王思渝，楊佳帆，王藝霏，劉天歌，劉保山

（1.北京大學(xué)考古文博學(xué)院，北京 100871；2.上海市浦東新區(qū)宣傳部，上海 200135；3. 北京未名文博文化科技有限公司，北京 100085）

自2014年3月1日起，北京市開始實(shí)施《北京市地下文物保護(hù)管理辦法》（下文簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。該法律條文的核心議題始終圍繞城市開發(fā)過(guò)程中，如何處理建設(shè)項(xiàng)目與考古勘探、發(fā)掘等一系列地下文物保護(hù)工作之間的關(guān)系。在學(xué)術(shù)研究層面，該議題一直是國(guó)內(nèi)文化遺產(chǎn)研究、考古資源管理中的重大挑戰(zhàn)；在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐層面，《管理辦法》當(dāng)中提出在土地進(jìn)入二級(jí)開發(fā)市場(chǎng)之前事先完成考古勘探工作，當(dāng)時(shí)在全國(guó)這已屬極具前瞻性的做法，今已在國(guó)內(nèi)諸省市間屢見類似舉措。

對(duì)于地下文物保護(hù)的問(wèn)題，研究過(guò)往的討論可從2個(gè)方面進(jìn)行分析：一是從他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的角度，尤其是以美國(guó)的文化資源管理（cultural resource management，CRM）制度為代表，加以分析討論。CRM制度中所包含的基建施工之前需先進(jìn)行文化資源保護(hù)部門的調(diào)查和評(píng)估、由基建單位承擔(dān)費(fèi)用、工程建設(shè)時(shí)回避在國(guó)家層面已有登記的歷史文物相關(guān)區(qū)域等舉措，學(xué)術(shù)界已有重視[1]。二是從我國(guó)各省市所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)狀出發(fā)，諸如政府重視程度不足、各相關(guān)方文物保護(hù)意識(shí)不夠、宣傳局限、資金來(lái)源對(duì)于建設(shè)方的負(fù)擔(dān)、執(zhí)法層面不到位等問(wèn)題，在學(xué)術(shù)界過(guò)往的研究當(dāng)中已屢有提及[2-5]。

但是，在上述的討論當(dāng)中，越是針對(duì)政府部門的行為邏輯和自身利益問(wèn)題，越是缺乏更進(jìn)一步的討論；越是進(jìn)入到實(shí)施執(zhí)行層面，越是有待更具實(shí)證性的研究予以剖析。尤其是當(dāng)上述討論實(shí)則已在不同程度上意識(shí)到了政府部門間的分工與合作對(duì)實(shí)際的地下文物保護(hù)效果所造成的影響之時(shí)，卻少見相關(guān)研究在此方面進(jìn)一步深化。

如今，《管理辦法》已實(shí)施超過(guò)4年。作為一部政府規(guī)章，其是否適應(yīng)了新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在實(shí)施過(guò)程中暴露出了怎樣的部門間合作問(wèn)題……對(duì)此加以實(shí)證分析，不僅有利于彌補(bǔ)上述研究缺陷，也有利于北京市進(jìn)一步完善其政策，更有助于國(guó)內(nèi)諸省市同類政策相互之間借鑒與參考。

1 基于地下文物保護(hù)層面的意義

在正式進(jìn)入到對(duì)部門行為的討論之前，有必要先基于傳統(tǒng)的地下文物保護(hù)角度，提煉出《管理辦法》中主要的內(nèi)容框架。

在我國(guó)城市開發(fā)的大背景下，對(duì)于地下文物保護(hù)而言，核心的沖突可被概括為一種用地矛盾。因此，《管理辦法》的規(guī)定也可以主要被理解為針對(duì)于此的3個(gè)層面。

