夏純迅

摘要 洞庭湖地區(qū)的退耕還湖是恢復(fù)濕地及長江流域生態(tài)功能的重大舉措，建立洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對洞庭生態(tài)修護(hù)與治理具有重要意義。通過文獻(xiàn)資料查閱、實(shí)地走訪，對比國內(nèi)外湖泊生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中存在博弈現(xiàn)象，提出了符合洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞 博弈理論;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;退耕還湖

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）09–0103–03

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式以法律形式確定了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一術(shù)語，原則上規(guī)定了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府間協(xié)商或按市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，從立法的高度明確了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的重要意義。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究中，首先必須明確補(bǔ)償?shù)闹黧w，即補(bǔ)償誰、誰補(bǔ)償?shù)膯栴}，其次就是為什么要補(bǔ)償，即明確補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，最后，就是如何進(jìn)行科學(xué)補(bǔ)償?shù)膯栴}，即補(bǔ)償?shù)姆椒把a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題。因此，厘清洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中存在的博弈關(guān)系，有利于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究。

1 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體的博弈

1.1 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體

1.1.1 補(bǔ)償誰 洞庭湖地區(qū)濕地的治理與建設(shè)主要是對洞庭湖及周邊地區(qū)所占用的耕地、林地、經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地納入濕地建設(shè)，以保持該地區(qū)生物多樣性、飲用水源保障、農(nóng)田灌溉保證、調(diào)蓄洪水、氣候調(diào)節(jié)、降解污染物及水產(chǎn)品的開發(fā)與利用等功能，具有生態(tài)環(huán)境價(jià)值、農(nóng)業(yè)灌溉價(jià)值、調(diào)蓄抗災(zāi)等社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。補(bǔ)償?shù)目腕w是所在區(qū)域的農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體企業(yè)、各地區(qū)的行政單位和在此地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的商業(yè)群體（表1）[1]。

1.1.2 誰補(bǔ)償 按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金應(yīng)由受益方出資與籌措，明確誰補(bǔ)償?shù)膯栴}。洞庭湖地區(qū)濕地建設(shè)后的受益方是一個(gè)復(fù)雜的群體，可分為直接受益方與間接受益方，直接受益方主要是湖區(qū)農(nóng)戶、湖區(qū)自來水企業(yè)、湖區(qū)旅游部門、湖區(qū)行政部門及向洞庭湖排污企業(yè)等，間接受益方應(yīng)包括洞庭湖流域居民、長江流域居民、全國人民乃至全人類。目前，許多學(xué)者也充分認(rèn)識到了這一點(diǎn)，所以洞庭湖地區(qū)濕地建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償受到了國際生態(tài)保護(hù)組織、國家行政機(jī)關(guān)、各級地方政府及湖區(qū)人民的普遍關(guān)注，國際生態(tài)保護(hù)組織建立了相應(yīng)基金，中共中央與地方政府也從國家財(cái)政與地方財(cái)政拿出資金進(jìn)行補(bǔ)償。

1.2 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體間的博弈關(guān)系

在對洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中，博弈主要集中在湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體與國家行政機(jī)關(guān)和地方政府之間的博弈，湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體與自身的博弈，以及國家行政機(jī)關(guān)和地方政府自身的博弈。

1.2.1 湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體與國家行政機(jī)關(guān)及地方政府的博弈 洞庭湖地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)與自然建設(shè)會(huì)與湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門以及經(jīng)濟(jì)實(shí)體產(chǎn)生利益的沖突。首先是湖區(qū)農(nóng)戶在生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)中會(huì)被征收走賴以生存的土地資源，我國實(shí)行土地所有權(quán)國有制，農(nóng)戶具有使用權(quán)，一但使用權(quán)被奪走其生存權(quán)也將受到較大影響，通過貨幣對使用權(quán)進(jìn)行量化難度很大，移民后期的扶持與安置將是一個(gè)長期且頭痛的問題;另一方面，農(nóng)戶的耕地往往與房屋連接在一起，也要對房屋的所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，而對農(nóng)村住房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也將會(huì)產(chǎn)生較大的分歧。

