徐 偉

(中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司，湖北 武漢 430033)

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義[1]。既促進(jìn)了投資主體的多元化，有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金來(lái)源，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，拓寬民間資本投資渠道；又有利于政府部門和社會(huì)投資企業(yè)取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)。

水利工程與一般的土木工程相比，具有工程量大、投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、盈利能力弱等特點(diǎn)。在我國(guó)PPP模式，仍然是新事物，在水利工程建設(shè)中更是仍處于理論探索和實(shí)踐運(yùn)用的研究階段[2]。筆者曾負(fù)責(zé)一項(xiàng)以PPP模式建設(shè)的國(guó)家“172項(xiàng)”節(jié)水供水重大水利工程項(xiàng)目的建設(shè)管理工作，總結(jié)了在建設(shè)管理過(guò)程中遇到的一些難題和解決措施。

1 PPP模式下的水利工程建設(shè)特點(diǎn)

1.1 PPP模式合同體系特點(diǎn)

1.1.1PPP模式合同體系構(gòu)成

水利工程PPP模式交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，主要表現(xiàn)在合同體系方面，按照簽約主體劃分，一般包含3個(gè)組成部分。

(1)項(xiàng)目公司(社會(huì)投資人與政府出資方代表合資的專司水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理與運(yùn)營(yíng)維護(hù)的特殊項(xiàng)目公司)、與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂的PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議(項(xiàng)目建設(shè)完成后的特許經(jīng)營(yíng)約定)、PPP協(xié)議(項(xiàng)目建設(shè)管理與完工后經(jīng)營(yíng)管理一攬子約定)。

(2)項(xiàng)目公司與政府出資方代表簽訂的項(xiàng)目產(chǎn)品(水、電等)購(gòu)銷協(xié)議。

(3)社會(huì)投資人與政府出資方代表簽訂關(guān)于項(xiàng)目公司的合資協(xié)議、項(xiàng)目公司章程等。

1.1.2PPP模式合同體系的特點(diǎn)

(1)合同體系不完備性

政府與社會(huì)資本合作(PPP)面臨的直接挑戰(zhàn)是政府和社會(huì)資本之間存在信息不對(duì)稱，如果雙方在簽訂合同時(shí)具有不完整和不對(duì)稱的信息，那么合同就無(wú)法在完全信息意義上達(dá)到最佳狀態(tài)，很難編寫完整的PPP合同[3]。另外，隨著項(xiàng)目實(shí)施的主、客觀條件的變化，事前再完備的合同體系也必然會(huì)存在不完備方面。PPP合同體系的完備性是相對(duì)的，不完備是絕對(duì)的。在PPP模式復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)的安排下，不夠完備的合同體系會(huì)進(jìn)一步放大合同體系的執(zhí)行困難。

(2)合同體系的不夠公平性

市場(chǎng)供給與需求的不對(duì)等性，決定了強(qiáng)勢(shì)政府(供給)與相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)投資人(需求)之間談判力量本身的不對(duì)等性，又必然導(dǎo)致PPP合同體系存在一些不公平性。這在某種程度上背離PPP模式“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的初心，不利于風(fēng)險(xiǎn)分配的“效率原則、對(duì)等原則和上限原則[4]”。比如，政府往往會(huì)在PPP合同條件中明確政府出資方代表在項(xiàng)目公司股東會(huì)和董事會(huì)議事規(guī)則中擁有一票否決權(quán)，但是一票否決權(quán)的適用范圍往往又比較模糊。政府出資方代表往往是象征性參股，即在項(xiàng)目公司僅有少量的股權(quán)，卻在項(xiàng)目公司的重大事項(xiàng)方面擁有最終否決權(quán)。這與項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)下的股東權(quán)利并不相匹配。再比如社會(huì)投資人要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不能僅按照股權(quán)比例承擔(dān)工程建設(shè)管理責(zé)任，而是要擔(dān)負(fù)工程建設(shè)的兜底責(zé)任。這將導(dǎo)致社會(huì)投資人在項(xiàng)目公司治理體系中擁有有限權(quán)利，卻要承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目管理的無(wú)限責(zé)任。

