梁濤 陜西省西安市長安區(qū)財政局

一、國庫管理體制改革的實施歷程

（一）會計委派制改革

根據(jù)省市關(guān)于在行政事業(yè)單位實施會計委派財政改革的文件精神，1999年7月，長安區(qū)財政局選調(diào)10名財政干部進入教育局、公安局、廣電局等10個部門開始實施會計委派改革，委派人員按照會計委派制改革的要求在被委派單位擔(dān)任會計，對單位的財務(wù)核算進行監(jiān)督和操作。2000年，會計委派改革在前期試點的基礎(chǔ)上擴充到20家單位。會計委派工作通過兩年的運行，在加強被委派單位財務(wù)核算與管理的基礎(chǔ)上，對財政資金的監(jiān)控、單位財務(wù)收支的規(guī)范、各項財務(wù)制度的執(zhí)行等方面均得到顯著提升，達到了會計委派制度改革的預(yù)期目標(biāo)。

（二）會計集中核算改革

2001年，根據(jù)省市關(guān)于實施會計集中核算的財政改革要求，長安區(qū)財政部門嚴(yán)格按照改革實施計劃與安排及時啟動，在區(qū)級人事、編辦等相關(guān)部門的配合下，成立的長安區(qū)會計集中核算中心，通過人事部門組織的考試落實了工作人員，于2001年7月1日，對區(qū)級單位經(jīng)過審計部門審定的財務(wù)移交資料進行了交接并立即建賬處理業(yè)務(wù)開始正式運行。會計集中核算財政管理體制改革上線運行與實施，所有納入集中核算單位的財務(wù)核算、業(yè)務(wù)流程全部按照統(tǒng)一、規(guī)范的財務(wù)制度進行處理，從根本上杜絕了票據(jù)不規(guī)范、現(xiàn)金坐支等違規(guī)問題的出現(xiàn)，進一步加強了財政資金監(jiān)控與單位財務(wù)核算的制度化、規(guī)范化管理。

（三）國庫集中支付改革

根據(jù)西安市關(guān)于深化國庫集中支付改革工作有關(guān)問題的通知要求及國庫集中支付制度有關(guān)規(guī)定，長安區(qū)于2009年開始全面啟動國庫集中支付改革試點工作。首先制定了國庫集中支付改革的實施方案，明確了改革實施必要性、指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和實施步驟等，在建章立制、軟硬件配備到位的情況下，選擇水務(wù)局、民政局等8家單位全面啟動國庫集中支付改革試點工作，2010年至2012年，在試點的基礎(chǔ)上逐步進行增點擴面，并于2012年底實現(xiàn)了區(qū)級將所有預(yù)算單位全部納入國庫集中支付系統(tǒng)，通過近3年的努力實現(xiàn)了國庫集中支付改革在全區(qū)的全覆蓋，集中支付改革的任務(wù)和目標(biāo)全面完成。通過國庫集中支付改革的實施與在線運行，解決了傳統(tǒng)的通過預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進行財政資金撥付的方式，財政資金經(jīng)過主管預(yù)算部門層層轉(zhuǎn)撥到基層預(yù)算單位，再由基層預(yù)算單位支付給物品和勞務(wù)供應(yīng)商。杜絕了重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，財政資金活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督以及大量資金滯留在預(yù)算單位，降低了資金的使用效率和財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題的發(fā)生。多年來國庫集中支付改革的實施證明，國庫集中支付在簡化流程、提高財政資金使用效益，信息共享、增強預(yù)算執(zhí)行透明度，操作規(guī)范、強化預(yù)算約束和執(zhí)行監(jiān)督，集中庫款、增強財政宏觀調(diào)控能力等方面取得了良好的效果，得到了預(yù)算單位的普遍支持和廣泛認(rèn)可。

（四）財政云支付系統(tǒng)改革

根據(jù)陜西省財政廳《關(guān)于做好陜西財政云推廣工作的通知》精神，從2019年7月份開始，全區(qū)嚴(yán)格按照省市的統(tǒng)一部署和要求，全面啟動陜西省財政云系統(tǒng)改革的上線運行前期籌備工作，成立了以財政局黨委書記、局長為組長的財政云推廣工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了以業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)為主任、局內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)科室負責(zé)人為成員的推廣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，及時采集、匯總、上報相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)工作，確保財政云推廣工作穩(wěn)步推進。2020年元月1日，陜西省財政云系統(tǒng)全面上線運行，從目前情況來看，預(yù)算編制、指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、總預(yù)算會計核算等模塊均能正常運行，實現(xiàn)了財政核心業(yè)務(wù)橫向到邊、縱向到底的電子化在線運行操作模式。運用新一代云計算、大數(shù)據(jù)等信息手段推動現(xiàn)代財政制度建立，助力財政治理能力提升，實現(xiàn)財政管理跨越式發(fā)展的重大舉措，基本達到了財政云支付系統(tǒng)改革預(yù)期的目標(biāo)。