其次是湖區(qū)行政部門與地方政府的博弈，雖然湖區(qū)的行政部門是非盈利的服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以通過調(diào)離安置等辦法解決，但其他地方同級行政部門很難消化如此龐大的群體。另外，要想讓行政部門人員樂意調(diào)離，最有效的方式是升級調(diào)離，但這又不符合行政規(guī)定且難度更大。

最后是湖區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體與政府間的博弈，相對于前面二者，經(jīng)濟(jì)實(shí)體與政府間的博弈更容易一些，通過貨幣補(bǔ)償就能實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)實(shí)體是以盈利為目的的，所以在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上與國家及地方政府之間存在博弈。

1.2.2 湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體與自身的博弈 洞庭湖地區(qū)農(nóng)戶、湖區(qū)行政部門以及在湖區(qū)投資建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它既是補(bǔ)償方，也是被補(bǔ)償方，存在自己給自己補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。但這一群體并沒有真正認(rèn)識到這一現(xiàn)象，將這一部分博弈也轉(zhuǎn)移到與國家行政機(jī)關(guān)及地方政府的博弈。

1.2.3 國家行政機(jī)關(guān)及地方政府與自身的博弈 對洞庭湖地區(qū)生態(tài)治理與建設(shè)，特別是實(shí)行“雙退”機(jī)制，需要國家行政機(jī)關(guān)及地方政府痛下決心才能取得理想的效果，從20世紀(jì)90年代到今天，對洞庭湖地區(qū)生態(tài)治理國家行政機(jī)關(guān)及地方政府與自身還存在著博弈，其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，是實(shí)行“單退”還是“雙退”仍存在爭議。退人不退耕的“單退”模式最大限度地保障了湖區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)資料，對洞庭湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響較小，主要從調(diào)蓄防洪對人身安全帶來的損失的角度出發(fā)，最大限度地減少了洞庭湖地區(qū)洪水給湖區(qū)人民帶來的生命安全隱患，但對整個(gè)洞庭湖地區(qū)的生態(tài)治理與恢復(fù)影響較小，不能從根本上對洞庭湖地區(qū)生態(tài)進(jìn)行治理。而采用退人退耕的“雙退”模式雖然能從根本上對洞庭湖地區(qū)實(shí)施生態(tài)治理，但對經(jīng)濟(jì)的影響較大，且生態(tài)補(bǔ)償金額巨大，難度很大。

第二，國家行政機(jī)關(guān)及地方政府也在反復(fù)考量洞庭湖地區(qū)生態(tài)恢復(fù)與治理的面積，按照《2010—2015年洞庭湖4350還原計(jì)劃》目標(biāo)是將洞庭湖水面恢復(fù)到4 350 km2，已過去5年，離這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有很大的距離。

2 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

生態(tài)補(bǔ)償國際上通常稱“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”或“生態(tài)效益付費(fèi)”，主要包括4個(gè)類型：直接公共補(bǔ)償、限額交易計(jì)劃、私人直接補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計(jì)劃[2]。我國在《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》第三條基本原則：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合，鼓勵(lì)公眾、企業(yè)等各類社會(huì)主體積極參與。按照權(quán)責(zé)一致、分類分級的方式開展，銜接配合好各類型、各層級生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，形成共同推動(dòng)生態(tài)保護(hù)工作的合力。

我國對生態(tài)補(bǔ)償政府承擔(dān)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)多樣化的生態(tài)補(bǔ)償形式，鼓勵(lì)各類社會(huì)主體積極參與。結(jié)合國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償辦法，洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償可以借鑒以下4項(xiàng)原則：（1）誰破壞誰付費(fèi)原則;（2）誰使用誰付費(fèi)原則;（3）誰受益誰付費(fèi)原則;（4）保護(hù)者得到補(bǔ)償原則。根據(jù)以上原則，在退耕還湖策略下，洞庭湖地區(qū)的農(nóng)戶的土地使用權(quán)喪失應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償，實(shí)體企業(yè)直接投入機(jī)會(huì)成本的喪失也應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