1.2 PPP模式下工程建管新特點(diǎn)

傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理，一般是由項(xiàng)目所屬的本級(jí)政府水利建設(shè)平臺(tái)公司負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目建設(shè)法人即項(xiàng)目公司，在項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)周期內(nèi)，由其始終負(fù)責(zé)該項(xiàng)目建設(shè)管理，包括前期準(zhǔn)備和建設(shè)過(guò)程。項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目建設(shè)法人移交水利工程運(yùn)行管理單位。建設(shè)法人與運(yùn)營(yíng)管理單位，一般均是是水利行業(yè)內(nèi)部自建自管的內(nèi)循環(huán)模式。

PPP模式下，水利工程建設(shè)管理打破了水利行業(yè)建管內(nèi)循環(huán)模式，形成項(xiàng)目建設(shè)法人的兩階段特點(diǎn)。

PPP模式下，項(xiàng)目法人第一階段為項(xiàng)目前期階段。一般由項(xiàng)目所屬的本級(jí)政府水利建設(shè)平臺(tái)公司履行項(xiàng)目建設(shè)法人職責(zé)，開(kāi)展項(xiàng)目前期工作。待條件具備后，再由項(xiàng)目所屬的本級(jí)政府通過(guò)招標(biāo)引入社會(huì)投資人。項(xiàng)目法人第二階段為PPP模式實(shí)施階段。社會(huì)投資人負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目公司后，由項(xiàng)目所屬的本級(jí)政府水利建設(shè)平臺(tái)公司將項(xiàng)目法人轉(zhuǎn)移到新組建項(xiàng)目公司，需要履行項(xiàng)目法人與項(xiàng)目公司的身份合一的政府審批程序。

1.3 PPP模式下社會(huì)投資人與政府的代理制特點(diǎn)

PPP項(xiàng)目雖然本質(zhì)上是社會(huì)投資人與PPP項(xiàng)目所屬的本級(jí)政府之間的二元交易行為，但在實(shí)踐過(guò)程中往往是其代理人在執(zhí)行。

1.3.1政府多層級(jí)多任務(wù)代理制與雙重身份特點(diǎn)

(1)政府的多層級(jí)多任務(wù)代理制

項(xiàng)目所屬本級(jí)政府的代理人不僅縱向?qū)蛹?jí)多，比如市政府—區(qū)政府—鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)政府—行政村等，各層級(jí)橫向部門也多，比如發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目辦、遷改辦、財(cái)政等。因此，從合同締約表面看，合同締約一方“政府”是單一角色，但是其職責(zé)是多層級(jí)多部門的代理人共同履行。政府一方的合同締約與合同執(zhí)行的分離，政府的代理人可以認(rèn)為是多層級(jí)多任務(wù)代理制度。

(2)政府的雙重身份特點(diǎn)

政府在PPP模式中負(fù)有監(jiān)管和交易雙重角色，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員[5]。因?yàn)镻PP項(xiàng)目體系中的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與PPP協(xié)議，由本級(jí)政府行業(yè)主管部門：PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)履行。這一安排，勢(shì)必形成項(xiàng)目所屬本級(jí)政府的行業(yè)主管部門雙重身份特點(diǎn)，既是項(xiàng)目的行業(yè)主管部門，需要履行行業(yè)主管部門行政管理責(zé)任，又是PPP交易的重要相對(duì)方，需要履行PPP合同的重要相對(duì)方的合同責(zé)任。

1.3.2社會(huì)投資人的多重身份特點(diǎn)

社會(huì)投資人在PPP模式下，一般也存在雙重身份，甚至三重身份[6]。目前，PPP模式下建設(shè)大型綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施，其社會(huì)投資人一般都是大型水利水電建筑央企。其交易模式往往是，社會(huì)投資人既控股項(xiàng)目公司，又負(fù)責(zé)工程承包，同時(shí)也往往是運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商。因此社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目中，一般也具有雙重身份或者三重身份：建設(shè)法人的控股股東和工程承包商以及運(yùn)維承包商。

