孫兆磊 青島城陽城市發(fā)展集團有限公司

自改革開放以來，我國社會經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展，尤其是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，城投公司也隨之應(yīng)運而生，并呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展態(tài)勢。然而，城鎮(zhèn)化進程的快速推進，促使當(dāng)前諸多地區(qū)城市建設(shè)的實際投資所需超出了城投公司的實際融資能力，且政府不斷加大對金融領(lǐng)域的宏觀調(diào)控力度，加之城投公司存在的一系列自身因素等，都加劇了城投公司資金緊張、造血能力弱化的問題。所以，本文針對城投公司更新投融資戰(zhàn)略實現(xiàn)金融發(fā)展的思考研究，具有一定的經(jīng)濟價值與社會效益。

一、城投公司面臨的投融資新形勢

以XXXX 城市發(fā)展集團有限公司為例，該公司成立于2017 年3 月，主要負責(zé)XX地區(qū)教育、衛(wèi)生、體育、文化、旅游等民生領(lǐng)域的建設(shè)、投資及運營，以及區(qū)政府指定項目的投融資及開發(fā)建設(shè)管理任務(wù)。像XXXX 城市發(fā)展集團有限公司這樣的各類政府性融資平臺公司，其主要職能就是負責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與融資，發(fā)揮著各地“準(zhǔn)地方債”的價值與作用。隨著國家政策的不斷變化，新形勢下的城投公司面臨的投融資環(huán)境發(fā)生了巨大改變，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面是城投價值和職能發(fā)生變化，重構(gòu)傳統(tǒng)投融資模式成為必然趨勢。自國發(fā)18 號文和43 號文自發(fā)布以來，各地政府的融資職能逐漸從融資平臺公司予以剝離，并對融資平臺的市場化投融資主體與國有企業(yè)法人地位進行了確立；針對預(yù)算法的相關(guān)修改，以堵暗道、開明渠、嚴(yán)控各地政府的隱形債務(wù)為核心，確立了以政府債券為主體的政府性融資機制[1]。至“十四五”時期，各地政府的投融資機制體制與財稅改革又得到了進一步的深化及加速。

一方面是融資渠道更為多元化，獲得融資額持續(xù)增加；而政策對投資領(lǐng)域進行了明確規(guī)定，將資源配置效益低的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施等作為重點投資領(lǐng)域，以非經(jīng)營性項目作為主要業(yè)務(wù)，切實降低了地方政府的融資沖動。另外，各地政府從融資端與投資端雙向穩(wěn)控的措施，促使城投公司的價值和功能發(fā)生變化，即從融資轉(zhuǎn)向投資。傳統(tǒng)的投融資模式也面臨重構(gòu)的艱巨任務(wù)，運作模式發(fā)生了根本性的改變。

未來一段時間內(nèi)，國家對于金融領(lǐng)域的嚴(yán)監(jiān)管政策仍不會放松。信用提升成為城投公司的發(fā)展著力點，對資本市場布局則是發(fā)展新方向。間接性融資會持續(xù)朝著規(guī)范化方向發(fā)展，城投公司的信用與區(qū)域分化會愈加明顯，優(yōu)質(zhì)的城投公司會成為資源傾斜的重要對象。資金管理新規(guī)出臺以來，城投公司的“非標(biāo)”融資大大受限，再融資壓力增加。政信業(yè)務(wù)的門檻大幅提高，城投公司自身的信用品質(zhì)發(fā)揮著越來越重要的功能。

二、當(dāng)前城投公司投融資戰(zhàn)略存在的問題

（一）缺乏清晰明確定位

城投公司通常由各地政府全額出資，將國有企業(yè)的三大責(zé)任作為己任，以服務(wù)人民與城市發(fā)展為宗旨。然而，與之相對應(yīng)的機制卻存在缺失現(xiàn)象，城投公司的功能與作用尚未予以充分發(fā)揮。對于城投公司的管理，各地政府始終拘泥于行政化的管理框架中，導(dǎo)致現(xiàn)有城投公司缺乏足夠活力，無法更好適應(yīng)新形勢下的企業(yè)發(fā)展需求[2]。同時，由于公司定位比較模糊，造成城投公司做大做強的市場活力與內(nèi)在動力嚴(yán)重不足。

（二）資產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對滯后

以XXXX 城市發(fā)展集團有限公司為例，多數(shù)地區(qū)的城投公司運營項目以公益和辦公益性質(zhì)為主，經(jīng)營性的資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量普遍較低。加之，受嚴(yán)格的政策性資金監(jiān)管影響，城投公司自身的盈利能力比較低，而非經(jīng)營性資產(chǎn)的占比又比較大，造成公司回收資金的周期過長。在這種情況下，盡管城投公司的資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，但實際上是以持續(xù)攀升的公司負債作為代價的，相應(yīng)的償債壓力也不斷增大。