3 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)的博弈

從法律機(jī)制構(gòu)建的角度來看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的確立不是純技術(shù)的問題，而是社會(huì)性的問題，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象的類型化社會(huì)性行為與類型化的合理補(bǔ)償要求是決定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的決定性因素[3]。從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)來說，確定補(bǔ)償對象的類型，進(jìn)而確定其應(yīng)受補(bǔ)償?shù)脑?，判斷其補(bǔ)償要求的合理性與類型，再借助生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，確定其具體補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)。

3.1 湖區(qū)農(nóng)戶的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)

3.1.1 補(bǔ)償方式 退耕還湖后湖區(qū)農(nóng)戶的土地使用權(quán)喪失，等年限的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用可以采用貨幣補(bǔ)償，部分農(nóng)戶對土地的眷戀也可采用同等面積土地使用權(quán)進(jìn)行土地置換。土地補(bǔ)償中宅基地及地上建筑物的補(bǔ)償問題，可以采用劃拔土地集中安置或折算成貨幣進(jìn)行資金補(bǔ)償。政策補(bǔ)償是對退耕還湖后湖區(qū)農(nóng)戶由于生產(chǎn)資料喪失后，對自己生產(chǎn)能力與工作能力下降后的一種階段性補(bǔ)償，可以通過優(yōu)先安置就業(yè)、免費(fèi)技能培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)稅收減免等優(yōu)惠政策進(jìn)行補(bǔ)償，包括移民后期扶持。近年來，移民人員的智力補(bǔ)償也是各級政府在積極探討的一種補(bǔ)償方式，隨著科技的飛速發(fā)展，農(nóng)戶學(xué)歷層次較低，知識和技能有限，很難快速適應(yīng)環(huán)境的變化，加強(qiáng)智力學(xué)習(xí)與培訓(xùn)十分重要，年輕群體可以開展職業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)來提升移民農(nóng)戶的適應(yīng)能力。

3.1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刈赓U與流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，在洞庭湖退耕地區(qū)有部分農(nóng)場的土地性質(zhì)是集體所有制，可借鑒近3年平均土地租賃費(fèi)乘以最低土地確權(quán)年限進(jìn)行補(bǔ)償。

3.1.3 補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的博弈 在補(bǔ)償方式上，通過對湖區(qū)部分農(nóng)戶的調(diào)查，可知有41.4%的農(nóng)戶選擇貨幣補(bǔ)償，有27.3%的農(nóng)戶選擇土地補(bǔ)償，剩余31.3%的農(nóng)戶既同意貨幣補(bǔ)償也接受土地補(bǔ)償。說明湖區(qū)農(nóng)戶在補(bǔ)償方式上還存在博弈，這與目前土地流轉(zhuǎn)政策和流轉(zhuǎn)費(fèi)用的持續(xù)上漲息息相關(guān)。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，在保障政策落實(shí)的基礎(chǔ)上政府希望越低越好，而農(nóng)戶則希望越高越好，所以就保障標(biāo)準(zhǔn)也存在著博弈。當(dāng)然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能底于當(dāng)?shù)赝恋仄骄杖肱c最短使用年限的乘積;最高標(biāo)準(zhǔn)不能高于當(dāng)?shù)赝恋仄骄杖肱c最長使用年限的乘積。

3.2 湖區(qū)投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)

3.2.1 補(bǔ)償方式 湖區(qū)投資建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體主要是指在洞庭湖區(qū)投資建設(shè)的企業(yè)，包含國有制企業(yè)、集體制企業(yè)及民營企業(yè)。對企業(yè)的補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償，也包括部分政策補(bǔ)償，以幫助企業(yè)改建與重建。

