王 平，酈建強，何 君，郭旭寧

(1.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001;2.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120)

1 國家統(tǒng)一規(guī)劃體系下，水利規(guī)劃體系的基本構建

2018年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意義》(中發(fā)〔2018〕44號)，提出“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。”2019年5月，中央深化改革委員會審議通過《關于建立國土規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18號)，提出建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。

面對新形勢新要求，水利規(guī)劃要以國土空間規(guī)劃為基礎，為國家發(fā)展規(guī)劃服務，并且全方位與國土空間規(guī)劃做好銜接。構建水利規(guī)劃無論是綜合規(guī)劃還是專業(yè)規(guī)劃，無論是流域規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，一方面要全方位支撐國家規(guī)劃體系，另一方面，也要受國土空間“三區(qū)三線”、生態(tài)保護紅線全方位的約束。因此，現(xiàn)代水網規(guī)劃既可以是綜合規(guī)劃也可以是專項規(guī)劃，既可以是流域規(guī)劃也可以是區(qū)域規(guī)劃，既可以為謀劃近期重大水利工程服務，也可以按照“五水統(tǒng)籌”的要求進行頂層謀劃?？傊F(xiàn)代水網規(guī)劃體系在國家規(guī)劃體系中處于重要地位。

目前中央和省、市地方政府都把現(xiàn)代水網建設提到了重要位置，作為水利改革與發(fā)展的重要抓手，加快推進水治理體系與治理能力現(xiàn)代化，助推高質量發(fā)展的強大引擎。“十四五”時期，各地都將構建水利基礎設施網絡和現(xiàn)代水網，搞清楚了水網的概念內涵、結構功能、如何落實，是現(xiàn)代水網頂層謀劃的重要前提。綜合而言，現(xiàn)代水網的構建要以“十六字”治水思路為根本指導，以貫徹落實“三新一高”的基本要求為根本遵循，把節(jié)水作為基本前提，堅持系統(tǒng)觀念，加強各層級水網協(xié)同融合，兼顧水資源多種功能和作用，充分發(fā)揮水網整體作用和綜合效益。

2 現(xiàn)代水網的基本內涵與特征

黨的十九大報告將水利擺在加快9大基礎設施網絡建設之首，深化了水利工作的內涵，指明了水利發(fā)展的方向。十九屆五中全會提出實施國家水網等重大工程。2020年11月3日 《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)正式公布，建議提出“實施川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網、雅魯藏布江下游水電開發(fā)等一批強基礎、增功能、利長遠的重大項目建設”。 2021年5月14日，習近平總書記在推進南水北調后續(xù)工程高質量發(fā)展座談會上發(fā)表的重要講話，明確要求加快構建國家水網主骨架和大動脈，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障。

2.1 現(xiàn)代水網的基本概念

現(xiàn)代水網是指以江河湖泊水系為基礎、引調排水工程為通道、調蓄工程為節(jié)點、智慧化調控為手段，集水資源調配、防洪減災、水生態(tài)保護等功能為一體，在空間上具有顯著網絡形態(tài)、在功能上發(fā)揮著“五水統(tǒng)籌”作用，實現(xiàn)水資源空間均衡調配的綜合立體水流網絡體系。李國英部長指出，要以重大引調水工程和骨干輸配水通道為綱、以區(qū)域河湖水系連通工程和供水渠道為目、以控制性調蓄工程為結，構建“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)通暢、調控有序”的國家水網，全面增強我國水資源統(tǒng)籌調配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲備能力。

2.2 現(xiàn)代水網的基本特征

現(xiàn)代水網具有五大特征：一是具有協(xié)同化特征。根據(jù)不同地區(qū)資源稟賦條件和發(fā)展需求，因地制宜優(yōu)化水網布局結構和功能配置，市縣不同層級間、不同功能間、不同行業(yè)間的協(xié)同融合，高效發(fā)揮水網功能作用。二是具有多功能性特征?，F(xiàn)代水網具有統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化等多種功能。三是具有生態(tài)、文化和諧相容的特征?，F(xiàn)代水網建設中要充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，尊重自然規(guī)律，傳承與弘揚地方特色文化，建設生態(tài)水利工程，實現(xiàn)人水和諧。四是具有互聯(lián)互通的特征。通過控制性樞紐工程和河湖水系連通工程，實現(xiàn)人工水系與天然水系互聯(lián)互通，多水源與多用水部門之間互通互連。五是具有智能性特征。加強傳統(tǒng)水利設施與新型基礎設施融合發(fā)展，充分利用現(xiàn)代科學技術手段，推動水利基礎設施智能化升級改造，提高水網的智能化控制和調度水平，按照習近平總書記指出的實現(xiàn)信息化到智能化再到智慧化的“三步走”戰(zhàn)略，逐步提升現(xiàn)代水網的智能化水平。

