鄭萍偉，曾 燕

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 研究背景

“三區(qū)三州”中的西藏自治區(qū)和四川藏區(qū)是國家重點扶貧攻堅工作區(qū)域，該區(qū)域自然條件差、經(jīng)濟基礎薄弱、貧困程度深，是脫貧攻堅中的硬骨頭；與此同時，該區(qū)域也是國家重點水電能源建設基地，水電項目眾多，蘊藏巨大發(fā)展機遇。部分水電工程建設征地移民安置區(qū)域和扶貧工作區(qū)域相互重疊，移民安置工作和扶貧搬遷工作相互交叉、同步開展。

鑒于水電移民安置和扶貧搬遷工作各自執(zhí)行相互獨立的政策和管理體系，在范圍對象的精準識別、安置標準擬定、安置方案制定及實施、項目建設進度、費用項目及資金來源、實施管理要求等方面均存在較大差異。因此，在水電移民安置工作和扶貧搬遷工作重疊區(qū)域，在實施過程中難免出現(xiàn)雙重身份、安置標準差異、群眾相互攀比、實施進度不匹配、部分資金重復浪費等問題，甚至出現(xiàn)“群眾要求先發(fā)放移民費用再扶貧搬遷，政府執(zhí)行先扶貧搬遷再發(fā)放移民費用”等死循環(huán)問題，給項目實施和地方維穩(wěn)工作造成一定影響。鑒于此，需要理清水電移民和扶貧搬遷兩套政策體系關(guān)系，尋求有效的統(tǒng)籌銜接方向和路徑，妥善解決項目實施過程中關(guān)鍵制約因素，保障相關(guān)工作順利推動，減輕當?shù)卣ぷ鲏毫?，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展。

2 藏區(qū)水電移民和扶貧搬遷工作體系異同點分析

水電移民和扶貧搬遷工作的異同點主要體現(xiàn)在規(guī)劃目標、政策體系、工作主體、工作機制、驗收要求等方面?？傮w分析，兩套體系政策相對獨立完善，范圍及對象識別精準，工作主體基本相同，資金來源及實施管理模式相近，在直接相關(guān)方、范圍及對象界定、具體工作方法及要求、標準和方案制定、驗收機制和要求等方面雖有一定差異，但具備統(tǒng)籌結(jié)合的基礎和條件。

2.1 相同點

(1)規(guī)劃目標相同，都是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。水電移民遵循“搬的出、穩(wěn)得住、逐步能致富”“水電建設與當?shù)乩婀蚕怼钡然驹瓌t，與扶貧搬遷中“兩不愁三保證”“一道實現(xiàn)小康社會目標”的基本宗旨和規(guī)劃目標基本吻合。

(2)政策體系完善，范圍及對象識別精準。從中央到地方，從規(guī)劃前期到項目實施均實現(xiàn)政策全覆蓋。水電移民以國家《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和各省(自治區(qū))移民相關(guān)政策為導向，以水電工程移民規(guī)范為技術(shù)控制，嚴格實行了建設征地范圍紅線控制和移民安置身份界定，實現(xiàn)了移民身份鎖定到人，補償指標及費用鎖定到戶。扶貧搬遷工作以《中共中央國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《中共中央國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》等一系列國家政策文件和省(自治區(qū))移民相關(guān)政策辦法為綱領，各地細項辦法為依托，以區(qū)域和收入紅線為標準，6個精準為方法，實現(xiàn)了工作范圍和對象的精準識別。

(3)工作主體高度一致，扶貧工作要求更高。在水電移民工作中，地方政府是工作主體、實施主體與責任主體。在扶貧搬遷工作中，地方政府是組織者、決策者與實施者。

(4)資金籌措來源基本一致，管理模式相近。從資金來源分析，無論水電站建設還是扶貧搬遷工作，總體上來看其資金籌措主要為國有資金；從管理模式看，均有嚴格的前期規(guī)劃設計要求、項目資金和進度計劃管理規(guī)定、驗收要求和監(jiān)督機制等。

2.2 不同點

(1)政策體系相對完善獨立，主導性區(qū)別較大。水電移民和扶貧搬遷政策體系均比較完善和獨立，從主導性分析，水電移民政策主要表現(xiàn)為行業(yè)主導型，而扶貧政策表現(xiàn)出強烈的政治主導型特征。

(2)范圍及對象界定方法不同，直接相關(guān)方區(qū)別較大。水電建設征地范圍一般為平面或線形，通常采取技術(shù)審查、行政審批的方式確定范圍，涉及各級政府、業(yè)主、群眾和設監(jiān)評相關(guān)單位，處理對象為范圍內(nèi)所有實物指標；扶貧搬遷一般以行政區(qū)域界定和收入紅線評判，由政府行政指令方式確定處理范圍，直接相關(guān)方主要為政府和群眾，處理對象為范圍內(nèi)貧困人口。