1.4 大型綜合性水利工程本身特點(diǎn)

(1)建設(shè)周期導(dǎo)致的設(shè)計(jì)優(yōu)化在所難免。工程前期工作經(jīng)歷勘察選址、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等階段，往往會(huì)經(jīng)歷幾年時(shí)間，一般會(huì)跨越國(guó)家一個(gè)五年計(jì)劃周期。這也意味著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方針政策會(huì)有所調(diào)整，項(xiàng)目沿線各行政區(qū)往往也會(huì)經(jīng)歷多輪城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整。這些條件的變化，意味著項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后進(jìn)行適當(dāng)設(shè)計(jì)優(yōu)化的必要性。

(2)地質(zhì)條件的揭露導(dǎo)致的設(shè)計(jì)變更不可避免。在大型綜合性水利工程實(shí)踐中，由于前期初步地質(zhì)勘察不能全面反映真實(shí)項(xiàng)目工程水文地質(zhì)條件。隨著項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，對(duì)工程地質(zhì)水文條件的逐步揭露，實(shí)際工程水文地質(zhì)條件往往會(huì)與初步地質(zhì)勘察情況有所偏差，有的偏差可能還會(huì)非常大。此類客觀條件變化，工程設(shè)計(jì)優(yōu)化的必要性就顯得更加迫切。

2 水利工程PPP建設(shè)模式下面臨的困難

根據(jù)上述特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目公司運(yùn)行管理和工程建設(shè)管理實(shí)際，可以分析出水利工程PPP建設(shè)模式下面臨的困難。

2.1 項(xiàng)目公司治理體系低效率與項(xiàng)目建設(shè)管理高效率沖突

項(xiàng)目公司治理體系的低效率主要原因有3個(gè)方面。一是社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目公司的控股管理需要平衡統(tǒng)一投資權(quán)益、工程承包商以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商多重角色的綜合效益，從而決定了社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目公司的授權(quán)與管理的的效率不高。二是政府的出資人代表與PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)存在部分交叉重疊問(wèn)題。政府出資人代表在PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮的股東作用與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目建設(shè)管理、行業(yè)監(jiān)管等方面發(fā)揮的行業(yè)管理作用，在一些重大問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不能夠獨(dú)立、平行行使職責(zé)，而容易在某種程度上交叉重疊。因?yàn)镻PP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府出資方代表在業(yè)務(wù)方面存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。這將導(dǎo)致本該項(xiàng)目公司治理層面解決的問(wèn)題，又變成了政府審批事項(xiàng)。三是前文提到PPP合同體系不公平性導(dǎo)致社會(huì)投資人在項(xiàng)目公司治理體系中無(wú)限責(zé)任與有效權(quán)限矛盾，將增加項(xiàng)目公司向兩家股東的溝通難度，進(jìn)而會(huì)降低項(xiàng)目公司治理效率。

但是水利工程建設(shè)管理的內(nèi)在要求是高效率。因?yàn)楣こ桃坏┻M(jìn)入實(shí)施階段，就是一個(gè)一體推進(jìn)的系統(tǒng)工程。各項(xiàng)工作必須按照時(shí)序計(jì)劃系統(tǒng)推進(jìn)，否則牽一發(fā)而動(dòng)全身，影響工程整體推進(jìn)。這樣就會(huì)形成項(xiàng)目公司治理體系的低效率與建設(shè)項(xiàng)目管理高效率內(nèi)在要求的沖突。

2.2 政府合同義務(wù)的履行低效率與項(xiàng)目建設(shè)高效率的沖突

由于政府的多層級(jí)多任務(wù)代理制特點(diǎn)，如果政府缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，就容易出現(xiàn)政府的某一層級(jí)某一個(gè)代理人的缺位問(wèn)題，比如項(xiàng)目沿線的某一村、鎮(zhèn)的建設(shè)用地移交滯后問(wèn)題，勢(shì)必導(dǎo)致政府的PPP合同職責(zé)與義務(wù)不能很好履行。這也將導(dǎo)致政府合同義務(wù)的履行低效率與項(xiàng)目建設(shè)高效率的沖突。