（1）《管理辦法》明確規(guī)定，符合法定條件的土地儲(chǔ)備開發(fā)項(xiàng)目，在土地入市之前便需要由土儲(chǔ)單位提交考古發(fā)掘單位進(jìn)行調(diào)查、勘探，調(diào)查、勘探完成之后，才可據(jù)此判斷是否土地入市（第十一條）。即便是對(duì)于早在該辦法之前已完成了市場(chǎng)交易的土地，《管理辦法》也明確要求，建設(shè)單位需在施工前報(bào)請(qǐng)文物行政管理部門組織考古調(diào)查、勘探，調(diào)查、勘探結(jié)束之后，由文物部門出具的意見書將構(gòu)成獲得下一輪系列施工許可的必要條件（第十二條）。

（2）在上文所說(shuō)的程序之前，為了體現(xiàn)對(duì)在考古意義上重要性不同的土地的差異化管理，也是為了應(yīng)對(duì)北京市的土地開發(fā)現(xiàn)狀，《管理辦法》采取了一種“農(nóng)村包圍城市”的策略[6]?！豆芾磙k法》明確規(guī)定了“地下文物埋藏區(qū)”“舊城之內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目總用地面積一萬(wàn)平方米以上”“舊城之外建設(shè)項(xiàng)目總用地面積二萬(wàn)平方米以上”“重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)”的限制條件。這4個(gè)限制詞意味著，根據(jù)《管理辦法》，前述三者屬于一律“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行考古調(diào)查、勘探的范疇，這三者以外只是“可以”報(bào)請(qǐng)，而如若不報(bào)請(qǐng)，則在施工前制定地下文物保護(hù)預(yù)案即可；而在不報(bào)請(qǐng)的這類情況當(dāng)中，如若位于后者所論的“重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)”，則“應(yīng)當(dāng)”將預(yù)案報(bào)文物行政部門備案（第十條）。在指導(dǎo)北京城市建設(shè)的《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》中，明確將有序疏解非首都功能和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為未來(lái)北京城市發(fā)展的重要方向，這也再次呼應(yīng)了《管理辦法》中“農(nóng)村包圍城市”這一方向的前瞻性。

（3）除了上述前置性措施之外，即便是進(jìn)入到施工環(huán)節(jié)之后，《管理辦法》也對(duì)此階段中潛在的文物破壞繼續(xù)予以限制。例如，建設(shè)單位、施工單位發(fā)現(xiàn)文物“應(yīng)當(dāng)”立即采取保護(hù)措施；監(jiān)理單位若發(fā)現(xiàn)未采取相應(yīng)措施，“應(yīng)當(dāng)”立即采取措施并通知文物行政管理部門。文物行政管理部門也可以主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)地下文物埋藏區(qū)和重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)的日常巡查，并有權(quán)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的文物保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理。任何單位和個(gè)人若發(fā)現(xiàn)破壞文物行為，也可向文物行政管理部門舉報(bào)。文物行政管理部門經(jīng)查證后可對(duì)建設(shè)單位、施工單位予以罰款或追究刑事責(zé)任（第十八條、第十九條、第二十五條）。

總體來(lái)說(shuō)，通過(guò)3個(gè)層面的舉措，《管理辦法》在理想狀態(tài)下建立起了一套從土地開發(fā)前、土地開發(fā)中到土地開發(fā)后的多重保險(xiǎn)，且也充分考慮了當(dāng)時(shí)北京市大規(guī)模建設(shè)已逐步轉(zhuǎn)向郊區(qū)的現(xiàn)狀，因此對(duì)于在行政層面解決考古資源管理中的土地問(wèn)題具有重要意義。

2 部門間的合作與困境

由《管理辦法》的上述重要意義以及制度的設(shè)計(jì)可以看出，土地的問(wèn)題遠(yuǎn)非文物、考古相關(guān)部門一家之權(quán)責(zé)。即便是僅考慮政府部門框架之內(nèi)的情況，它也涉及相當(dāng)數(shù)量的上游和下游關(guān)聯(lián)部門。

至此，僅給出土地尚未入市的情況，如表1所示。

表1 土地尚未入市時(shí)所涉及的步驟、部門及具體內(nèi)容①本表格主要內(nèi)容參考自：北京規(guī)劃與自然委員會(huì).北京市土地一級(jí)開發(fā)及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓.http://ghgtw.beijing.gov.cn/art/2006/8/3/art_2490_689.html；首都之窗.土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目授權(quán)審批及相關(guān)提問(wèn).http://www.beijing.gov.cn/；嚴(yán)峻. 土地一級(jí)開發(fā)基本流程及成本構(gòu)成分析[J].今日財(cái)富,2017(19):22-23；陳春,張婕.土地一級(jí)開發(fā)模式比較研究:以北京和重慶為例[J].中國(guó)房地產(chǎn),2007(1):43-46.