3 現(xiàn)代水網規(guī)劃編制時應重點考慮的幾個方面

3.1 從系統(tǒng)觀念的角度，做好頂層設計

系統(tǒng)觀念是黨的十九屆五中全會明確為“十四五”時期經濟社會發(fā)展必須遵循的重大原則之一。系統(tǒng)觀念是具有基礎性的思想方法和工作方法，是做好各項工作的重要方法論。將系統(tǒng)觀念貫穿現(xiàn)代水網規(guī)劃編制的全過程，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，構建協(xié)同發(fā)力的現(xiàn)代水網體系，既要有頂層設計和總體目標，也要堅持具體問題分類指導，注重把握水網中各個體系內部之間、相互之間功能的協(xié)同，充分發(fā)揮水網體系的整體作用和綜合效益。

要深入分析不同層級水網存在的短板、發(fā)展基礎和面臨形勢，特別是進入新發(fā)展階段，按照高質量發(fā)展的要求，在補齊短板提高標準的基礎上，水網構建對融入文化景觀要素、“水美產業(yè)、水活經濟”實現(xiàn)“兩山理論”的轉化等方面還缺乏系統(tǒng)考慮，需要堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一，理清規(guī)劃思路和發(fā)展方向。要加強對水網中補齊短板、發(fā)展引領、產業(yè)體系、項目建設等重要領域的研究謀劃，拿出有效措施和可行辦法，讓規(guī)劃具有科學性、指導性和可操作性，更加適應時代要求、更加符合發(fā)展規(guī)律，高質量高水平描繪好水網構建的發(fā)展藍圖。

民國三十一年實在是不祥之年，四月沒過，金衢平原就直直入了夏，天旱得春草都返了冬，可一過五月，江南尚未入梅，老天就已經像哭個不停的老娘們，大雨一場連著一場，蘭江的水隔夜瘋漲，幾天下來，江邊幾乎所有的碼頭都入了水。

3.2 要與新發(fā)展格局深度融合

科學編制好現(xiàn)代水網規(guī)劃，積極融入“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局。首先要充分認識新發(fā)展格局的深刻內涵，構建新發(fā)展格局是為了實現(xiàn)中國經濟高質量發(fā)展的內在要求，更多強調擴大內需的重要性，未來一個時期持續(xù)以供給側結構性改革為主線，使新發(fā)展格局有持續(xù)、安全、高效、穩(wěn)定的動力源和支撐面，最終滿足人民的美好生活需求。其次，現(xiàn)代水網規(guī)劃編制要提高站位，準確研判歷史定位，積極融入新發(fā)展格局中拓展發(fā)展空間、增強發(fā)展動能，科學分析當?shù)孛媾R的機遇挑戰(zhàn)、把握發(fā)展大勢，堅持新發(fā)展理念，在危機中育新機、于變局中開新局，找準規(guī)劃編制的時代方位，開門問策、集思廣益，高標準高質量編制規(guī)劃。

現(xiàn)代水網規(guī)劃需要理清大思路、搭建大框架、描繪大藍圖，聚焦新發(fā)展格局下解決實際問題。規(guī)劃編制要吃透情況、挖深問題、找準對策，實化舉措，構建縱橫聯(lián)動、協(xié)同治理新格局，注重研究一批關乎全局，具有支撐性、引領性的重大項目、重大行動和重大制度。

3.3 按照“五水統(tǒng)籌”的要求，構建現(xiàn)代水網體系

習近平總書記在第三次長江經濟帶發(fā)展座談會上提出，要構建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，實現(xiàn)“五水統(tǒng)籌”是系統(tǒng)謀劃現(xiàn)代水網的基本原則。

