李靖昳

(雄安城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，河北 保定 071700)

人類文明多發(fā)源于江河沿岸，人喜歡依水而居，既感恩于江河的養(yǎng)育之情，又忌憚?dòng)诤樗牧α?。人類在與自然界江河的交往過(guò)程中既親水近水，又敬水畏水。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高速發(fā)展，以及江河資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，流域空間分配非正義的現(xiàn)象層出不窮。美國(guó)法學(xué)家羅爾斯曾提出“公正性是規(guī)劃過(guò)程中的首要考慮問(wèn)題”[1]。流域空間是人類與動(dòng)植物的共有資產(chǎn)，在流域治理中，維護(hù)空間各要素的平衡關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的根本目的。本文將“空間正義”與“流域治理”結(jié)合，發(fā)現(xiàn)流域治理中的非正義現(xiàn)象，總結(jié)流域空間正義的6點(diǎn)內(nèi)涵，并對(duì)其應(yīng)用價(jià)值進(jìn)行探討。

1 空間正義在流域治理中應(yīng)用的可行性

“空間正義”最初被提出是為了解決城市空間問(wèn)題。南非地理學(xué)家皮里(Pirie)所著的《論空間正義》一書(shū)中提到“空間正義”，即“空間中的社會(huì)正義”的簡(jiǎn)單縮寫(xiě)[1]。近十幾年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“空間正義”展開(kāi)重點(diǎn)研究：中國(guó)學(xué)者任平認(rèn)為“空間正義”是在空間生產(chǎn)和空間資源配置中的社會(huì)正義[2]；山東大學(xué)曹現(xiàn)強(qiáng)教授指出“空間正義”是社會(huì)正義的空間維度[3]。由此可見(jiàn)，“空間正義”與社會(huì)中人類活動(dòng)密切相關(guān)。這里的“空間”既包括生產(chǎn)社會(huì)關(guān)系和被社會(huì)關(guān)系生產(chǎn)的社會(huì)空間，還應(yīng)包括受社會(huì)關(guān)系影響的自然空間[4]。

自然空間是空間最初的存在形態(tài)，自然空間內(nèi)的所有生物體都維持著有序、平衡的狀態(tài)，即生態(tài)平衡。當(dāng)人類通過(guò)實(shí)踐，在自然空間內(nèi)發(fā)生物質(zhì)、能量、信息交換時(shí)，自然空間逐漸被社會(huì)化。社會(huì)空間取代自然空間占據(jù)地球的所有權(quán)，社會(huì)空間漸漸地侵占自然空間，而自然空間反過(guò)來(lái)制約社會(huì)空間[5]。因此，“空間正義”包含2部分內(nèi)容：一方面要求人類從社會(huì)空間的角度平衡不同利益群體在社會(huì)發(fā)展中利益的獲取與發(fā)展代價(jià)；另一方面從自然空間的角度權(quán)衡人與自然界的資源以及其他生命體之間的關(guān)系。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)土資源是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體”[6]。那么同理，江河流域也可以看作是水生態(tài)建設(shè)的空間載體。流域治理是對(duì)江河流域范圍內(nèi)水土及自然資源的保護(hù)、修復(fù)與合理開(kāi)發(fā)利用。從空間角度看，流域治理的過(guò)程實(shí)際上是對(duì)空間的生產(chǎn)和分配。當(dāng)人的實(shí)踐活動(dòng)是以犧牲空間中其他主體(動(dòng)植物、自然資源等)的利益為代價(jià)時(shí)，即是破壞空間正義的行為。

習(xí)近平總書(shū)記曾說(shuō)到“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)”[7]。在山水林田湖所構(gòu)成的生態(tài)空間中，各要素如一條鎖鏈，環(huán)環(huán)緊扣，呈現(xiàn)相互依賴的關(guān)系。而在此之間所達(dá)到的平衡即為“空間正義”。以“空間正義”的角度剖析流域治理中存在的問(wèn)題，并以此為準(zhǔn)則和最終目標(biāo)。

2 傳統(tǒng)治理中非正義的表現(xiàn)

