石 昕 川

（中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072）

0 前 言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是當(dāng)前和今后一段時(shí)間國(guó)家的重大工作部署，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。對(duì)水庫(kù)移民后期扶持工作而言，其本質(zhì)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要契機(jī)。著眼水庫(kù)移民后期扶持所面臨的諸多問題，有必要基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索、創(chuàng)新開展水庫(kù)移民后期扶持工作。

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，總要求是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，努力做到“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保?］。2018年1月2日，中央一號(hào)文件發(fā)布“中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見”，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出部署［2］。2018年9月26日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》，細(xì)化實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作重點(diǎn)和政策措施，部署重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃［3］。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，到2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富［3］。

1 水庫(kù)移民后期扶持概況

水庫(kù)移民后期扶持是對(duì)新老水庫(kù)涉及的大中型水利水電工程移民采取直發(fā)直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持的形式，以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加移民收入［4］。至2020年，全國(guó)水庫(kù)移民后期扶持人口已超過2 500萬［5］，分布在全國(guó)2 500多個(gè)縣（市、區(qū)）17萬個(gè)村。經(jīng)過十多年的后期扶持，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平大幅提升，移民生產(chǎn)生活條件明顯改善，但水庫(kù)移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)展問題還沒有得到根本解決。部分移民發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，特別是老水庫(kù)移民，規(guī)模較大且居住分散，加之項(xiàng)目扶持資金碎片化，無法同時(shí)保障全部移民在基礎(chǔ)設(shè)施提升、產(chǎn)業(yè)扶持的要求，部分移民生產(chǎn)生活條件依舊較差，在增收方面仍面臨困難。

根據(jù)水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施評(píng)估相關(guān)成果，水庫(kù)移民溫飽問題、庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等突出問題的后期扶持短期目標(biāo)已經(jīng)完成，但改善移民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加移民收入的中長(zhǎng)期目標(biāo)仍需努力。下一步，水庫(kù)移民后期扶持需要集中力量重點(diǎn)加強(qiáng)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶持，切實(shí)改善移民人居環(huán)境，增加移民增收渠道，提高移民收入，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

2 創(chuàng)新工作模式的必要性、可行性和創(chuàng)新方向

2.1 必要性分析

新時(shí)代下，水庫(kù)移民后期扶持任務(wù)仍然艱巨，移民收入水平與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民相比仍有一定差距，社會(huì)服務(wù)水平需進(jìn)一步提高，出行難、用電難、用水難、上學(xué)難和就醫(yī)難仍不同程度困擾移民。借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施舉措，進(jìn)行多方資源整合，創(chuàng)新開展后期扶持工作，實(shí)現(xiàn)后期扶持與鄉(xiāng)村振興的疊加，大力發(fā)展移民新村建設(shè)、人居環(huán)境整治等工作，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)幫扶，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)下深入實(shí)施水庫(kù)移民后期扶持政策，從根本上解決水庫(kù)移民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題的必然舉措［6］。

2.2 可行性分析

鄉(xiāng)村振興要不斷提高農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度和受益面，徹底解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)問題，確保農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定增收。水庫(kù)移民后期扶持也是國(guó)家鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要組成部分。雖然政策覆蓋范圍不同，但是，水庫(kù)移民后期扶持與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)象均為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民；實(shí)施目標(biāo)任務(wù)均是做強(qiáng)農(nóng)業(yè)、改善鄉(xiāng)村、富裕農(nóng)民；實(shí)施形式均是開展各類項(xiàng)目支持和其他支持；實(shí)施方式均是政府主導(dǎo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中，提出了“推進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合，加快建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制”的要求，這為在具體工作中借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)政策，創(chuàng)新開展水庫(kù)移民后期扶持工作提供了可能。

2.3 創(chuàng)新方向

國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署了通過建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村整治、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加農(nóng)村公共服務(wù)供給、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面的舉措和方案，以構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局。水庫(kù)移民后期扶持分為直發(fā)直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持兩種形式，項(xiàng)目扶持所涉項(xiàng)目類型較廣，便于其他政策和資源的整合與實(shí)施。從移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施范圍分析，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、幸福美麗新村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提升、產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)等方面，可借助鄉(xiāng)村振興契機(jī)，結(jié)合具體工作政策，整合相關(guān)資源，助力提升扶持項(xiàng)目。

3 創(chuàng)新工作模式探索

3.1 從規(guī)劃統(tǒng)籌入手，銜接鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目

水庫(kù)移民后期扶持要求以水庫(kù)移民村為基本單元，按照優(yōu)先解決突出問題的原則，編制庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以此作為國(guó)家安排扶持資金和項(xiàng)目的前提與依據(jù)［4］。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃的編制可與鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行銜接，從源頭上實(shí)現(xiàn)資源整合，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程進(jìn)行策劃，以提高項(xiàng)目對(duì)接率，保障項(xiàng)目順利實(shí)施，規(guī)劃統(tǒng)籌可分為以下三步進(jìn)行。