（三）單一化的融資渠道

目前，我國多數(shù)城投公司依賴的是政府信用，即主要通過發(fā)行債券、銀行貸款、項目BT 等途徑獲得資金，采用的融資模式比較傳統(tǒng)，融資渠道十分單一。同時，城投公司用以償還貸款的資金也主要依賴于地方財政，在借新還舊中不斷循環(huán)。另外，地方政策與銀行政策對城投公司的影響較大，此種狀態(tài)下一旦城投公司負責(zé)的項目工程出現(xiàn)問題，就極容易發(fā)生資金鏈斷裂現(xiàn)象，造成資金拖欠，形成法律風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險，進而公司的信用也會受到巨大影響。

（四）市場化發(fā)展程度偏低

城投公司的人才隊伍主要以政府部門的工作人員為主，只有極少比例的工程技術(shù)型人才是招聘而來。其中大部分工作人員缺乏企業(yè)投資、經(jīng)營管理等方面的理論知識與實踐鍛煉，專業(yè)的經(jīng)營管理人員和企業(yè)經(jīng)營人員更是鳳毛麟角，特別是高層次資本運作、金融管理人才更是急缺[3]。同時，多數(shù)城投公司仍以行政機構(gòu)的管理體系為主，缺乏相應(yīng)的市場參與、競爭機制，導(dǎo)致自身運行效率與投資能力偏低。

三、城投公司更新投融資戰(zhàn)略實現(xiàn)金融發(fā)展的具體路徑

（一）積極加快投融資模式轉(zhuǎn)型

城投公司要緊跟時代發(fā)展潮流，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展情況，加快投融資模式轉(zhuǎn)型。首先，城投公司需要聚焦主頁，著力推進城市建設(shè)與發(fā)展。在做好政府建設(shè)、政府投融資等一些公益性或者準(zhǔn)公益性的項目時，依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，充分發(fā)揮自身的經(jīng)營城市功能與作用，全面打造現(xiàn)代化的現(xiàn)金流業(yè)務(wù)板塊。其次，城投公司需要大力提升管理國有資產(chǎn)的能力與水平，保障國有資產(chǎn)能夠高質(zhì)高效地保值與增殖。最后，城投公司需要加快傳統(tǒng)的融資導(dǎo)向朝著現(xiàn)代化的經(jīng)營導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)資產(chǎn)做大的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略向價值提升的新發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型升級。

（二）不斷提升自身的融資功能

轉(zhuǎn)型之后的城投公司，從傳統(tǒng)的政府投融資平臺公司變成了市場化的發(fā)展運營平臺。對此，只有全力提升自身造血能力，強化融資功能，才能實現(xiàn)城投公司的健康可持續(xù)發(fā)展。這就要求城投公司，一方面要將經(jīng)營性資產(chǎn)予以盤活，對資源進行重組與整合，深入挖掘與發(fā)揮特色資源，實現(xiàn)資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)化；另一方面要加大融資方式的創(chuàng)新力度，積極轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，充分借助社會資本開展市場化的運作。另外，城投公司還應(yīng)拓寬融資渠道，在強化與金融機構(gòu)合作的基礎(chǔ)上，爭取更多的政策性銀行融資，力爭資本市場的直接性融資。

（三）推動投融資的多元化發(fā)展

對于新時代背景下的城投公司而言，突破城建開發(fā)類業(yè)務(wù)的束縛與局限，借助資源優(yōu)勢形成更多的利潤增長點，是其獲得長遠發(fā)展的必經(jīng)之路。一方面，城投公司要做大做強主業(yè)，深挖公司的行業(yè)優(yōu)勢與經(jīng)驗積累，做好工程城建、重資產(chǎn)建設(shè)等業(yè)務(wù)，提升市場競爭力[4]。另一方面城投公司要積極參加PPP 合作項目，依托自身低成本融資、運營經(jīng)驗等優(yōu)勢，開展市場化運作，推動投融資的多元化發(fā)展，切實提高自身的公共服務(wù)水平。

（四）打造市場化的投融資發(fā)展模式

新形勢下的城投公司需要樹立市場化理念，削減行政屬性，強化市場屬性，形成規(guī)范化的市場投融資發(fā)展模式。具體而言，一是理清債權(quán)債務(wù)之間的關(guān)系，對資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整與優(yōu)化；二是完善內(nèi)部運營管理機制，采用現(xiàn)代化的企業(yè)經(jīng)營管理準(zhǔn)則，構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部管理系統(tǒng)；三是打造專業(yè)化的市場管理運營隊伍，對業(yè)務(wù)配置予以優(yōu)化，最大程度發(fā)揮能力與資源優(yōu)勢，提升經(jīng)營績效，激發(fā)城投公司在城市建設(shè)方面的價值最大化。

四、結(jié)語

包括XXXX 城市發(fā)展集團有限公司在內(nèi)的各地區(qū)城投公司，都需要緊緊圍繞當(dāng)?shù)卣目傮w發(fā)展規(guī)劃與工作思路，加大投融資戰(zhàn)略的更新，多措并舉，力爭促進投融資、資產(chǎn)運營等多方面工作的高質(zhì)高效發(fā)展，進而實現(xiàn)金融發(fā)展。同時，城投公司還應(yīng)該積極主動適應(yīng)新時代背景下的形勢發(fā)展，對自身予以科學(xué)定位，揚長補短，做到創(chuàng)新化發(fā)展，最大程度發(fā)揮自身政府性投融資平臺的功能與作用，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供強大的資本動力與支撐。