3.2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 國有制企業(yè)是由國家或地方政府籌資興辦，其歸屬與決策由國家及地方政府決定，可重新選址興建，只需要補(bǔ)償重建過程中員工的損失。而對集體制企業(yè)及民營企業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則要形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)償，可以借鑒生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已取得了較好成效和經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)的相關(guān)補(bǔ)償辦法與標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中央財(cái)政及湖南省地方財(cái)政的能力設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮被補(bǔ)償人的補(bǔ)償意愿與配合程度，開展基礎(chǔ)性補(bǔ)償與激勵(lì)性補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償辦法進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，可以思考貨幣補(bǔ)償外的補(bǔ)償方式，如政策補(bǔ)償，對退耕還湖后企業(yè)的改建與重建可以給予土地優(yōu)先使用權(quán)、稅收政策的減免等優(yōu)惠政策。

3.2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的博弈 企業(yè)的主要目的就是獲得贏利，所以在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上希望獲得超出期望值的補(bǔ)償，而政府則是代全體納稅人對洞庭湖進(jìn)行生態(tài)修護(hù)補(bǔ)償，所以是希望能最大限度地發(fā)揮補(bǔ)償金的效用，所以在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上存在著博弈。企業(yè)應(yīng)該了解，通過洞庭湖的生態(tài)修護(hù)能發(fā)揮更大的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，特別是依賴于洞庭湖水質(zhì)與風(fēng)光的養(yǎng)殖企業(yè)、觀光企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)及水廠等實(shí)體企業(yè)，只有通過洞庭湖生態(tài)修護(hù)才能更好地獲得經(jīng)濟(jì)效益。各級政府也要認(rèn)識到，企業(yè)也是納稅人，是洞庭湖生態(tài)修護(hù)的支持者和出資者，也是未來洞庭湖的治理與開發(fā)者，所以在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能達(dá)到企業(yè)期望值時(shí)，可通過給予土地優(yōu)先使用權(quán)、稅收政策的減免等優(yōu)惠政策來協(xié)調(diào)企業(yè)期望值，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致。

3.3 湖區(qū)行政部門的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)

3.3.1 補(bǔ)償方式 洞庭湖在退耕還湖后會(huì)有大量行政部門裁撤，產(chǎn)生大量行政人員的冗積，這些人員的安置直接影響退耕還湖工程的進(jìn)展，以及洞庭湖生態(tài)修護(hù)的進(jìn)程。一方面，洞庭湖生態(tài)修護(hù)過程中及修護(hù)后的管理需要成立新的部門，通過對行政人員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)及考核，可以將考核合格的人員安置在新的部門;另一方面，加強(qiáng)退耕還湖后的移民安置管理，通過合村建社區(qū)等形式擴(kuò)大行政人員缺口，解決另一部分行政人員的安置，推進(jìn)城市化進(jìn)程;對多次考核不合格的行政人員則給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或轉(zhuǎn)崗安置。

3.3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 洞庭湖退耕還湖后所冗積的行政人員遵循平級調(diào)用的原則，對考核不合格的行政人員則給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平與年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)統(tǒng)一納入社保。

3.3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的博弈 對湖區(qū)行政人員的補(bǔ)償最大的博弈仍在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，作為行政人員如果平級或降級調(diào)用，不能有較發(fā)揮其積極性，但由生態(tài)修護(hù)工作而產(chǎn)生大量升遷調(diào)用又不符合組織任用原則。洞庭湖生態(tài)修護(hù)部門要認(rèn)真思考，洞庭湖的生態(tài)修護(hù)工作的推進(jìn)還需要這些人的支持與參與。

4 結(jié)束語

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償存在博弈現(xiàn)象，具體主要表現(xiàn)為：第一，湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體與國家行政機(jī)關(guān)及地方政府的博弈;第二，湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體與自身的博弈;第三，國家行政機(jī)關(guān)及地方政府與自身的博弈。博弈的對象主要集中在補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)包含生態(tài)環(huán)境修護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境維持經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中，要明確補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償?shù)姆椒ㄅc標(biāo)準(zhǔn)，合理的補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對洞庭湖生態(tài)環(huán)境的治理與維護(hù)將起到積極的促進(jìn)作用。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：黃艷飛