此來規(guī)范社會行為，避免出現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的事件發(fā)生，從而為國土規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護起到重要保障作用。其次，同時還要加大科研投入力度，深入研究土地使用規(guī)劃的重要性，重視各各路 新技術和環(huán)保設備的研發(fā)，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的綜合治理，科學開發(fā)利用資源，深入研究土地使用規(guī)劃的合理性，以解決發(fā)展中的某些矛盾，緩解資源短缺壓力，培訓土地使用規(guī)劃人員，并投入足夠的資金，積極采取減少污染的技術措施，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效保護。最后，為了進一步優(yōu)化土地利用，必須基于區(qū)域內(nèi)的實際發(fā)展狀況出發(fā)，不斷進行創(chuàng)新和改進，建立完善的規(guī)劃機制，還需要為國土規(guī)劃環(huán)保部門輸送更多的高素質(zhì)型人才，不斷推動我國資源、人口、環(huán)境與經(jīng)濟的和諧共存。

四、結束語

總之，國土空間規(guī)劃具有較強的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和綜合性，能夠全方位對國土空間資源進行合理的開發(fā)、保護和整治。因此為了提高我國國土空間治理能力，保障國土空間資源規(guī)劃的科學理性，那么，就需要結合新時代的特點，構建健全、完善的國土空間規(guī)劃體系，并在此基礎上進行創(chuàng)新和優(yōu)化，積極推進國級層面、省級層面規(guī)劃的融合，協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃，充分利用國土資源，為國土空間開發(fā)保護工作的有序開展奠定良好的基礎。