二、國庫改革過程中的經(jīng)驗與不足

近20年來，財政國庫管理體制歷經(jīng)4次大的改革，每一次改革都是對建立現(xiàn)代財政國庫管理制度的補充、完善和推進，每一次改革都是對財政國庫管理水平的改進與提升，每一次改革都是對強化財政資金監(jiān)管、規(guī)范財政財務(wù)收支、優(yōu)化財政資源配置的充實與完備。通過不斷的改革嘗試，目前我們基本實現(xiàn)了財政國庫管理縱向到底橫向到面的全覆蓋管理模式，財政資金實現(xiàn)了最優(yōu)的分配與支付流程，在推動區(qū)域經(jīng)濟健康快速發(fā)展的同時，財政精細化管理水平得到顯著提升，通過各項財政改革的分步實施，在改革實施過程中總結(jié)經(jīng)驗的同時，也發(fā)現(xiàn)了存在的一些問題。

一是隨著財政國庫管理體制改革的不斷深入，實施方式的變化從開始的小范圍試點到逐步擴面再到最后的全覆蓋，一般有一到兩年的過渡期，而最近的陜西省財政云系統(tǒng)改革直接一步到位，從一個時間點開始全省同時啟動全面實施，在保障改革任務(wù)落實和目標(biāo)實現(xiàn)的同時確保了改革取得立竿見影的效果。

二是財政國庫管理體制改革的不斷探索與實施，從理論到實踐為建立現(xiàn)代國庫管理體制奠定了扎實的基礎(chǔ)，而每一次改革都是對當(dāng)時財政經(jīng)濟環(huán)境下推動國庫管理制度完善、規(guī)范財政財務(wù)收支行為、優(yōu)化財政資源配置能力的總結(jié)與提升，尤其是集中支付改革與財政云，更是將現(xiàn)代財政國庫管理與電子信息技術(shù)高度融合的全新模式下的改革，為實現(xiàn)財政資金效益最大化、財政財務(wù)收支的規(guī)范化、制度落實的實踐化提供了強有力的技術(shù)與業(yè)務(wù)相融合的全新模式，為建立現(xiàn)代財政國庫管理制度奠定了堅實基礎(chǔ)。

三是在財政國庫管理制度改革的初期，會計委派和集中核算在一定程度上也顯現(xiàn)出改革帶來的一些不足，首先是會計委派制的實施，財政部門直接參與預(yù)算單位的財務(wù)核算，對被委派預(yù)算單位財政財務(wù)收支進行了監(jiān)管，在規(guī)范預(yù)算單位財務(wù)收支行為的同時提升了預(yù)算單位的財務(wù)管理水平。但是由于財政監(jiān)管的實時參與，一定程度上弱化了預(yù)算單位相關(guān)財務(wù)稽核的職能，尤其是隨后實施的會計集中核算改革，將預(yù)算單位財務(wù)實行統(tǒng)一管理，更是造成了單位財務(wù)核算的極度弱化，甚至于部分單位直接對財務(wù)進行了撤并，單位財務(wù)管理的弱化在集中核算末期賬務(wù)退回時這一問題凸顯。

四是會計集中核算的退出以及國庫集中支付改革的加快實施，一方面預(yù)算單位財務(wù)管理普遍加強，財政資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進一步壓縮，財政資源配置更加優(yōu)化，資金效益得到充分發(fā)揮，集中支付改革目標(biāo)充分顯現(xiàn)，財政國庫管理體制改革向縱深發(fā)展的步伐持續(xù)增強，現(xiàn)代國庫管理體制初具規(guī)模。