2.1 相關(guān)政府部門的非正義決策

(1)各專業(yè)之間缺少協(xié)調(diào)。流域綜合治理需要水利、生態(tài)、景觀等多個(gè)專業(yè)配合完成，而在實(shí)際工作中，各專業(yè)往往獨(dú)立完成其負(fù)責(zé)的工作，缺乏溝通交流，造成設(shè)計(jì)圖紙對(duì)接出錯(cuò)、理念相悖等問(wèn)題，使工程延緩實(shí)施甚至無(wú)法推進(jìn)。

(2)決策者追求短期效益，不注重長(zhǎng)期發(fā)展，循環(huán)投資。在項(xiàng)目立項(xiàng)的最初時(shí)期，建設(shè)方向上出現(xiàn)一些錯(cuò)誤，如沿河流兩岸筑造高墻一般的防洪堤，以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)獲取高額經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。當(dāng)人們開(kāi)始意識(shí)到生態(tài)損毀嚴(yán)重時(shí)，開(kāi)始破除以前的硬質(zhì)堤壩，重新修建生態(tài)堤岸，而此時(shí)投入的資金數(shù)量甚至高于前期收益，被破壞的生態(tài)環(huán)境也無(wú)法回到最初的狀態(tài)。

(3)政策法規(guī)不健全，管理體制欠完善。目前關(guān)于流域的法律法規(guī)尚不完善，無(wú)法明確流域資源的所有權(quán)和使用權(quán)，增加了管理難度；流域管理部門監(jiān)管職責(zé)界限不清，管理呈現(xiàn)條塊分割現(xiàn)象，部分區(qū)域存在漏洞；流域管理相關(guān)政策落實(shí)不到位，相應(yīng)建設(shè)資金分配利用不合理。

2.2 河流空間的非正義開(kāi)發(fā)

(1)立項(xiàng)草率、工期短、質(zhì)量不合格。流域治理項(xiàng)目復(fù)雜且工程量浩大，部分流域治理項(xiàng)目在立項(xiàng)階段缺少可行性研究或欠缺深度，在施工階段往往過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴。流域治理需要一個(gè)長(zhǎng)期自我修復(fù)過(guò)程，但大部分項(xiàng)目為追求經(jīng)濟(jì)效益存在工期過(guò)短、工程質(zhì)量低劣、治理效果欠佳等問(wèn)題。

(2)開(kāi)發(fā)過(guò)程過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益。由于利益的驅(qū)使，過(guò)去幾十年的水利工程大都裁彎取直，河岸過(guò)度硬質(zhì)，河流生態(tài)環(huán)境被破壞；等寬等深等流速的河道會(huì)導(dǎo)致河流生物多樣性被破壞，動(dòng)植物喪失其棲息地，水體自凈能力下降，水污染嚴(yán)重；駁岸硬質(zhì)化導(dǎo)致河水下滲減少，水位過(guò)高；由于河流自然蜿蜒被破壞且缺少植物阻擋，洪水過(guò)水面積減小，流速快，瞬間洪峰劇增，洪水發(fā)生時(shí)災(zāi)害嚴(yán)重。

(3)建設(shè)過(guò)程中造成空間破碎化。在流域治理過(guò)程中，江河兩側(cè)高筑的防洪堤阻斷了江河與流域范圍內(nèi)濕地、湖泊之間的聯(lián)系，使?jié)竦睾秃词フ{(diào)蓄洪水的功能，“活水”逐漸退化成“死水”，隨著自然的沉降與蒸發(fā)而日漸萎縮、消亡。

(4)河流資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。江河資源是寶貴的自然資源，當(dāng)人類過(guò)度開(kāi)發(fā)江河資源時(shí)，資源的消耗速度遠(yuǎn)高于再生與自我修復(fù)速度，流域生境遭到不可逆的破壞，水質(zhì)下降，水生動(dòng)植物的棲息環(huán)境被侵害，生態(tài)系統(tǒng)無(wú)法恢復(fù)。

(5)河流景觀設(shè)計(jì)雷同。項(xiàng)目實(shí)施初期，設(shè)計(jì)人員缺少對(duì)上位規(guī)劃的深入解讀以及對(duì)場(chǎng)地現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)研考察，導(dǎo)致景觀設(shè)計(jì)缺少特色，河流景觀設(shè)計(jì)趨于統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化或西方化，設(shè)計(jì)圖紙大同小異，“千河”一律[8]。

