張弘 中國電子科技集團公司第二十研究所

為優(yōu)化資源配置，國家積極推進事業(yè)單位改革，2016 年印發(fā)《關于事業(yè)單位改革試點指導意見》，由于實施難度大，深層次問題逐漸凸顯。為完成職能角色轉換，事業(yè)單位必須結合自身屬性完善內控制度。我國事業(yè)單位內控相比歐美政府部門內控不夠健全。招投標在單位生產經營中處于運作開端，事業(yè)單位健全招投標內控體系具有重要現(xiàn)實意義。招投標機制可以防止不正當競爭，降低采購成本。目前我國招投標法實施時間較短，招投標領域存在控制信息、限制投標、排斥潛在投標人、假借資質參與競爭等問題。目前事業(yè)單位推行政府采購內控體系建設工作中受到多種因素的影響，不能形成完整的內控鏈條和制約體系，因此加強事業(yè)單位招投標采購制度構建研究具有重要現(xiàn)實意義。

一、事業(yè)單位招標采購管理概述

招投標是市場交易行為，參與雙方買賣主體為工程服務，邀請投標人參與投標，實現(xiàn)擇優(yōu)選擇中標人的目的。招標法規(guī)定的招標方式分為公開與邀請招標。事業(yè)單位招標采購具有獨特優(yōu)勢，體現(xiàn)在有利于優(yōu)化采購制度，集中采購資源，提高采購質量。事業(yè)單位招標采購管理是加強事業(yè)單位廉政建設的內在要求，是事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（一）事業(yè)單位招標采購的內涵

事業(yè)單位招標采購管理機制是為完成招標采購工作而建立的內部分工明確、相互聯(lián)系的機構及操作流程和配套的監(jiān)控體系[1]。事業(yè)單位采購管理機制包括采購預算計劃機制，實施與監(jiān)督機制。由于企事業(yè)單位管理體制不同，事業(yè)單位招標內控特點不同于企業(yè)，招標內控在控制目標、預算編制與控制監(jiān)督等方面存在差異。事業(yè)單位是非盈利組織，招標目標注重社會效益，企業(yè)的招標活動為保障項目質量，其內控更注重經濟效益。事業(yè)單位與企業(yè)單位招標業(yè)務層面內控存在較大差異。原因是事業(yè)單位對招標業(yè)務內控重視不足，近年來財政資金向事業(yè)單位加大傾斜力度，事業(yè)單位財政資金充足，對招標采購內控管理重視不足。

（二）事業(yè)單位采購模式

事業(yè)單位采購模式以集中采購模式為主。不同性質的事業(yè)單位不可隨意進行物品購買，政府集中采購可減少煩瑣的購買數量，但無法滿足各用戶個性化需求。集中采購模式通常需要建立集中采購機制，通過審核讓政府執(zhí)行機構負責采購，最后采購資金按合同金額支付。分散采購模式與集中采購模式對應，需要獲批后按要求購買[2]。分散模式會擴大各資源鋪張，很多國家規(guī)定必須在歸屬集中采購目錄對象下執(zhí)行集中采購。

（三）事業(yè)單位招標采購的意義

當前事業(yè)單位內控理論實施落后于企業(yè)，建立完善內控制度非常迫切。招標業(yè)務是事業(yè)單位參與市場的行為，實施招標采購內控可以確保招標工作順利開展，事業(yè)單位招標采購的意義體現(xiàn)在合理有效使用資金、強化政府宏觀調控能力、提高采購活動的透明度、預防貪污腐敗和增強風險防控能力等方面。事業(yè)單位頻發(fā)腐敗行為多與招標采購相關，如投標單位賄賂標底編制人員，對其他競爭者造成不公。招標環(huán)節(jié)內控制度建立保密制度，可使招標人員不能腐。風險管理意識不強、風評程序不健全是事業(yè)單位風控能力低下的主要原因。構建有效的內控框架，開展針對性的控制活動，可促進招標工作有序開展。

二、事業(yè)單位招標采購管理現(xiàn)狀

事業(yè)單位采購是功能齊全的采購工作，隨著采購規(guī)模不斷擴大，影響事業(yè)單位采購業(yè)務的因素不斷增多，事業(yè)單位招標采購推動單位的穩(wěn)定發(fā)展，但實際實施中仍存在很多問題[3]。目前事業(yè)單位政府采購中的問題主要包括采購機構設置混亂、監(jiān)督機制不完善，采購資金預算編制不精細、采購人員專業(yè)化人才匱乏等。需要了解事業(yè)單位招標采購現(xiàn)狀，采取有效的措施完善招標采購制度。