續(xù)表1

此外，筆者將土地入市之后二級(jí)開發(fā)市場(chǎng)的情況整理如圖1所示。

面對(duì)如此數(shù)量的相關(guān)政府部門，合作已在所難免。但在后續(xù)實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，政府間的合作不斷面臨一系列的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

2.1 政府部門以外主體的介入

實(shí)際上，《管理辦法》在制度設(shè)計(jì)之初所做出的設(shè)想在于：即便在辦法實(shí)施過(guò)程中依然會(huì)涉及部門間糾葛的問(wèn)題，但若按照設(shè)想，借此《管理辦法》，應(yīng)能將考古勘探/發(fā)掘與土地建設(shè)之間的主要矛盾集中在土儲(chǔ)單位轉(zhuǎn)讓土地入市之前解決，從而將這一系列問(wèn)題轉(zhuǎn)換為政府部門內(nèi)部間的問(wèn)題，這總歸比由第三方建設(shè)單位介入更便于操作。受訪者表示，“（這種做法的）好處是，文物部門原先要與二級(jí)開發(fā)單位打交道。現(xiàn)在直接提前到前幾年拆遷時(shí)便進(jìn)行考古工作。這就解決了過(guò)去面臨的‘什么時(shí)候提前、怎么提前’的兩大難題，二級(jí)開發(fā)單位拿到的土地是已經(jīng)開發(fā)完成的土地，故可將文物部門與建設(shè)單位的矛盾化解，將文物部門與建設(shè)單位之間的矛盾直接轉(zhuǎn)化為政府部門間的溝通”②對(duì)文物部門人員的訪談， 2018年6月29日。。

圖1 《管理辦法》中所涉及的土地二級(jí)開發(fā)市場(chǎng)流程

但是，隨著《管理辦法》的實(shí)施，諸多設(shè)想之外的難題開始出現(xiàn)。

首先，由《管理辦法》所框定的一套制度設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)中遭遇了“不完全部門間”的困境。

在訪談中，受訪者表示，“現(xiàn)在有很多土地買了之后不著急動(dòng)工，先存著，北京目前存在這樣的土地非常多”③對(duì)考古部門人員的訪談，2018年7月6日?！霸缒曩u出的土地、招拍掛之后的土地，土地已經(jīng)進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，無(wú)法控制”④對(duì)文物部門人員的訪談，2018年6月15日。。在進(jìn)一步的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，在《管理辦法》實(shí)施“之前拿地的情況已經(jīng)太多，有開發(fā)周期原因、釘子戶原因、開發(fā)商自行閑置的原因，成因很復(fù)雜”⑤對(duì)文物部門人員的訪談，2018年9月28日。。換言之，早在《管理辦法》實(shí)施之前，北京市存在過(guò)多已經(jīng)入市但未經(jīng)勘探也未經(jīng)開發(fā)的土地；面對(duì)這批土地，《管理辦法》的導(dǎo)向是依然需要建設(shè)單位作為一個(gè)獨(dú)立于政府部門之外的第三方，自行核對(duì)項(xiàng)目所在土地的范圍是否需進(jìn)行考古工作，再自行到北京市政務(wù)服務(wù)中心市文物局辦事窗口進(jìn)行申報(bào)。

與之類似的，受訪者表示，“近年來(lái)（北京市）房子更新、老舊小區(qū)申請(qǐng)等二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目逐漸成為主流”⑥對(duì)文物部門人員的訪談，2018年6月29日。。這類現(xiàn)象在性質(zhì)上同屬于土地已經(jīng)入市之后的情況，同樣需要面臨第三方力量自行進(jìn)行申報(bào)的問(wèn)題。