2.3 工程本身復(fù)雜性困難

2.3.1設(shè)計(jì)優(yōu)化困難

傳統(tǒng)水利工程建設(shè)模式下，工程設(shè)計(jì)優(yōu)化由項(xiàng)目建設(shè)法人僅根據(jù)工程設(shè)計(jì)優(yōu)化本身技術(shù)經(jīng)濟(jì)必要性進(jìn)行論證。但是在PPP模式下，設(shè)計(jì)優(yōu)化還有更多考量，設(shè)計(jì)優(yōu)化推進(jìn)會(huì)面臨很多困難。

一是政府對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)化態(tài)度謹(jǐn)慎。一方面是因?yàn)檎畬?duì)于工程項(xiàng)目的信息不對(duì)稱性，導(dǎo)致政府對(duì)工程設(shè)計(jì)優(yōu)化異常謹(jǐn)慎。因?yàn)樵O(shè)計(jì)的變化調(diào)整，涉及合同利益的調(diào)整。但是由于信息的不對(duì)稱，政府不希望設(shè)計(jì)變更成為社會(huì)投資人增加項(xiàng)目收益的一種手段。另一方面是政府的多層級(jí)多部門代理制特點(diǎn)，制約了工程設(shè)計(jì)優(yōu)化的決策效率。對(duì)于那些非技術(shù)必要性的一些設(shè)計(jì)優(yōu)化的決策就比較困難。比如有的設(shè)計(jì)優(yōu)化明顯可提高項(xiàng)目投資收益、優(yōu)化項(xiàng)目目標(biāo)、響應(yīng)最新國(guó)家政策。對(duì)于此類設(shè)計(jì)優(yōu)化，即便政府某一部門持積極態(tài)度，但是也難以說(shuō)服其它各層級(jí)的各部門都持積極態(tài)度，或者即便都持積極態(tài)度，后續(xù)商務(wù)談判的低效率也使得因工程建設(shè)的進(jìn)度要求，而使得此類設(shè)計(jì)優(yōu)化不得不終止。

二是現(xiàn)行建設(shè)法規(guī)與PPP合同體系沖突，導(dǎo)致社會(huì)投資人和項(xiàng)目公司對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)化動(dòng)力不足。雖然PPP合同體系一般會(huì)鼓勵(lì)社會(huì)投資人積極創(chuàng)新優(yōu)化設(shè)計(jì)，并約定優(yōu)化設(shè)計(jì)后的經(jīng)濟(jì)效益分配機(jī)制。但現(xiàn)行水利工程變更管理辦法要求重大變更需經(jīng)原初步設(shè)計(jì)審批部門審批，大型綜合性水利工程的變更程序就顯得較為復(fù)雜。另外，長(zhǎng)期以來(lái)設(shè)計(jì)變更一般分為“重大設(shè)計(jì)變更”和“一般設(shè)計(jì)變更”兩類，但究竟什么是重大設(shè)計(jì)變更、什么是一般設(shè)計(jì)變更以及二者之間的區(qū)分究竟在哪里卻沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，缺乏量化、細(xì)化指標(biāo)[7]。導(dǎo)致無(wú)論上級(jí)行業(yè)主管部門還是PPP項(xiàng)目所屬的本級(jí)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，均對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)優(yōu)化工作持消極態(tài)度。政府行業(yè)主管部門均擔(dān)心因信息不對(duì)稱和對(duì)水利工程變更管理規(guī)章把握不準(zhǔn)而對(duì)重大設(shè)計(jì)變更承擔(dān)審批失察責(zé)任。這種建設(shè)法規(guī)與PPP合同體系的沖突，導(dǎo)致PPP模式下社會(huì)投資人和項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)優(yōu)化動(dòng)力不足。