(3)安置方案傾向不同，安置標準區(qū)別限制。水電移民通常以后備環(huán)境承載力為基礎考慮由后靠逐級擴大安置范圍，達到或超過原有水平；扶貧搬遷通常是整體集中異地搬遷，涉及跨縣、跨市，宗教信仰影響較大，安置標準達到或超過安置區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。

(4)項目資金及來源方式有區(qū)別，驗收方式差異較大。水電移民涉及項目和資金由建設征地范圍、指標和方案決定，技術(shù)審查行政審批后由項目業(yè)主全額承擔，電站竣工驗收前由省級移民主管部門組織移民專項驗收；扶貧搬遷項目由政府確定，大部分資金由國家撥付，少量資金由地方政府配套，達到脫貧標準后實行退出摘帽機制，由政府負責組織驗收。

3 統(tǒng)籌結(jié)合方向及可行性分析

從水電移民和扶貧搬遷異同點來看，二者統(tǒng)籌結(jié)合分析方向主要有政策法規(guī)、范圍對象、安置標準、安置方案、費用項目及資金、實施計劃、實施管理等方面?？傮w上水電移民安置規(guī)劃設計及實施工作需服從于扶貧搬遷安置總體規(guī)劃，滿足扶貧搬遷工作進度及要求。

(1)在政策法規(guī)方面，兩套體系均很完善且相互獨立，不具備統(tǒng)籌結(jié)合的可行性。

(2)在范圍對象方面，界定方法和原則各不相同，但均有嚴格的程序，范圍對象識別比較精準，重疊部分群眾具備移民和扶貧雙重身份。

(3)在安置標準方面，水電移民較為細致，對生產(chǎn)生活均有細化要求；而扶貧搬遷除個別標準有嚴格控制外，其他標準均執(zhí)行區(qū)域標準和行業(yè)標準，存在范圍值，二者具備結(jié)合可行性。

(4)在安置方案方面，水電移民通常以后靠周邊條件為基礎逐漸擴大安置范圍，宗教信仰是移民安置方案的重要考慮因素；而扶貧搬遷一般是整體搬離危險或貧困區(qū)域，另行擇址集中異地安置，宗教信仰影響也較大。二者工作原則雖有所差異，但具備結(jié)合的可行性。

(5)在費用項目及資金方面，水電移民以調(diào)查實物量及項目為基礎計算，補償補助項目落實到戶，專業(yè)工程項目落實到權(quán)屬單位；扶貧搬遷以人均指標或戶均指標控制，按照行業(yè)標準配套相關(guān)項目及設施，但部分補助性費用項目和工程建設項目可以按照使用方予以結(jié)合，如搬遷補助、復建專業(yè)項目等，兩者具備結(jié)合的可行性。

(6)在實施計劃方面，水電移民一般按照工程建設用地時序逐步搬遷建設；扶貧搬遷一般周期較短、時間緊張，因此水電移民需服從扶貧搬遷工作計劃要求，具備結(jié)合的可行性。

(7)在實施管理方面，兩套體系均較為成熟，但驗收組織及要求差異較大。水電移民采取工程階段性驗收前開展移民安置專項驗收，滿足工程截流、蓄水、竣工等階段性建設要求；扶貧搬遷采取退出機制，政府組織驗收，達到條件的退出貧困戶序列，予以摘帽，因此基本不具備結(jié)合的可行性。

4 統(tǒng)籌結(jié)合路徑及建議

根據(jù)水電移民和扶貧搬遷統(tǒng)籌結(jié)合方向及可行性分析，兩套體系在范圍對象、安置標準、安置方案、費用項目及資金、實施進度計劃和驗收組織等方面具備統(tǒng)籌結(jié)合的條件。

(1)在范圍對象方面，水電工程建設征地通常為平面或線形，而扶貧搬遷通常為某行政區(qū)域，涵蓋水電工程建設范圍，因此水電工程范圍服從于扶貧范圍；同時處理對象是統(tǒng)籌結(jié)合的重難點之一，主要在于對象多重身份及對應的享受政策方面。目前主要有3種方案：①水電移民享受雙重身份，即是移民對象，又是扶貧對象，全額享受雙重政策，群眾樂意接受，但容易引發(fā)攀比；②水電移民和扶貧對象只享受單邊保底政策，便于行業(yè)管理，但群眾普遍不接受，操作困難，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素；③享受雙重身份政策，個人財產(chǎn)全額補償，但在其他費用項目和資金方面根據(jù)實施主體予以統(tǒng)籌和資金拼盤使用。從部分項目實施情況來看，第3種方案最優(yōu)，既保障了移民戶個人財產(chǎn)，也對費用項目和資金進行了統(tǒng)籌和拼盤使用，避免國有資金的重復使用和浪費。