在現(xiàn)代水網規(guī)劃編制過程中，要摸清底數(shù)、厘清問題、研判趨勢，根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦條件和發(fā)展需求，按照水網與城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)3大系統(tǒng)協(xié)同布局的原則和要求，統(tǒng)籌考慮當?shù)氐乃Y源承載狀況、主體功能定位、發(fā)展?jié)摿?、經濟社會發(fā)展特點和水利工程建設情況，并結合生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和區(qū)域發(fā)展格局，以統(tǒng)籌解決防洪供水問題為重點，以大江大河為基礎，以重大引調水工程為骨干，重要水庫湖泊為節(jié)點，與國家級骨干水網互聯(lián)互通，構建當?shù)厮W主骨架，形成“動脈、靜脈、毛細血管”循環(huán)通暢的水網格局。優(yōu)化水網結構和功能配置，高效發(fā)揮水網功能作用，推進人口經濟與水資源環(huán)境相均衡。充分發(fā)揮水網的運輸、儲備、排水、生態(tài)等方面的功能，統(tǒng)籌考慮水資源保障、水安全提升、水環(huán)境改善、水生態(tài)保護與修復、水文化景觀建設以及“水美產業(yè)、水活經濟”以水帶動經濟社會高質量發(fā)展的需求，形成“5+1”的現(xiàn)代水網規(guī)劃體系，并按“穩(wěn)固基礎、建設成型、發(fā)展成熟”3個階段分期建設，最終形成集多種功能為一體，互聯(lián)互通、豐枯調劑、富有內涵、突出地方特色的現(xiàn)代水網格局。

3.4 做好規(guī)劃編制工作的“兩大有效銜接”

(1)做好與相關規(guī)劃的有效銜接。省市一級水網規(guī)劃編制首先要做好與國家級規(guī)劃、與經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、與當?shù)厮母锇l(fā)展規(guī)劃及其他行業(yè)規(guī)劃的有效銜接；做好與本省發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的銜接；做好與國家、省關于水利改革發(fā)展有關政策、制度、要求的銜接。

(2)規(guī)劃編制要和落地實施有效銜接。規(guī)劃編制的目的是為了實施，要堅持問題導向，緊密圍繞規(guī)劃目標任務確定政策措施、重大工程布設和制度體系保障，在發(fā)展主線、原則和重大改革、重大工程等方面遵循國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等上位規(guī)劃要求，按照“一盤棋”發(fā)展的要求，精準謀劃項目，立足實際、體現(xiàn)差異，加快構建區(qū)域水網和國家水網，實現(xiàn)水利的高質量發(fā)展，并以水為紐帶推動經濟社會的高質量發(fā)展。

4 現(xiàn)代水網規(guī)劃編制的實踐案例

4.1 案例一：池州現(xiàn)代水網規(guī)劃

《池州現(xiàn)代水網規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)是全面貫徹習近平生態(tài)文明思想和治水思路，系統(tǒng)解決地方新老水問題，探索“兩山理論”轉化模式的一次成功嘗試。規(guī)劃工作在池州市委市政府的高度重視下，在池州市水利局的大力支持下，規(guī)劃編制組歷時一年多時間，通過現(xiàn)場調研、座談交流、研究策劃等形成《規(guī)劃》報告成果，獲得池州市人民政府高度評價與最終批復。該規(guī)劃是池州貫徹落實“十六字”治水思路的重要載體，是池州謀劃新時代水利基礎設施體系的總體性、綜合性、戰(zhàn)略性規(guī)劃，是池州未來5～15年水利發(fā)展的頂層設計和具體行動策劃。

《規(guī)劃》在全面總結池州現(xiàn)狀情況及特點，深刻剖析池州水網存在7大問題、面臨4大形勢的基礎上，提出了池州現(xiàn)代水網的戰(zhàn)略布局，謀劃了構建池州現(xiàn)代水網的7大任務、10大重點工程與行動?！兑?guī)劃》堅持山水林田湖草生命共同體的理念，統(tǒng)籌水與經濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設的關系，瞄準池州當前存在的4大新老水問題，以涉水空間管控為龍頭，打造空間水網，加強新時期多規(guī)融合；以流域水系綜合治理為重點，打造安瀾水網，著力構建洪澇災害防治體系；以節(jié)水行動和供水體系建設為基礎，打造民生水網，努力提高水資源利用水平和供水保障能力；以水生態(tài)保護修復和水環(huán)境治理為抓手，打造生態(tài)水網，筑牢長三角地區(qū)生態(tài)安全屏障；以弘揚池州水文化為亮點，打造水文化網，助推全域旅游和經濟社會高質量發(fā)展；以智慧水利為突破口，打造智慧水網，全面提升治水管水能力；在此基礎上，通過六網融合，以水帶動池州高質量發(fā)展和生態(tài)保護，實現(xiàn)綠水青山和金山銀山的有機轉換。

