呂巖 大連市自然資源事務(wù)服務(wù)中心

一、行政事業(yè)單位專項資金管理現(xiàn)狀

行政事業(yè)作為政府部門的分支機(jī)構(gòu)，職能上承擔(dān)著社會公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、公共安全與社會保障多方面的公共事務(wù)，資金來源上財政撥款占據(jù)絕對比重，同時自身業(yè)務(wù)不涉及盈利項目，基于上述特點，行政事業(yè)單位必須要嚴(yán)格加強(qiáng)對于自身資金的管理。隨著政府能力的不斷強(qiáng)化與政府職能的不斷改革，通過設(shè)立專項資金的方式提高資金使用率，提高社會公共事務(wù)的處理能力，行政事業(yè)單位作為公共事務(wù)的執(zhí)行主體，同時也是專項資金的使用者與管理者，需要從管理制度、業(yè)務(wù)流程與信息公開等多方面加強(qiáng)對于專項資金的管理。

行政事業(yè)單位的專項資金按照撥付渠道而言總體分為三類，一是專項轉(zhuǎn)移支付，二是中央向地方各級部門追加的專項資金，三是財政部向擁有預(yù)算分配權(quán)的部門撥付的專項資金，其中專項轉(zhuǎn)移支付資金是行政事業(yè)單位財政收入的主要來源，也是需要管理的重點部分，而后兩項資金作為追加資金或補(bǔ)充資金，行政事業(yè)單位在使用上具有一定的自主性，同時用途也多傾向于教育科研投入與相關(guān)人才補(bǔ)貼，以吸引各行業(yè)人才提高當(dāng)?shù)氐娜肆Y源隊伍質(zhì)量。高效的專項資金管理涉及預(yù)算編制、資金使用、項目進(jìn)程審核、資金回收與報銷審核等多方面事務(wù)，業(yè)務(wù)范圍也不僅限于行政事業(yè)單位的財政部門，行政事業(yè)單位各部門應(yīng)共同參與。目前的行政事業(yè)單位專項資金管理普遍僅限于對于項目的預(yù)算審核與專項資金的投入使用，而不重視項目進(jìn)程中的資金使用情況，同時不重視項目最終取得的收益，此外目前專項資金管理體系存在制度性的權(quán)限，存在權(quán)責(zé)歸屬不明、職位設(shè)置不合理、部分崗位人員權(quán)力過大等問題，可能會導(dǎo)致部分政府人員與各單位人員勾結(jié)舞弊，進(jìn)行專項資金的套現(xiàn)與違規(guī)使用等多項腐敗行為。

行政事業(yè)單位的專項資金主要用于完成特定的項目或服務(wù)業(yè)務(wù)，因此必須專款專用，項目的資金來源也要嚴(yán)格控制在專項資金撥款，以防外部渠道資金注入不利于資金管理?，F(xiàn)行的行政事業(yè)單位職責(zé)規(guī)范，工作系統(tǒng)穩(wěn)定，據(jù)行政事業(yè)單位公布的預(yù)、決算數(shù)據(jù)來看，統(tǒng)計專項資金占總財政收入比例超過百分之九十，其中一般性預(yù)算撥款占比約百分之二十，基金預(yù)算撥款占比約百分之四十，同時由于供給側(cè)改革與財政體制改革等一系列政策導(dǎo)向的原因，財政資金審批越發(fā)嚴(yán)格，財政總收入逐年下降，降幅超過百分之十。

目前，我國公共財政資金管理正處于改革的關(guān)鍵時期，專項資金管理的改革在理論與實踐方面都屬于起步階段的新領(lǐng)域，從我國發(fā)展趨勢與國際一般經(jīng)驗來看，將內(nèi)部控制與財政專項資金管理相結(jié)合是實現(xiàn)行政事業(yè)單位專項資金管理的有效手段，同時加強(qiáng)內(nèi)部控制還有利于系統(tǒng)性的解決腐敗問題、保障財政體制改革、提升政府公信力并提高行政事業(yè)單位的辦事效率與服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，建立科學(xué)有效的專項資金管理體系，加強(qiáng)專項資金管理人員隊伍建設(shè)是優(yōu)化專項資金管理的主要工作方向。