①項(xiàng)目初選：規(guī)劃編制前充分搜集，掌握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)政策的具體實(shí)施對(duì)象、覆蓋面、項(xiàng)目類型，結(jié)合后期扶持項(xiàng)目需求和擬開展項(xiàng)目的初步規(guī)劃，分析可統(tǒng)籌銜接之處，初選統(tǒng)籌項(xiàng)目；

②總體規(guī)劃編制：針對(duì)初選的統(tǒng)籌項(xiàng)目，開展項(xiàng)目統(tǒng)籌方向分析，初步開展資源整合模式和資金分?jǐn)偛邉?，篩選出可行項(xiàng)目，做出項(xiàng)目實(shí)施順序安排，編入后期扶持總體規(guī)劃；

③年度計(jì)劃編制：結(jié)合銜接項(xiàng)目的具體實(shí)施方案，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，明確項(xiàng)目規(guī)模、覆蓋范圍、前期工作模式、實(shí)施和管理方式，落實(shí)各自資金投入，形成統(tǒng)一方案后編入年度計(jì)劃，開展項(xiàng)目實(shí)施前期準(zhǔn)備工作。

3.2 具體創(chuàng)新工作模式的分析

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略輻射范圍大、涉及項(xiàng)目類型多，在此背景下，水庫(kù)移民后期扶持可配套開展相關(guān)項(xiàng)目。根據(jù)由淺到深的銜接程度，可以從以下四個(gè)方面開展具體銜接模式。

（1）爭(zhēng)取鄉(xiāng)村振興政策的傾斜，優(yōu)先為后期扶持移民提供發(fā)展機(jī)會(huì)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興的具體舉措往往涉及到工作崗位的優(yōu)先提供及重點(diǎn)支持，可爭(zhēng)取類似政策機(jī)會(huì)向移民傾斜，以擴(kuò)大移民增收渠道。

例如，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施人居環(huán)境整治行動(dòng)中，建立行政村常態(tài)化保潔員制度［7］。這個(gè)制度要求所有行政村配備專職保潔員，而這種類似保潔員的就業(yè)機(jī)會(huì)可優(yōu)先向低收入移民家庭提供。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃需建立多個(gè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)、孵化基地、合作社等項(xiàng)目，其中的農(nóng)業(yè)性工作崗位，也可對(duì)附近區(qū)域的移民優(yōu)先提供。另外，在家庭農(nóng)場(chǎng)培育計(jì)劃、新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)推廣、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持等發(fā)展項(xiàng)目，以及就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等各種培訓(xùn)活動(dòng)中，對(duì)符合條件的移民群眾、移民家庭采取優(yōu)先培養(yǎng)和發(fā)展。

（2）依托鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，開展配套的后期扶持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)施方案包括了對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)、發(fā)展農(nóng)民合作社、建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)等一系列舉措。在此政策環(huán)境下，可針對(duì)性開展后期扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，在產(chǎn)業(yè)孵化環(huán)境下為移民提供發(fā)展支持，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功率。

例如，在為農(nóng)民群眾提供種養(yǎng)殖業(yè)技能培訓(xùn)、實(shí)施片區(qū)種養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模發(fā)展措施的同時(shí)，可利用后期扶持政策為移民引進(jìn)優(yōu)質(zhì)、綠色的品種，如種苗、種豬等基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料，使移民能夠良好地發(fā)展家庭產(chǎn)業(yè)。又如，四川省涼山州在建設(shè)安寧河流域現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)行動(dòng)［8］中，為移民提供與之相關(guān)的蔬果、花卉等特色農(nóng)產(chǎn)品種植培訓(xùn)，鼓勵(lì)移民利用水土資源開展生態(tài)農(nóng)業(yè)、田園民宿、陽光度假等項(xiàng)目，并提供前期技術(shù)及設(shè)施設(shè)備等支持，幫助移民抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

（3）有針對(duì)性投入，對(duì)涉移民的鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行鞏固提升或優(yōu)先實(shí)施。在建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村、保障和改善農(nóng)村民生的重點(diǎn)部署中，對(duì)路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施要求進(jìn)行大范圍甚至全范圍改善，對(duì)舊村改造、垃圾和污水治理、污費(fèi)回收利用等項(xiàng)目也要求高比例實(shí)施。移民作為此類項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)象之一，一方面可利用后期扶持政策的資金投入，鞏固提升項(xiàng)目實(shí)施效果、提供增值改造，另一方面也可優(yōu)先安排涉移民項(xiàng)目的實(shí)施與建設(shè)。