2.3.2投資控制困難和進(jìn)度控制困難交織疊加

(1)投資控制困難

一是工程預(yù)算編制貫徹水利工程建設(shè)管理全過(guò)程[8]。水利工程項(xiàng)目因地形、地貌和客觀地質(zhì)條件變化，往往是邊施工設(shè)計(jì)、邊施工、邊編制施工預(yù)算的“三邊”工程。在工程沒(méi)有完工情況下，工程的預(yù)算編制很難全部編制完成。二是工程變更困難和程序復(fù)雜，導(dǎo)致實(shí)際工程變更難以在工程預(yù)算編制中及時(shí)準(zhǔn)確反映。上述兩個(gè)因素的交織疊加，導(dǎo)致工程投資難以適度超前精準(zhǔn)控制。

(2)進(jìn)度控制困難

因水利工程預(yù)算編制往往滯后于工程進(jìn)度和工程變更的實(shí)際，將導(dǎo)致工程施工結(jié)算滯后于工程實(shí)際投入成本。主要原因是：

一是因?yàn)樗こ蘌PP項(xiàng)目往往是以工程的預(yù)算價(jià)為基準(zhǔn)進(jìn)行PPP社會(huì)投資人招標(biāo)。在工程預(yù)算沒(méi)有編制獲批前，工程實(shí)際結(jié)算只能以工程概算價(jià)為基準(zhǔn)，再降低一定比例進(jìn)行結(jié)算，比如降低20%等。這種風(fēng)險(xiǎn)控制，導(dǎo)致實(shí)際結(jié)算價(jià)與實(shí)際成本投入有一定差距，而且隨著工程推進(jìn)，這種累計(jì)偏差會(huì)更大，從而造成施工承包商的資金緊張。

二是因?yàn)榍拔奶岬降墓こ套兏谋厝恍裕鶗?huì)增加施工成本。但因?yàn)楣こ套兏绦驈?fù)雜而緩慢，將導(dǎo)致額外施工成本無(wú)法及時(shí)回收，而且隨著時(shí)間推移和工程變更的增加，施工承包商資金緊張局面會(huì)進(jìn)一步加劇。

上述問(wèn)題，將導(dǎo)致工程的投入不足，進(jìn)而影響進(jìn)度控制。因此，工程的投資控制與進(jìn)度控制困難就容易交織疊加，增加管理的難度。

2.4 項(xiàng)目公司尷尬身份問(wèn)題

2.4.1來(lái)自政府的疑慮

由于社會(huì)投資人的雙重身份，政府出資人代表和實(shí)施機(jī)構(gòu)，往往疑慮項(xiàng)目公司與現(xiàn)場(chǎng)工程承包機(jī)構(gòu)之間的行動(dòng)一致性問(wèn)題。這種疑慮，減弱了項(xiàng)目公司建設(shè)管理行為的可信度和權(quán)威性，也是前文提到的設(shè)計(jì)優(yōu)化困難的原因之一。公共部門在當(dāng)前沒(méi)有充分實(shí)踐案例可供借鑒的情況下還不敢全面放開(kāi)管制[9]。

2.4.2項(xiàng)目公司對(duì)施工項(xiàng)目部管理弱化問(wèn)題

項(xiàng)目公司與現(xiàn)場(chǎng)工程承包機(jī)構(gòu)都由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)管理，項(xiàng)目公司的建設(shè)管理與現(xiàn)場(chǎng)工程承包機(jī)構(gòu)必然受制于社會(huì)投資人的效益最大化原則統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，項(xiàng)目公司與項(xiàng)目部之間的既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，勢(shì)必導(dǎo)致項(xiàng)目公司對(duì)工程總承包的管理弱化問(wèn)題。

2.4.3建設(shè)“新”法人的認(rèn)可問(wèn)題

水利建管“圈內(nèi)人”對(duì)社會(huì)投資人為主組建的建設(shè)“新”法人的認(rèn)可需要時(shí)間。由于PPP模式下水利工程兩階段的建設(shè)法人特點(diǎn)，社會(huì)投資人負(fù)責(zé)的建設(shè)“新”法人組建后，行業(yè)內(nèi)上、下游原有的相關(guān)“圈內(nèi)人”對(duì)新組建的項(xiàng)目公司還有一個(gè)逐步了解和認(rèn)可的過(guò)程。