2.3 河流資源的非正義享用

(1)河流兩岸空間過(guò)度資本化、私有化。人天性喜好水景，水邊不僅景色宜人，且氣候舒適。一些單位為獲得經(jīng)濟(jì)效益，將河流兩岸高價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商，或建成高檔商業(yè)區(qū)，或建成高檔住宅。

(2)高墻式防洪堤剝奪居民欣賞河流景觀的權(quán)利。防洪標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)頻率計(jì)算的某一重現(xiàn)期的水位，一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際的洪水水位，這就形成了“用100年的防洪標(biāo)準(zhǔn)防一天洪水”的現(xiàn)象。

2.4 流域居民話語(yǔ)權(quán)的非正義表達(dá)

我國(guó)流域治理與管理的相關(guān)政策制定與決策以政府管制為主導(dǎo)，且缺少公示平臺(tái)，群眾參與度低，公眾參與邊緣化。大多數(shù)群眾對(duì)流域治理不知情、不了解，無(wú)參與意愿，而部分想表達(dá)自身想法的群眾也與政府對(duì)話不平等，缺少表達(dá)權(quán)利的途徑。

3 域空間正義的內(nèi)涵

3.1 流域空間分配利用、規(guī)劃布局最優(yōu)

(1)流域空間規(guī)劃利用要以水環(huán)境承載能力為主要約束因子，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全域，包括干支流、上下游、左右岸及不同區(qū)域的關(guān)系，從生態(tài)保護(hù)的層面指導(dǎo)流域水資源開(kāi)和利用等相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目的布局[9]。

(2)流域空間規(guī)劃不僅要有短期目標(biāo)，還要有長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，優(yōu)先保障生態(tài)空間，平衡生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關(guān)系。

(3)流域空間規(guī)劃以水利部門主導(dǎo)，環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林等多部門輔助，綜合規(guī)劃，合理布局。

3.2 流域空間安全保障系數(shù)最大

流域空間安全包括公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和流域的生態(tài)環(huán)境安全。保障流域空間的安全性是流域治理最根本的目的。①流域內(nèi)居民的用水安全是居民日常生活的基礎(chǔ)，生活用水要保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)；②在每年洪水期要保障流域內(nèi)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，確保防洪堤可以抵御洪水；③江河流域包含元素眾多，共同構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，流域治理雖然包括對(duì)自然生態(tài)的修復(fù)，但還是以人工手段為主，因此在流域治理過(guò)程中要以其生態(tài)安全為前提。

3.3 流域空間資源開(kāi)發(fā)建設(shè)負(fù)面影響最小

流域空間資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)要在環(huán)境承載力范圍內(nèi)，以保護(hù)和修復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)功能為前提，重視河湖濕地在流域修復(fù)中的重要性，對(duì)其加強(qiáng)保護(hù)與修復(fù)，避免因工程建設(shè)造成的阻斷。

3.4 流域空間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展，資源利用最高效

水環(huán)境治理僅僅是流域治理的其中一項(xiàng)內(nèi)容，流域治理還包括對(duì)其流域范圍內(nèi)的水資源消耗以及水污染源頭進(jìn)行控制與治理。要做到“藥到病除”，就要從根源出發(fā)，從源頭控制。水資源的大量消耗和水污染的形成大多源于工業(yè)用水與廢水排放，以及農(nóng)業(yè)用水與農(nóng)藥污染。要想實(shí)現(xiàn)流域空間正義，要大力推動(dòng)流域內(nèi)水資源節(jié)約循環(huán)利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。①提升水資源節(jié)約循環(huán)高效利用水平，推進(jìn)節(jié)水型企業(yè)建設(shè)，鼓勵(lì)以園區(qū)為單元實(shí)施循環(huán)化工業(yè)園區(qū)建設(shè)；②加強(qiáng)工業(yè)污染綜合防治，依法關(guān)閉長(zhǎng)期超標(biāo)排放企業(yè)，建立健全污染源監(jiān)控系統(tǒng)；③引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)民參與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等激勵(lì)性自我約束活動(dòng)，提高群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，減少工業(yè)污染與農(nóng)業(yè)面源污染。