三、推進國庫管理體制改革的具體策略

（一）科學(xué)轉(zhuǎn)變委托金庫制

國家相關(guān)部門需要徹底改革國庫管理體制，對委托金庫制進行科學(xué)轉(zhuǎn)變，合理應(yīng)用獨立金庫制，雖然委托金庫制在現(xiàn)代社會發(fā)展中具有很多的優(yōu)點，但是依舊存在很大弊端，尤其是在我國銀行管理機制發(fā)生重大變革之后，由于沒有理順一些關(guān)系，使財政管理體制和國庫管理體制出現(xiàn)不相符的問題。所以國庫管理機制需要科學(xué)應(yīng)用獨立金庫制，設(shè)置國庫銀行，只需要向國務(wù)院負責(zé)，同時可以將其設(shè)置為政策性銀行。由國務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)國庫銀行，國庫銀行不僅需要對國庫進行科學(xué)管理，同時還需要結(jié)合國庫存款余額具體情況研究預(yù)算內(nèi)外的各項資金，同時還可以將部分國庫存款向預(yù)算內(nèi)的企業(yè)發(fā)放，進行新稅源的合理配置。最后還需要針對財政庫存余額和國務(wù)院提出的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，發(fā)放國債，對政府債券進行科學(xué)管理，確保財政國庫管理能夠高度實現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。

（二）完善《國庫管理法》

相關(guān)部門需要進行國庫管理法的科學(xué)制定，確保能夠依法管理國庫，在我國現(xiàn)階段，依法治國得到了很大的發(fā)展，但是相關(guān)部門在具體執(zhí)行國庫職責(zé)，對國庫進行監(jiān)督管理時，由于缺乏有力的國庫監(jiān)管手段和完善的監(jiān)管措施，使預(yù)算管理中國庫的地位被嚴(yán)重削弱，所以相關(guān)部門需要進行國庫管理法的科學(xué)制定，通過立法形式確定國庫的權(quán)限和具體職責(zé)，同時，科學(xué)制定國庫監(jiān)管手段，通過該種方式可以使國庫職能作用得到充分發(fā)揮，進而控制國家預(yù)算資金。保障國家相關(guān)部門能夠更為有效的支出各項資金，提升整體經(jīng)濟建設(shè)效果，為國家經(jīng)濟水平的進一步提升創(chuàng)造良好的條件。

（三）推進國庫單一賬戶

在構(gòu)建國庫銀行的同時，還需要科學(xué)設(shè)置國庫單一賬號，并將財政部門的各項資金合理融入，對其他商業(yè)銀行為征收部門和財政部門設(shè)置的過渡性賬號完全取消。國庫在進行財政款項的征收時，針對其從征收大廳所征收到的各項款項，需要在國庫銀行中間行專用賬戶的合理設(shè)置。與此同時，國庫銀行還需要進行聯(lián)行體系的合理設(shè)置，確保能夠及時上傳下達國庫資金，并對其準(zhǔn)確性進行有效保障，保障用款單位和財政部門在用款方面具有更高的快捷性和方便性，進而使用款單位的用款需求得到更高的滿足。

（四）強化預(yù)算收支計劃審計

一般情況下，國庫部門對相關(guān)部門執(zhí)行各級財政預(yù)算的具體情況相對了解，具有較高的權(quán)威性，每年，人民大會都需要對其財政預(yù)算的執(zhí)行報告進行嚴(yán)格審議，國庫部門需要共同制定國家預(yù)算，提出明確的意見。人民代表大會在組建財經(jīng)委員會時針對預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題，需要設(shè)置一名國庫人員，確保能夠使國庫充分發(fā)揮監(jiān)督作用，對我國現(xiàn)代國庫建設(shè)的進一步發(fā)展進行更高的保障，確保能夠使國家各項資金得到更為充分的利用，實現(xiàn)國家整體經(jīng)濟水平的全面提升。

總的來說，財政國庫管理制度近20年的改革與實踐，是建立現(xiàn)代國庫管理體制的不斷探索與完善，是適應(yīng)現(xiàn)代國庫管理要求的辦法與舉措，更是不斷提升財政國庫管理水平的理論與實踐相統(tǒng)一。尤其是陜西省財政云系統(tǒng)改革的全面實施，實現(xiàn)了現(xiàn)代國庫管理制度與IT技術(shù)的無縫銜接與融合，把法律、法規(guī)、政策、業(yè)務(wù)實踐與操作流程全面融入到系統(tǒng)中進行規(guī)范操作，在充分發(fā)揮財政國庫管理實時動態(tài)監(jiān)控職能，財政資金分配、執(zhí)行安全公開透明的基礎(chǔ)上，同時，云系統(tǒng)將預(yù)算編制、指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)核算以及資產(chǎn)管理、政府采購的涉及財政資源配置的方方面面全部納入系統(tǒng)統(tǒng)一管理和平臺操作，全面實現(xiàn)了財政國庫管理一體化、信息化、規(guī)范化、程序化的運行與操作，國庫管理工作水平得到顯著提高，財政資金效益得到充分發(fā)揮，財政在助力區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的前景更加廣闊。