2.4.4建設(shè)“新”法人職能不健全問(wèn)題

基于政府對(duì)于項(xiàng)目公司與工程項(xiàng)目部行動(dòng)一致性的疑慮，往往在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目模式時(shí)，“閹割”了項(xiàng)目公司的項(xiàng)目法人的重要管理職能。比如工程監(jiān)理、工程勘察設(shè)計(jì)工作甚至建設(shè)法人的質(zhì)量檢測(cè)工作，有的地方政府往往會(huì)將該部分參建單位的招標(biāo)引入和管理攥在自己手里，僅僅在PPP合同中要求項(xiàng)目法人依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要開(kāi)展對(duì)該部分參建單位履行協(xié)調(diào)管理工作并將相關(guān)費(fèi)用納入項(xiàng)目建設(shè)總投資由項(xiàng)目公司履行付費(fèi)義務(wù)。

上述項(xiàng)目公司的尷尬身份，對(duì)PPP模式下的水利工程建設(shè)管理勢(shì)必會(huì)帶來(lái)不利影響。

3 應(yīng)對(duì)措施

3.1 深入研究水利工程建設(shè)法規(guī)

3.1.1以法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)PPP合同體系

PPP合同交易雙方均應(yīng)深入學(xué)習(xí)、研究現(xiàn)行國(guó)家層面有關(guān)PPP法規(guī)和水利工程建設(shè)法律、法規(guī)和公司法等以及項(xiàng)目所在地有關(guān)法規(guī)，以法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)PPP合同體系，以完善PPP合同體系缺陷。法律法規(guī)的權(quán)威性，大于合同體系的效力，PPP模式相關(guān)參與各方可以完全統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。以法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)PPP合同體系，可以對(duì)有關(guān)PPP合同體系中各方認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題起到一錘定音的作用。

3.1.2以法規(guī)促進(jìn)項(xiàng)目公司治理

項(xiàng)目公司要深入學(xué)習(xí)、研究公司法和PPP法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)等法規(guī)，利用法規(guī)的外力，向PPP項(xiàng)目相關(guān)各方爭(zhēng)取支持，提高項(xiàng)目相關(guān)方的內(nèi)聚力，充分調(diào)整完善PPP項(xiàng)目公司合資合同和公司章程約定不清楚或者沒(méi)有覆蓋到的情況，并將調(diào)整成果固化融入到項(xiàng)目公司治理體系、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和管理制度體系。以法規(guī)大力提升項(xiàng)目公司治理效率和運(yùn)行管理的規(guī)范性、程序性和科學(xué)性。

3.1.3以法規(guī)規(guī)范項(xiàng)目全壽命周期管理

項(xiàng)目公司要以水利工程建設(shè)相關(guān)法規(guī)為基準(zhǔn)，突出項(xiàng)目公司建設(shè)法人的依“法”管理的權(quán)威性，全面依法履行勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、試驗(yàn)檢測(cè)等參建單位管理，突破各參建主體的招標(biāo)引入方式不統(tǒng)一帶來(lái)的合同管理主體不統(tǒng)一問(wèn)題。

同時(shí)，對(duì)于非項(xiàng)目公司招標(biāo)引入的參建單位，項(xiàng)目公司要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)在履行對(duì)該部分參建單位的服務(wù)費(fèi)支付義務(wù)時(shí)，要與相關(guān)方簽訂三方(項(xiàng)目公司、有關(guān)參建單位及其合同甲方)付款協(xié)議，明確項(xiàng)目公司對(duì)參建單位的履約考核評(píng)價(jià)權(quán)。由該參建單位的合同甲方明確依據(jù)項(xiàng)目公司的履約考核評(píng)價(jià)與服務(wù)費(fèi)用掛鉤的管理細(xì)則，確保各方相互制衡、權(quán)責(zé)對(duì)等，切實(shí)以法規(guī)強(qiáng)化項(xiàng)目公司對(duì)水利工程項(xiàng)目參建單位的管理，進(jìn)而規(guī)范建設(shè)行為的管理，以及完工后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理，最終實(shí)現(xiàn)以法規(guī)規(guī)范水利工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)的全壽命周期的管理。