二、行政事業(yè)單位專項資金管理存在的問題

（一）專項資金項目設(shè)置不合理，扶貧類專項資金的撥付仍存在一些問題

專項資金項目設(shè)置不合理體現(xiàn)在對于偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)、特殊地理環(huán)境地區(qū)、少數(shù)民族聚集區(qū)的專項資金使用不夠合理，在全面脫貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的背景下，扶貧專項資金仍未建成高效的資金撥付通道，同時扶貧項目資源庫的建立進(jìn)程緩慢，仍存在部分扶貧專項項目審批困難的問題。這一問題固然由于財政撥款減少，部分專項扶貧項目已完成預(yù)期目標(biāo)等客觀因素，行政事業(yè)單位不斷加大對于項目審核的嚴(yán)格性，單獨(dú)以資金申請書很難證明項目的可靠性。此外，扶貧類的項目更新不夠合理，對于部分已經(jīng)滿足預(yù)期目標(biāo)完成脫貧的項目仍然繼續(xù)幫助，同時新晉的扶貧項目與返貧扶貧項目審批不夠及時，由于各地區(qū)管理意識、管理水平與管理能力的差異，部分地區(qū)的扶貧專項資金使用率低，一部分由于專項資金的使用沒有切實達(dá)到最基層的個人或集體，另外一部分是由于扶貧項目本身就有一定的虛假性，在審核過程中又存在一定人為舞弊現(xiàn)象騙取專項資金。

（二）專項資金的預(yù)算編制不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行力度不足

行政事業(yè)單位的預(yù)算編制應(yīng)由各單位的財政部門統(tǒng)一進(jìn)行管理與分配，但隨著地區(qū)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)數(shù)量與業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)展，同時財務(wù)部門的規(guī)模沒有及時的跟進(jìn)，由此造成了陡然增加的任務(wù)量與有限的財務(wù)人員處理之間的矛盾，在有限的時間能夠進(jìn)行精細(xì)化預(yù)算編制的項目不斷減少，客觀造成了行政事業(yè)單位辦事效率低的現(xiàn)象，政府為解決這一現(xiàn)象而加快預(yù)算編制進(jìn)程，在執(zhí)行過程中逐步發(fā)生預(yù)算編制內(nèi)容不完全、編制不合格、項目審核困難的多重問題，嚴(yán)重影響預(yù)算編制的質(zhì)量，同時后續(xù)缺乏反饋機(jī)制，預(yù)算問題即時經(jīng)過排查也得不到及時的處理，由此出現(xiàn)的資金缺口只能由本機(jī)單位自行承擔(dān)。

此外，在涉及公益屬性的項目時，行政事業(yè)單位普遍存在執(zhí)行進(jìn)度慢，執(zhí)行不到位的情況，而這兩種情況內(nèi)在邏輯上的關(guān)聯(lián)性：執(zhí)行進(jìn)度緩慢造成項目執(zhí)行進(jìn)度滯后，當(dāng)進(jìn)行年度考核等問題時有針對項目進(jìn)行突擊，造成項目執(zhí)行混亂，執(zhí)行不到位，不僅嚴(yán)重影響了專項資金的使用效率，更影響了我國公益事業(yè)與社會福利保障制度的運(yùn)行發(fā)展，還容易引發(fā)一系列的社會輿論爭議。

（三）專項資金的項目執(zhí)行存在滯留現(xiàn)象、賬務(wù)處理不規(guī)范

任何項目都會受到資金問題的影響，但其中建設(shè)類項目受資金影響最為嚴(yán)重。設(shè)計基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)類項目時，行政事業(yè)單位一般的結(jié)算方式采用預(yù)付款加尾款的方式，當(dāng)預(yù)付款支付完成后，工程開始施工，但由于各種原因造成工程延期時，項目尾款部分的專項資金將會發(fā)生滯留，同時由于專項資金管理的特性，該部分資金無法用于其他用途，這不僅造成了專項資金使用效率的極大降低，還將造成前期投入的專項資金嚴(yán)重浪費(fèi)，據(jù)統(tǒng)計這類問題在我國各級行政事業(yè)單位非常普遍，而問題的發(fā)現(xiàn)往往發(fā)生在項目延期半年以及以上時期，給專項資金的使用效率帶來極大影響。

專項資金的滯留問題還暴露了專項資金審核方面的問題，根據(jù)專項資金使用與管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各項目的專項資金必須進(jìn)行單獨(dú)核算，然而由于財務(wù)人力資源配置不合理、財務(wù)人員對于項目的專業(yè)性認(rèn)識不足等原因，存在會計記賬不規(guī)范不及時、科目使用不正確、報賬憑證不規(guī)范、不齊全，白條入賬、提取大額現(xiàn)金支付基建款項等問題，這些問題不僅嚴(yán)重干擾了正常的專項資金賬目管理，還容易發(fā)生專項資金違規(guī)使用等問題，容易誘發(fā)腐敗事件。