受訪者所描述的現(xiàn)象可與北京市土地開發(fā)的相關(guān)數(shù)據(jù)形成呼應(yīng)（圖2）。僅就房地產(chǎn)開發(fā)為例，北京市在企業(yè)手中依然積壓了大量的待開發(fā)土地。這種存量盡管從2013年后逐年消減，但截至2016年，仍存有444.23萬(wàn)m2這樣的土地。

圖2 北京市2012—2016年間的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)待開發(fā)土地面積

這種由部門外主體所推動(dòng)的合作與理想狀態(tài)中純粹的部門間合作的區(qū)別在于，這一部門之外的主體實(shí)則給整個(gè)行政過(guò)程重新設(shè)置了一個(gè)增添壓力的、更為顯性的催化劑。

這種壓力所帶來(lái)的問(wèn)題在近年來(lái)愈發(fā)明顯，尤其是自2014年國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議主題定位簡(jiǎn)政放權(quán)以來(lái)，中央多次在重要工作報(bào)告與會(huì)議中提出，要大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)工作。黨的十九屆三中全會(huì)《決定》提出，“要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端”。本文涉及的土地開發(fā)建設(shè)審批手續(xù)，也屬于這一系列改革之中。并且，在2018年公布的世界銀行的《全球營(yíng)商環(huán)境評(píng)估報(bào)告》中，中國(guó)大陸排名僅第78位。據(jù)該報(bào)告顯示，辦理施工許可證恰恰是拉低中國(guó)總分的因素之一。以新建倉(cāng)庫(kù)辦理施工許可證為例，彼時(shí)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)內(nèi)地需要辦理23個(gè)程序，全球最佳的丹麥只需要7個(gè)；中國(guó)內(nèi)地需要247.1天，全球最佳的韓國(guó)只需27.5天。

在此背景下，2018年6月，北京市文物局推出了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境簡(jiǎn)化考古調(diào)查勘探辦理流程的實(shí)施意見（試行）》（后文簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），劃定出具體的不再于建設(shè)工程開工前組織考古勘探工作的條件，明確提出縮短辦理時(shí)限，均可視為針對(duì)此壓力背景下所做出的應(yīng)對(duì)性措施。

2.2 部門間合作

除了上文所述的這種政府部門以外的主體的介入之外，《管理辦法》中的部門間合作開始在一系列細(xì)節(jié)問(wèn)題上出現(xiàn)交流不暢的情況。

例如，《管理辦法》目前所涉及部門間合作在信息上沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)整合、共享。建設(shè)單位在填寫申報(bào)相關(guān)信息時(shí)需要重復(fù)填寫如項(xiàng)目位置、范圍、面積等相關(guān)信息，距離辦理事項(xiàng)一窗受理、填報(bào)一張表格、并聯(lián)審批等要求相去甚遠(yuǎn)，使?fàn)I商環(huán)境未能得到有效優(yōu)化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位大多數(shù)無(wú)法對(duì)工期事前做出準(zhǔn)確的判斷，它們需要在得到規(guī)劃部門的意見之后，才得知還需要考古這一流程，再需要回到文物考古部門，才能得知具體的文物考古工作要求，故整體效率難以加快。

另一體現(xiàn)信息交流的現(xiàn)象還在于，當(dāng)下的“地下文物埋藏區(qū)”和“重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)”制度的實(shí)施現(xiàn)狀。理想狀態(tài)下，這種制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)可以根據(jù)分區(qū)治理、分重要性采取不同處理的方式來(lái)彈性地有效消解合作成本，對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)利于成本和時(shí)間可控[7]。但是，僅以北京市的現(xiàn)狀來(lái)看，該劃定成果一直未能根據(jù)考古研究和土地開發(fā)成果實(shí)時(shí)更新，也未能與上游和下游部門的相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)形成聯(lián)動(dòng)，依然需要簡(jiǎn)單機(jī)械地根據(jù)具體案例采取自行查詢的方式來(lái)處理，實(shí)則也未能將其在消解合作成本方面的功效最大化。