(2)在安置標準方面，水電移民安置標準主要針對生產(chǎn)生活，一般包括人均配地、人均住房面積、人均基礎設施指標、人均收入，后期扶持等，原則上達到或超過原有標準；扶貧搬遷主要對住房、人均收入有較為細化、明確的要求，其他標準均執(zhí)行區(qū)域標準和行業(yè)標準，存在范圍值。因此在標準結(jié)合中可考慮采用“疊加”和“就高”原則，即對于一個體系內(nèi)無另一個體系內(nèi)有的項目予以新增，類似的標準采用高值但不重復享受，多余資金由政府統(tǒng)籌使用。

(3)在安置方案方面，由于藏區(qū)濃厚的宗教信仰氛圍、稀缺的后備資源和陡峭的地形地貌，水電移民安置工作難度極大，一般遵循本村組后靠(環(huán)境容量足夠)、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)集中或分散(本村組容量不足)、本縣內(nèi)集中或分散(鄉(xiāng)鎮(zhèn)組容量不足)的原則，在充分征求移民群眾意愿和當?shù)卣庖姷幕A上擬訂安置方案。藏區(qū)扶貧重點針對“一方水土養(yǎng)不活一方人”的重點貧困區(qū)域，采取整體異地搬遷的模式進行，例如金上YBT水電站涉及的西藏側(cè)昌都市貢覺縣移民，全部規(guī)劃整體搬遷至拉薩市、山南市、日喀則市集中安置，跨越了縣市級層面，因此對前期水電審定的后靠移民安置方案構(gòu)成重大影響，不得不開展重大變更設計工作。由此可看出，移民安置方案在擬訂時必須銜接梳理范圍內(nèi)有無扶貧任務和對象，且服從于扶貧安置方案安排。

(4)在費用項目及資金方面，是兩套政策結(jié)合的核心和重點。一般來說移民安置費用一般可分為個人財產(chǎn)補償(房屋、附屬設施，林木等)、個人補助(搬遷、建房、誤工，基礎設施等)、移民工程項目建設費用和其他費用(集體補償?shù)?。扶貧搬遷則是由國家或政府配套資金，按照一戶/人包干的費用標準，由政府組織實施，基本不需要群眾出資。從現(xiàn)行移民和扶貧法律法規(guī)分析，二者在費用和項目上有所交叉，如政府統(tǒng)一組織搬遷，統(tǒng)一打造基礎設施和風景風貌。但二者從根本上來說都是使用國有資金(水電開發(fā)業(yè)主一般為大型央企或國企)。為了避免國有資金的重復使用浪費，提升資金使用效率同時滿足相關(guān)政策法規(guī)要求，經(jīng)對已實施水電移民和扶貧搬遷項目進行研究，并充分征求當?shù)卣庖姾螅瑐€人認為可分為幾個層面來處理：①針對移民個人財產(chǎn)部分，受物權(quán)法保護，遵循損毀(影響)就應該補償?shù)脑瓌t，應予以全額賠付；②對于個人補助部分，若是有當?shù)鼗蚪邮盏卣y(tǒng)一組織搬遷、實施、打造、購置，不需要移民群眾花費的項目，應將資金交由政府統(tǒng)籌使用，個人實施的交由個人；③對于受電站淹沒影響涉及的移民工程項目，不能簡單的采用實施與不實施一刀切的做法，而應與當?shù)匦姓^(qū)域是否保留、遠期發(fā)展規(guī)劃、護林防火需求、林下資源利用等方面充分銜接后，再考慮按照原規(guī)?；蜻m當縮減規(guī)模修建，對于確實不再需要的項目予以扣減，剩余資金由政府統(tǒng)籌使用于提升移民生產(chǎn)生活水平；④對于集體財產(chǎn)補償?shù)雀鶕?jù)村民自治法和當?shù)叵嚓P(guān)政策執(zhí)行。

(5)在實施進度計劃方面，水電工程建設周期較長，一般在5年以上；扶貧搬遷一般實施時間較短，扶貧搬遷工作通常早于移民安置完成，移民安置進度計劃總體服從于扶貧搬遷。但在實際實施中，群眾一般要求完成移民補償費用后才接受扶貧搬遷工作，因此需當?shù)卣畠?yōu)先做好宣傳解釋工作。受諸多因素影響，移民工程項目建設進度一般較晚，不制約扶貧搬遷工作。

5 結(jié)語

扶貧搬遷是國家重大戰(zhàn)略，關(guān)系到國家長治久安，在2020年扶貧驗收后轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興發(fā)展，仍保留部分幫扶政策；同時水電移民工作是一項極其敏感和復雜的工作，也關(guān)系到工程順利建設和社會穩(wěn)定。二者經(jīng)常相互交叉、重疊和影響，如何同時做好兩項工作，使二者相互促進、相互結(jié)合、避免國有資金浪費、避免不同政策相互制約、實現(xiàn)群眾的安居樂業(yè)極為重要。本文主要從二者工作體系的異同點、可能的結(jié)合路徑方向兩方面做出思考并提出初步建議，后續(xù)可在項目實施過程中進一步總結(jié)經(jīng)驗和教訓，更好地服務相關(guān)工作。