（四）項目末期的專項資金管理不合理，缺乏結(jié)余資金的有效處理方式

在項目末期，項目普遍存在專項資金結(jié)余的問題，即行政事業(yè)單位專項資金結(jié)余率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)刎斦Y金結(jié)余水平，這一方面體現(xiàn)專項資金使用效率低下的問題，另一方面還暴露了行政事業(yè)單位預(yù)算編制水平低下的問題，同時又缺乏結(jié)余資金的有效處理方式，無法有效地解決這一問題。此外，資金的大量盈余還與人為因素有關(guān)，行政事業(yè)單位的財政部門為彌補(bǔ)其余地方的項目缺口，利用空頭項目、套殼項目、重復(fù)項目騙取財政專項資金，在項目執(zhí)行過程中又削減項目預(yù)算，一減一占的兩頭占用專項資金，形成單位自己的“小金庫”。

三、行政事業(yè)單位專項資金管理的優(yōu)化對策

通過對上述問題的分析，大部分問題都是由于管理制度不合理或監(jiān)管制度漏洞所產(chǎn)生的系統(tǒng)性問題，因此應(yīng)從建立健全專項資金管理體系、加強(qiáng)行政事業(yè)單位專項資金的風(fēng)險管理、建立完善績效評價體系三方面入手，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位專項資金管理的系統(tǒng)性改革。

構(gòu)建科學(xué)的專項資金管理體系應(yīng)兼顧內(nèi)部控制的思想，從內(nèi)部控制的五要素入手，健全內(nèi)部控制、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、信息溝通、監(jiān)督監(jiān)管五位一體的與專項資金管理有機(jī)結(jié)合，并通過專門的專項資金管理部門實現(xiàn)項目由立項到預(yù)算管理、資金使用、項目決算以及績效考核的全生命周期。在專項資金管理制度中，應(yīng)該單獨(dú)設(shè)立專項資金使用與管理部門，并與經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析部門加以區(qū)分與聯(lián)系，在預(yù)算管理階段，財務(wù)部、項目申請單位共同進(jìn)行項目可行性論證與項目申請，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，由經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析部門參與這一階段的工作，繼而由財務(wù)部進(jìn)行項目與資金的劃撥審批；在資金使用階段，由財務(wù)部與專項資金使用與管理部門聯(lián)合進(jìn)行專項資金的使用管理，并由審計部門進(jìn)行全程監(jiān)督；在項目結(jié)算階段，項目申請單位與財務(wù)部合作進(jìn)行項目驗收、工程結(jié)算與財務(wù)決算；在績效評價的最終階段，由審計部門與專項資金使用與管理部門聯(lián)合對行政事業(yè)單位各參與部門以及項目申請單位進(jìn)行項目驗收、工程結(jié)算與財務(wù)決算。

專項資金使用與管理部門應(yīng)注重對于項目風(fēng)險的重視程度，實現(xiàn)全面全程風(fēng)險管理。完整的風(fēng)險管理體系包含風(fēng)險識別、風(fēng)險處理與風(fēng)險監(jiān)控。在風(fēng)險識別環(huán)節(jié)，對各單位專項資金管理應(yīng)注重對于面臨以及潛在的風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)歸納分析，并形成專項資金管理風(fēng)險清單，不斷提高風(fēng)險識別的敏感性與準(zhǔn)確性。在專項資金使用環(huán)節(jié)，單位要不定時的對專項資金金額進(jìn)行檢查；在項目決算環(huán)節(jié)，單位要特別審核工程完成的質(zhì)量，并及時處理項目結(jié)余資金。在風(fēng)險處理環(huán)節(jié)，單位應(yīng)嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)與相關(guān)責(zé)任制制度進(jìn)行風(fēng)險處理，將風(fēng)險處理與問責(zé)機(jī)制全面貫徹，一方面要重點關(guān)注單位存在的重大風(fēng)險要及時解決，避免事態(tài)的持續(xù)擴(kuò)大，另一方面注意處理風(fēng)險的時效性，對于私挪專項資金等行為，要立即對涉事人員進(jìn)行檢查處理，避免引發(fā)更大的風(fēng)險。在風(fēng)險監(jiān)控階段，各級單位應(yīng)構(gòu)建動態(tài)風(fēng)險監(jiān)控體系，主要做到風(fēng)險預(yù)防與風(fēng)險化解。

建立完善績效評價體系，以彌補(bǔ)相關(guān)法律或政策層面的空缺，通過評價體系實現(xiàn)對于專項資金管理工作的規(guī)范指導(dǎo)。一套完整的體系主要包含績效評價指標(biāo)、方法，其中在績效評級指標(biāo)上，要全面考慮專項資金共性和各單位特點，體現(xiàn)各部門、單位資產(chǎn)使用效益差異。在績效評價方法上，需結(jié)合本單位的具體情況選用科學(xué)、合理的評價方法，以更好的評價專項項目的完成情況以及專項資金的使用效果。