機(jī)械攪拌的過(guò)程中，需連續(xù)攪拌，從投放原材料開始到最后的卸料，不得有中斷，連續(xù)攪拌的最短時(shí)間做了如下規(guī)定，其中自落式攪拌輸出量大于500L時(shí)，最短時(shí)間2min，小于等于500L時(shí)，最短時(shí)間1.5min；采用強(qiáng)制式攪拌時(shí)，攪拌量大于500L，最短時(shí)間1.5min，攪拌量小于等于500L時(shí)，最短時(shí)間1.0min。

這種交流不暢可以渣土清運(yùn)的問(wèn)題為例表現(xiàn)得頗為明顯。

根據(jù)《管理辦法》第十五條規(guī)定，接到相關(guān)單位的申請(qǐng)后，應(yīng)由市文物行政管理部門“在施工現(xiàn)場(chǎng)具備考古調(diào)查、勘探條件下”按照規(guī)定組織考古調(diào)查、勘探工作。因此，北京市文物研究所在初審并受理建設(shè)單位的申報(bào)后，還需要派出考古工作人員到施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估進(jìn)場(chǎng)條件，以此決定是否可以進(jìn)一步開展考古勘探工作，未達(dá)到進(jìn)場(chǎng)條件的將予以退件。這里所謂的是否達(dá)到進(jìn)場(chǎng)條件，渣土清運(yùn)與否便是一項(xiàng)重要的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)北京市文物局方面提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2015年11月以來(lái)至2018年9月，除去正在“受理”和“審查”中的項(xiàng)目，余下共計(jì)711個(gè)項(xiàng)目中，有580個(gè)項(xiàng)目直接“辦結(jié)”，但還有101個(gè)項(xiàng)目是“辦結(jié)（不予受理）”，30個(gè)項(xiàng)目是“辦結(jié)（用戶終止）”。而這里的“辦結(jié)（不予受理）”則明確指向的是退件的情況。

就此問(wèn)題進(jìn)一步調(diào)查時(shí)，受訪者表示，“最大的矛盾、最突出的問(wèn)題是現(xiàn)場(chǎng)渣土問(wèn)題”⑥?！耙粋€(gè)地塊拆遷結(jié)束后地面有渣土，清運(yùn)是一個(gè)很大成本的問(wèn)題，施工方傾向于將渣土堆在一邊，讓你（考古工作人員）在這考古，如果什么都沒(méi)有，再把這邊的兩倍渣土挪過(guò)去”④。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)制度要求，渣土清運(yùn)工作應(yīng)當(dāng)由土儲(chǔ)部門或建設(shè)單位完成，由住建部檢查渣土、建筑垃圾堆體穩(wěn)定性和滑坡風(fēng)險(xiǎn)排查情況，由環(huán)境、衛(wèi)生行政主管部門監(jiān)督渣土、垃圾建筑垃圾清運(yùn)工程完成情況。例如，《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第五十八條第二款的規(guī)定，建筑垃圾、渣土應(yīng)由產(chǎn)生其的單位自行清運(yùn)或者委托環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)作業(yè)企業(yè)清運(yùn)到指定的處置場(chǎng)所?！豆芾磙k法》中所謂的“調(diào)查、勘探條件”實(shí)則已經(jīng)假設(shè)，渣土清運(yùn)的問(wèn)題最遲到考古工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估時(shí)，按照上述相關(guān)規(guī)定已被妥善處理。但在現(xiàn)實(shí)情況中，直至考古工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估之時(shí)，拆遷未完、渣土被打散后平鋪、渣土集中被堆置到施工范圍內(nèi)等不符合考古調(diào)查、勘探的條件依然頻見。

究其原因，一方面在于環(huán)保和考古兩方面工作對(duì)于渣土的要求事實(shí)上存在差別，而部門間在依據(jù)《管理辦法》進(jìn)行了流水線式的權(quán)責(zé)劃分之后，在此細(xì)節(jié)問(wèn)題上卻缺乏實(shí)質(zhì)有效的溝通；另一方面，還涉及費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)的問(wèn)題。