3.5 流域空間內(nèi)人居環(huán)境宜居指標(biāo)最高

“十九大”報(bào)告中提到當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾是目前社會(huì)不平衡與不充分的發(fā)展無(wú)法滿足人們對(duì)美好生活的需求。綠色宜居的環(huán)境是人們所迫切希望的，流域空間自然資源豐富，且人類的親水天性，喜歡鄰水聚居。因此流域內(nèi)應(yīng)構(gòu)建宜居濱水生活環(huán)境，加強(qiáng)城鎮(zhèn)濱水綠地、河湖濕地公園建設(shè)，結(jié)合地方性歷史文化、聚居文化、民風(fēng)民俗、建筑藝術(shù)等特色，鼓勵(lì)構(gòu)建以水文化為主體的濱水型特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等。

3.6 流域空間管理機(jī)制最完善，宣傳普及最廣、公民參與最大化

流域空間呈條帶狀，面積大且跨越多個(gè)行政區(qū)域，涉及土地類型較多，涉及跨域、跨部門管理。實(shí)現(xiàn)流域“空間正義”，要做好以下幾點(diǎn)：①補(bǔ)充并完善相關(guān)法律法規(guī)，利用法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性來(lái)明確相關(guān)管理部門和執(zhí)法部門在流域管理中的職能；②明確保護(hù)控制線范圍，包括生態(tài)保護(hù)紅線、河流保護(hù)藍(lán)線、農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊線等，確保開(kāi)發(fā)建設(shè)的合規(guī)合法；③明確各地、各級(jí)政府、各部門的政府職責(zé)及分管內(nèi)容，促進(jìn)各部門的合作，全方位、全域管理流域空間，避免出現(xiàn)各區(qū)域分治現(xiàn)象；④推進(jìn)智慧水利建設(shè)，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、視頻、遙感遙測(cè)、BIM 等新技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)控全流域情況，包括水質(zhì)水量、洪澇分析、侵入預(yù)警等方面，達(dá)到整體分析、綜合治理[10]；⑤促進(jìn)治理過(guò)程全公眾參與，進(jìn)一步完善政府信息公開(kāi)制度，增強(qiáng)相關(guān)意見(jiàn)的征求與落實(shí)程度，達(dá)成全民參與、共同治理的良好局面。

4 流域空間正義的應(yīng)用價(jià)值

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)是全世界都在重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，其中流域治理是我國(guó)的重點(diǎn)工程項(xiàng)目之一。在片面追求GDP的發(fā)展年代，流域空間開(kāi)發(fā)與利用、保護(hù)與治理過(guò)程中，人與自然、經(jīng)濟(jì)與自然資源的不和諧、不友好等現(xiàn)象多處可見(jiàn)，最終形成了水資源污染、生態(tài)功能嚴(yán)重喪失的局面。在國(guó)家大力發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)的今天，由于各方利益集團(tuán)間的博弈以及政府部門職責(zé)不清、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)陳舊等問(wèn)題，流域治理中“空間正義”缺失現(xiàn)象依然存在。從流域“空間正義”的角度來(lái)審視流域治理現(xiàn)狀，從流域空間的分配正義、過(guò)程正義和結(jié)果正義3個(gè)視角來(lái)分析流域空間，找尋空間正義失衡的環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)流域空間正義缺失的表現(xiàn)，分析其形成原因，研究解決途徑，為流域空間的正義建設(shè)提供思路。

5 結(jié)語(yǔ)

“空間正義”從本質(zhì)上是對(duì)空間資源的生產(chǎn)和分配正義。本文立足于流域空間，從政府管理與決策-流域開(kāi)發(fā)與建設(shè)-資源分配與享用-公眾參與與反饋4個(gè)階段剖析空間資源分配與生產(chǎn)過(guò)程中的非正義現(xiàn)象。并從空間分配、空間安全、空間開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境和公眾參與6個(gè)方面總結(jié)歸納出流域空間正義的內(nèi)涵?！翱臻g正義”多數(shù)應(yīng)用于解決城市空間問(wèn)題，尚未應(yīng)用在流域空間中，且目前流域治理也鮮有立足于空間角度的。流域治理是具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，從“空間正義”的角度出發(fā)，分析流域治理過(guò)程中的問(wèn)題與成因，可以為流域治理提供一個(gè)新的方向和思路。