4.2 案例二：遼寧空間均衡水網規(guī)劃

為全面貫徹習近平總書記關于遼寧振興發(fā)展的重要講話精神，深入落實總書記“十六字”治水思路，特別是“空間均衡”要求，按照遼寧省委省政府立足“五大安全”、取得“七個新突破”的總體部署，遼寧省委、省政府高度重視水利工作，提出編制實施空間均衡現(xiàn)代水網規(guī)劃，將遼寧建成“空間均衡”踐行區(qū)、示范區(qū)，為遼寧經濟社會高質量發(fā)展、生態(tài)文明建設和東北振興取得新突破提供堅實支撐。遼寧空間均衡水網規(guī)劃主要包括現(xiàn)實基礎與面臨形勢、水網構建的總體思路、重點建設任務、重大工程與實施保障4個部分。

(1)研判遼寧水網構建的現(xiàn)實基礎與面臨形勢。在總結遼寧區(qū)位特點及水利發(fā)展取得的成就基礎上，深入剖析遼寧現(xiàn)狀水網存在的主要問題和面臨形勢，為規(guī)劃編制奠定基礎。

(2)謀劃遼寧空間均衡水網總體藍圖。立足遼寧省“五大安全”戰(zhàn)略定位和國土開發(fā)保護格局，結合遼寧振興發(fā)展“七個新突破”戰(zhàn)略要求，做到“四水同治”“五水統(tǒng)籌”。其中，“四水”指四大新老水問題，“五水”指水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化。在規(guī)劃實施路徑上，考慮分3個階段推進水網建設。第一個階段是“十四五”時期，即在現(xiàn)狀水網基礎上，針對防洪和供水工程短板，打造防洪體系升級版，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，全方位保障流域防洪與供水安全；第二個階段是2035年之前，采用水網建設的新理念、新方法、新技術，優(yōu)化防洪和供水工程布局結構與功能配置，進一步側重構建涉水空間管控新格局和提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性；第三個階段是2050年之前，即在前兩個階段工作基礎上，側重韻水美水、協(xié)同治水，以水活經濟和智慧管水為表征，建成系統(tǒng)化、協(xié)同化、綠色化、智能化的流域水網體系，為推動流域高質量發(fā)展提供支撐保障。

(3)系統(tǒng)提出規(guī)劃編制的“6+1”重大任務。一是多規(guī)融合，構建空間管控新格局。這是水網構建的基礎，基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略與國土空間布局的涉水空間管控網，滿足多規(guī)合一，對涉水生態(tài)空間進行分類分級，加強涉水生態(tài)空間管控，系統(tǒng)謀劃遼寧水網空間管控新格局。二是洪澇無虞，打造防洪體系升級版。這是前提，按照新時期防洪排澇防潮新要求和新標準，在現(xiàn)狀防洪體系基礎上，對遼寧防洪、排澇、防潮體系進行全面提檔升級，建立安全可靠的防洪排澇體系，同時考慮其他的安全風險。三是均衡配水，全方位保障供水安全。這是核心，城鄉(xiāng)供水一體化網，要把運輸、儲備、智能統(tǒng)籌考慮，構建高水平水資源配置網。四是系統(tǒng)治理，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。這是關鍵，生態(tài)保護與修復網，在防洪供水統(tǒng)籌兼顧的前提下，遼寧水網要盡量發(fā)揮它的生態(tài)保護與修復功能，要把治水與治山治林治田治湖治草治沙治海結合起來，全面優(yōu)化水流流態(tài)、自然形態(tài)、水體質量、水循環(huán)條件，提升水生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。五是韻水美水，譜寫文化惠民新華章。這是亮點，在上述工作基礎上，把水網的水文化、水景觀、水經濟功能充分發(fā)揮，以創(chuàng)建遼河國家公園為契機，以“水文化軟實力提升、精品水文化工程建設”為抓手，加強水文化傳承與發(fā)展，創(chuàng)建幸福河湖建設的“遼寧樣板”。六是智慧管水，完善現(xiàn)代水治理體系。這是保障，按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的總體要求，按照總書記指出的信息化-智能化-智慧化“三步走”戰(zhàn)略，實現(xiàn)遼寧智慧管水，最終建成“智慧高效、管控有力”的智慧管水體系。七是水活經濟，助推經濟高質量發(fā)展。這是創(chuàng)新，做好“水文章”，答好“生態(tài)卷”，積極探索綠水青山向金山銀山轉化的有效途徑，切實以水為紐帶，帶動遼寧經濟高質量發(fā)展。