3.2 政府要建立專項(xiàng)高效統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機(jī)制

水利工程項(xiàng)目不論采用PPP模式還是傳統(tǒng)模式，其最終的歸屬仍然是項(xiàng)目所屬本級(jí)政府。項(xiàng)目推進(jìn)的好壞除了影響社會(huì)投資人利益，最終還是影響項(xiàng)目所屬本級(jí)政府利益和當(dāng)?shù)厝嗣竦纳?。因此，PPP項(xiàng)目所屬本級(jí)政府的思想和態(tài)度，決定了項(xiàng)目推進(jìn)的快慢和好壞。PPP項(xiàng)目所屬本級(jí)政府決不能有以PPP模式將項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)管理全部甩給項(xiàng)目公司的“甩包袱”的思想。前文提到PPP模式下水利工程建設(shè)項(xiàng)目，政府的義務(wù)是由多層次、多個(gè)橫向部門共同履行的多任務(wù)代理制，缺一不可。一個(gè)任務(wù)推進(jìn)緩慢就會(huì)影響全局，比如各行政區(qū)內(nèi)的征租地工作。因此，社會(huì)投資人和項(xiàng)目公司要堅(jiān)定不移推動(dòng)PPP所屬本級(jí)政府，切實(shí)樹(shù)立項(xiàng)目主人翁意識(shí)，全面扛起項(xiàng)目主人翁的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，建立覆蓋全面、協(xié)調(diào)有力、監(jiān)督到位的專項(xiàng)高效統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機(jī)制。該機(jī)制，不僅要刀刃向內(nèi)，督導(dǎo)政府內(nèi)部各層級(jí)、各部門的工作，也要切實(shí)督導(dǎo)項(xiàng)目公司(社會(huì)投資人)的各項(xiàng)工作，全面推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

3.3 廣泛宣傳水利工程建設(shè)意義

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目公司和項(xiàng)目所屬本級(jí)政府，要廣泛宣傳水利工程建設(shè)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)意義，以建設(shè)目標(biāo)統(tǒng)一相關(guān)各方認(rèn)識(shí)、尋求各方支持，減少工程建設(shè)阻力。尤其是要面向項(xiàng)目沿線的村、鎮(zhèn)責(zé)任主體和廣大人民群眾加大宣傳力度，彌補(bǔ)項(xiàng)目前期論證過(guò)程中基層相關(guān)各方參與不足而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)意義的認(rèn)識(shí)不深入、不統(tǒng)一的問(wèn)題，切實(shí)統(tǒng)一相關(guān)責(zé)任主體的關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)認(rèn)識(shí)，尋求沿線廣大人民群眾的支持和理解。凝聚各方共識(shí)，引導(dǎo)各方將推進(jìn)工程建設(shè)當(dāng)做政府各層級(jí)責(zé)任主體份內(nèi)職責(zé)，引導(dǎo)沿線人民群眾將工程建設(shè)當(dāng)做自己家里的事兒，匯聚各方面推進(jìn)項(xiàng)目的意見(jiàn)和建議，找到最大公約數(shù)，掃除項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中各種因素的干擾。

4 結(jié)語(yǔ)

雖然我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的PPP模式立法[10]，但存在各類規(guī)章和辦法，這些都為PPP模式下的水利工程建設(shè)管理的提供了重要依據(jù)。本文正是在這一背景下，分析了PPP模式下水利工程建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、面臨的困難，分別對(duì)項(xiàng)目公司和政府方提出了具體建議，可以為PPP模式下項(xiàng)目法人提供參考。也可以為PPP模式下社會(huì)投資人與政府從源頭上優(yōu)化交易結(jié)構(gòu)、完善PPP合同體系，以及政府行業(yè)主管部門優(yōu)化PPP模式管理提供一定參考。但是，由于PPP模式下的水利工程交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜多變，不同交易結(jié)構(gòu)下的合同體系不同，相應(yīng)的特點(diǎn)、難點(diǎn)與對(duì)策需要具體問(wèn)題具體分析。