例如，由于部分老水庫(kù)移民出行難、用水難、用能難等問題依然存在，因此在提升農(nóng)村路、水、電、氣、信五網(wǎng)工程時(shí)，基于鄉(xiāng)村“硬化路全覆蓋、農(nóng)村用電全可靠、飲水安全有保障”的要求，可優(yōu)先安排涉及出行、用電、用水困難的移民項(xiàng)目，爭(zhēng)取項(xiàng)目早開工、早建成，解決移民生活困難的問題。又如，在宜居鄉(xiāng)村的建設(shè)中，通過移民后期扶持資金的整合，在實(shí)施舊村改造、農(nóng)村土坯房改造的同時(shí)，為移民提供基于家庭產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的房屋設(shè)計(jì)、房屋風(fēng)貌打造、沼氣或太陽能利用設(shè)施等，為移民提供房屋建設(shè)的增值項(xiàng)目。

（4）通過資金整合，擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目范圍向移民覆蓋。針對(duì)滿足后期扶持政策，但又未在戰(zhàn)略覆蓋范圍內(nèi)的移民項(xiàng)目，可在現(xiàn)有項(xiàng)目規(guī)模和服務(wù)對(duì)象基礎(chǔ)上，利用后期扶持政策支持，適度擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模、增加項(xiàng)目輻射范圍，使不在覆蓋區(qū)域內(nèi)的移民同等受益。

例如，針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶、數(shù)字農(nóng)業(yè)和智慧農(nóng)業(yè)、物流網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)點(diǎn)等建設(shè)項(xiàng)目，評(píng)估項(xiàng)目周邊移民分布情況、需求、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展能力等，對(duì)符合要求的項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)銜接和資金分?jǐn)偼度?，通過規(guī)模建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和建立產(chǎn)業(yè)平臺(tái)等方式帶動(dòng)移民發(fā)展，解決后期扶持規(guī)模及升級(jí)有限等難題。再如，在清潔能源、天然氣入戶、垃圾治理、廁所改造、達(dá)標(biāo)衛(wèi)生院（室）的建設(shè)等提升工程中，對(duì)有實(shí)際需求的移民分布區(qū)，可采用等量分?jǐn)偦蜻m度分?jǐn)?、統(tǒng)一立項(xiàng)和統(tǒng)一建設(shè)管理的原則，投入后期扶持資金，擴(kuò)大需求項(xiàng)目的工程建設(shè)規(guī)模向移民分布區(qū)覆蓋，整體提升移民村容容貌和鄉(xiāng)村文化。另外，在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)主體公園建設(shè)等項(xiàng)目中，可通過對(duì)水庫(kù)等自然資源的利用及移民情況的評(píng)估，將移民分布區(qū)納入建設(shè)項(xiàng)目范圍。

4 結(jié)論與建議

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，借助相關(guān)政策開展水庫(kù)移民后期扶持工作必要且方式多樣。政策和項(xiàng)目的結(jié)合需要從規(guī)劃開始整合，并進(jìn)行全過程策劃。在具體項(xiàng)目的銜接形式上，依托鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境開展配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，采取鄉(xiāng)村振興政策向移民傾斜，為移民提供發(fā)展機(jī)會(huì)并提升優(yōu)化。通過對(duì)創(chuàng)新工作模式的分析，筆者提出以下建議。

（1）開放合作，樹立資源整合理念。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)新模式下開展水庫(kù)移民后期扶持工作，勢(shì)必會(huì)帶來大量工作銜接、項(xiàng)目管理、宣傳推廣等附屬工作，還可能面臨項(xiàng)目立項(xiàng)論證復(fù)雜、實(shí)施周期長(zhǎng)等問題。因此在工作推進(jìn)過程中，需要所涉人員增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力，樹立資源整合理念，發(fā)揮開放合作精神與主觀能動(dòng)性，以促進(jìn)項(xiàng)目有序高效實(shí)施。

（2）縣域統(tǒng)籌，切實(shí)落實(shí)資源整合措施。移民后期扶持創(chuàng)新模式的基礎(chǔ)是規(guī)劃銜接、重點(diǎn)是項(xiàng)目整合，兩者都要充分依靠縣域統(tǒng)籌。項(xiàng)目的規(guī)劃和具體實(shí)施中，移民、財(cái)政、發(fā)改、交通、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門之間的分工合作也都需要政府進(jìn)行統(tǒng)籌部署。

（3）創(chuàng)新管理方式，配套資源整合政策。資金和項(xiàng)目的整合需要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，配套資源整合的支持政策。筆者建議省級(jí)相關(guān)部門在聯(lián)合出臺(tái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，創(chuàng)新開展水庫(kù)移民后期扶持的實(shí)施意見，意見內(nèi)容重點(diǎn)涵蓋規(guī)劃階段信息溝通和規(guī)劃編制銜接、項(xiàng)目審批主管機(jī)構(gòu)、前期工作的優(yōu)化流程、資金分?jǐn)偰Ｊ胶蜎Q策機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)方式和實(shí)施中各部門的職責(zé)，以及項(xiàng)目及資金管理等方面內(nèi)容，以促進(jìn)水庫(kù)移民后期扶持工作的順序發(fā)展與實(shí)施。