(4)提出重大工程和實施保障。規(guī)劃重大工程包括防洪減災、節(jié)水供水、生態(tài)修復、文化景觀、智慧管水等全面系統(tǒng)的治水工程體系，同時考慮工程規(guī)模、功能作用和在全省空間均衡水網建設中的重要性，對部分重點工程進行了深入的對比論證和方案比選，并提出了規(guī)劃和重大工程實施的保障措施。

4.3 經驗啟示

現(xiàn)代水網建設，是新時代推進我國水利高質量發(fā)展的核心抓手，是“國之大者”。綜合來看，現(xiàn)代水網是在國土空間規(guī)劃確立的基本框架下，防洪保安網、水資源配置網、河湖生態(tài)網、水文化景觀網、智慧管水網的有機融合。省市一級水網要依托國家骨干網及上一級水網的調控作用，以行政區(qū)為單元，形成城鄉(xiāng)一體、互聯(lián)互通的水網體系，提供高質量的水利公共服務。在現(xiàn)代水網規(guī)劃編制中要注意3個要點：一是“上搭天線”，將總書記的治水思路和中央的系列治水決策部署全面、完整、準確地融入到規(guī)劃編制中。二是 “空間均衡”，水資源利用格局與國土空間布局、自然生態(tài)系統(tǒng)格局不相協(xié)調，水源之間的互聯(lián)互通水平不夠是我國大部分地區(qū)長遠發(fā)展要解決的戰(zhàn)略問題。因此，需要以“空間均衡”為基本原則和方向，構建空間均衡要求下的現(xiàn)代水網體系。三是“下接地氣”，現(xiàn)代水網規(guī)劃要有效解決地方實際問題，要讓中央治水思路在全國各地落地生根。

5 結論與建議

當前和今后一個時期，我國發(fā)展處于重要的戰(zhàn)略機遇期，需要我們運用戰(zhàn)略思維和長遠眼光，準確把握進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局對治水提出的一系列新要求，全面貫徹中央治水新思路，堅持系統(tǒng)觀念，按照“五水統(tǒng)籌”的要求，結合國土空間開發(fā)保護新格局和高質量發(fā)展新形勢，“上搭天線”、“空間均衡” 、“下接地氣”謀劃現(xiàn)代水網，提出現(xiàn)代水網建設的總體思路、目標任務、體系內容、分期實施步驟和制度保障，建成具有水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水文化等統(tǒng)籌治理功能，“動脈、靜脈、毛細血管”循環(huán)通暢，與高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設要求相協(xié)調、與人民群眾美好生活新期盼相適應、與國家和全省現(xiàn)代化進程相匹配的現(xiàn)代化水網體系，為構建新發(fā)展格局提供有利支撐，為實現(xiàn)高質量發(fā)展提供新的動力。

本文僅從戰(zhàn)略層面對現(xiàn)代水網規(guī)劃編制進行了思考，但現(xiàn)代水網內容豐富，理論研究方面還有一些技術問題尚在探討之中，還需進一步完善?，F(xiàn)代水網規(guī)劃在編制中還要做到“問計于民、問需于民、問策于民”，切實把社會期盼、群眾智慧充分吸收到規(guī)劃中，齊心協(xié)力把規(guī)劃編制好，真正使編制規(guī)劃的過程成為群眾認可、自覺落實的過程。