對(duì)于建設(shè)單位，進(jìn)行渣土外運(yùn)均需花費(fèi)相應(yīng)費(fèi)用，產(chǎn)生成本相應(yīng)增加。因此，從單方面成本有效的角度出發(fā)，慣于采用就地掩埋等方式來(lái)應(yīng)對(duì)環(huán)保等已有明確規(guī)范的檢查工作，但這卻不符合考古工作的進(jìn)場(chǎng)條件；或者直接希冀于能夠跟考古工作同步開展，以節(jié)省工期。而對(duì)于土儲(chǔ)部門而言，其財(cái)政名目需要接受嚴(yán)格的審核，而在訪談中，受訪者便表示，“在實(shí)際工作中，甚至存在項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算審核時(shí)將考古經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)砍掉的現(xiàn)象?？脊沤?jīng)費(fèi)無(wú)法直接列入預(yù)算的現(xiàn)象在實(shí)際工作中大量存在，這也導(dǎo)致土地儲(chǔ)備部門感到痛苦，有時(shí)會(huì)將考古費(fèi)用以拆遷費(fèi)的名目納入土地儲(chǔ)備開發(fā)成本之中，沒(méi)有考古經(jīng)費(fèi)這一報(bào)銷科目可作為建設(shè)項(xiàng)目的前期費(fèi)用”⑥，由此造成了雙方的為難。并且，由于土儲(chǔ)部門也需嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度，在“事出無(wú)名”的基礎(chǔ)上，若當(dāng)年政府預(yù)算中相關(guān)經(jīng)費(fèi)已用完，將導(dǎo)致沒(méi)有可用經(jīng)費(fèi)而無(wú)法及時(shí)進(jìn)行渣土外運(yùn)。

面對(duì)該問(wèn)題，在制度上尚無(wú)明確對(duì)策之時(shí)，受訪者表示，“（對(duì)于開發(fā)商的考古申請(qǐng)）能收的盡量收，如果開發(fā)商可以配合我們（考古部門），在我們進(jìn)場(chǎng)同時(shí)用機(jī)械清理渣土，保證進(jìn)度不被拖延就會(huì)收件。（考古領(lǐng)隊(duì)）在踏勘意見上會(huì)寫明有多少是符合條件的，多少是不符合條件的，有什么障礙物，并且開發(fā)商承諾配合機(jī)械清運(yùn)渣土，雙方簽字，這是第一步的協(xié)議”③。這在上文所提的《實(shí)施意見》當(dāng)中，也以“在不能滿足全部場(chǎng)地同時(shí)具備考古勘探條件的情況下，建設(shè)單位可申請(qǐng)分批次開展考古勘探”得到了明確。但是，這種做法可視為一種應(yīng)對(duì)性的調(diào)整，并未在根本意義上對(duì)部門間流水線式權(quán)責(zé)劃分后“各人自掃門前雪”的情況做出改變，分批次之后的權(quán)責(zé)壓力實(shí)際上會(huì)再次轉(zhuǎn)移到已面臨相當(dāng)負(fù)擔(dān)的考古部門的身上。

3 討論：何以合作

面對(duì)上述現(xiàn)象，若想要合理有效地審視《管理辦法》中實(shí)施至今所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就必要跳出狹義的地下文物保護(hù)問(wèn)題的限制，將政府部門的立場(chǎng)與行為邏輯、部門間的合作與間隔等問(wèn)題納入考慮框架之內(nèi)。