（一）事業(yè)單位招標采購管理中的問題

當前事業(yè)單位招標采購管理問題主要表現(xiàn)為未按《政府采購法》相關規(guī)定執(zhí)行或規(guī)避法律法規(guī)、預算編制不精細、內控制度不健全、招標工作人員不專業(yè)、審計監(jiān)督流于形式等。由于內控制度缺乏操作性，對采購活動實施產生阻礙，導致采購活動存在較大風險。由于采購內控制度不健全，普遍存在未經審批臨時采購等規(guī)避采購行為；由于未將采購內控制度細化到具體部門，采購執(zhí)行中責任不明出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，難以找到問題責任人；由于采購調研不充分，使得采購執(zhí)行部門執(zhí)行困難；由于預算編制不精細導致需求不明確，為招標實施帶來很多困難。采購審計監(jiān)督流于形式，大部分單位在項目報批審計中沒有發(fā)現(xiàn)問題，在招標采購過程中的審計監(jiān)督不到位或審計范圍不全面，沒有對招標采購全過程進行審查。

（二）事業(yè)單位招標采購問題成因

事業(yè)單位招標采購問題有多方面原因，主要包括人員思想意識不強，采購隨意性大，政策落實不到位，各利益化關系是招標采購工作產生問題的主要原因；其次事業(yè)單位招標采購內控制度不健全問題大多是造成招標投標違規(guī)的潛在風險[4]。由于事業(yè)單位招標業(yè)務內控存在諸多缺陷，對招標風險管理不重視、招標業(yè)務風險管理意識淡薄、管理目標不明確，未建立專門針對業(yè)務活動的風評程序，主要由管理層對風險進行主觀判斷作出決策等原因，造成了招標采購工作出現(xiàn)諸多問題，或存在潛在風險。

三、事業(yè)單位招標采購制度構建

自我國頒布實施政府采購法后，執(zhí)行中普遍存在采購預算執(zhí)行效率低等問題。主要原因是執(zhí)行單位普遍存在未建立招標采購內控制度，相關職能部門職責不明確，執(zhí)行與預算有偏差等，難以有效規(guī)范招標采購行為。針對事業(yè)單位招標采購內控現(xiàn)狀，要通過健全規(guī)范制度與監(jiān)管體系，統(tǒng)一采購機構

等措施，完善事業(yè)單位招標采購制度。

（一）完善政府采購內控流程機制

事業(yè)單位采購人員應按相關規(guī)定確定職責范圍，要求實施歸口管理，明確委托代理權利義務，加強內部監(jiān)督。事業(yè)單位應明確內部歸口管理部門，歸口管理部門應牽頭建立單位招標采購內控制度，建立招標采購與預算等業(yè)務機構協(xié)調工作機制。事業(yè)單位招標采購要建立完善相關內控制度，結合事業(yè)單位實際制定具體可行的采購管理規(guī)范，保證招標采購工作有序開展。招標采購歸口管理部門應與招標代理機構簽訂委托代理協(xié)議，明確招標采購權限范圍等事項。招標代理機構應按協(xié)議開展招標采購活動。招標采購人員應發(fā)揮單位內部審計等機構監(jiān)督作用，建議審計監(jiān)督機構介入招標采購流程，及早發(fā)現(xiàn)并解決問題。

（二）加強事業(yè)單位采購外部監(jiān)督

事業(yè)單位招標采購人員應從內部審核與外部監(jiān)督方面完善招標采購監(jiān)督機制。招標采購部門應依法細化內部審核各項要素、審核權限，實行辦理審定的內部審核機制。實行事前事后審核機制。評審現(xiàn)場要求專家仔細審核投標文件；事后及評審結束后發(fā)出中標通知書前的審核。外部監(jiān)督是政府采購機制的重要部分。外部監(jiān)督包括專家評審、招標結果公示、政府監(jiān)督、紀檢監(jiān)督等，各監(jiān)督主體要充分發(fā)揮各自職能，審計監(jiān)督工作要客觀公正，對招標采購過程進行全面的監(jiān)督；同時，還應審查招標采購部門相關人員是否故意設置投標門檻，為個人謀求利益。

（三）強化招標采購重點管控

首先，招標采購工作應遵守法律法規(guī)，在國家大政方針的指導下開展工作；其次要建立健全招標采購制度，保證招標采購工作人員按制度組織招標工作；第三，加強內控體系建設，對關鍵的風險點建立預警機制；第四，加強預算審核管理，避免拆分資金，從而規(guī)避招標，或改變招標方式；第五，招標采購工作透明化，按照相關法律法規(guī)的要求，對相關信息予以公示；第六，健全檔案管理。對招標采購流程記錄文檔進行存檔，保存項目招標采購過程資料，保證招標采購全過程可追溯，招標資料形成閉環(huán)管理；第七，分析招標采購流程細節(jié)，減少不必要資金支出，根據項目特點制定不同的招標方案，不斷完善招標流程。

四、結語

目前我國事業(yè)單位招標采購制度不完善，雖然相比以往采購體系得到很大改進，但在招標流程上存在許多問題。加強事業(yè)單位招標采購內控管理，是貫徹推進依法中國決定的重要舉措，對落實黨風廉政建設主體責任具有重要意義。本文從完善內控流程機制，實現(xiàn)重點管控等方面，提出完善事業(yè)單位招標采購內控制度的措施，促進事業(yè)單位招標采購活動有序發(fā)展。