這類問(wèn)題在更為廣泛的人文社會(huì)科學(xué)當(dāng)中已屢有討論。例如，余亞梅、唐賢興[8]提出了影響部門間關(guān)系的3個(gè)基本假設(shè)，資源制約、獲得組織的合理性和正當(dāng)性、組織間的信任；周志忍、蔣敏娟[9]尤其將“權(quán)力部門化”和“部門利益化”視為造成部門間協(xié)同失靈的基本原因之一。在后續(xù)研究者的討論中，共同利益的問(wèn)題被進(jìn)一步放大和精細(xì)。楊龍[10]曾將部門間合作的問(wèn)題納入橫向的政府間關(guān)系的范疇之內(nèi)，并由此引申至部門間形成“府際政策網(wǎng)絡(luò)”，追求部門間相互依賴、資源互惠并利益共生，從而共同推動(dòng)我國(guó)走向完善的治理性模式。王清曾使用“正”“無(wú)”“負(fù)”3類庇護(hù)性和“正”“負(fù)”2類外部性來(lái)討論政府部門間的博弈問(wèn)題[11]；后續(xù)又進(jìn)一步引用“政績(jī)共榮體”框架將這個(gè)問(wèn)題更細(xì)化到對(duì)政績(jī)共榮的認(rèn)知、組織或結(jié)構(gòu)層面建立合作的框架以及上級(jí)政府予以的激勵(lì)和鞏固3個(gè)階段[12]。不僅如此，如果我們適度跳脫部門間的問(wèn)題，而就合作議題來(lái)加以考慮時(shí)，尤其以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派以及“交易費(fèi)用”框架最具解釋能力。

在這類討論當(dāng)中，合作并不僅限于行為雙方的供需一致，還要充分考慮制度障礙、信息不對(duì)稱、組織和監(jiān)督成本等問(wèn)題都會(huì)構(gòu)成一種事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)或時(shí)間“費(fèi)用”，從而影響到雙方的合作[13]。

總體來(lái)說(shuō)，上述研究者們關(guān)于合作問(wèn)題的討論可被歸納為3個(gè)限制條件：各部門動(dòng)機(jī)/利益、外在動(dòng)力以及合作成本。

以此再來(lái)重新審視《管理辦法》，會(huì)意識(shí)到：《管理辦法》所營(yíng)造的實(shí)則是一套依靠法規(guī)實(shí)現(xiàn)清晰的權(quán)責(zé)切分之后的流水線式合作。這種合作在法理和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)層面⑦在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物科斯的觀點(diǎn)當(dāng)中，清晰的權(quán)責(zé)/產(chǎn)權(quán)劃分是有效消解交易費(fèi)用的重要原則之一。都可以被看作是一套有效的合作邏輯，但是這也并不意味著現(xiàn)實(shí)中的合作困境便不會(huì)出現(xiàn)。

首先，在各部門動(dòng)機(jī)/利益的問(wèn)題上，本身在通常的部門間合作時(shí)，越是清晰的權(quán)責(zé)劃分和流水線式合作，除非存在著明顯的共同利益導(dǎo)向，否則，各部門會(huì)出現(xiàn)各自為政、動(dòng)機(jī)/利益相異的普遍現(xiàn)象。此時(shí)，在強(qiáng)調(diào)文物考古事業(yè)的專業(yè)性和獨(dú)特性之后，各部門間不僅動(dòng)機(jī)/利益不盡相同，并且文物考古部門與其他部門之間的關(guān)系更容易出現(xiàn)無(wú)庇護(hù)性乃至負(fù)庇護(hù)性的特點(diǎn)。文物部門的限制性規(guī)定如若遭遇違法行為乃至輕微的不合規(guī)行為，而由此采取的措施，對(duì)于其他部門而言，也會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)程序滯后等負(fù)外部性，這實(shí)則加劇了部門間在動(dòng)機(jī)/利益問(wèn)題上的分歧。

此外，當(dāng)部門間的權(quán)責(zé)被流水線式的精細(xì)切分了之后，促成共同利益更為柔性、統(tǒng)一的跨部門式協(xié)調(diào)機(jī)制卻一直未能形成。在政績(jī)考核和上級(jí)鼓勵(lì)層面，踐行大政策趨勢(shì)的壓力逐漸轉(zhuǎn)換為對(duì)特定部門的責(zé)備，從而進(jìn)一步加劇了外在動(dòng)力上的缺失。

更為明顯的隱患出現(xiàn)在合作成本之上。上文中已有強(qiáng)調(diào)的交流不暢，具體而言又可被切分為信息不溝通、程序重復(fù)、事前標(biāo)準(zhǔn)不清晰、各部門要求不一致等問(wèn)題，均可被視為是這種成本的體現(xiàn)之一。

綜合來(lái)說(shuō)，這3個(gè)限制條件可充分解釋《管理辦法》各部門在內(nèi)外之間所形成的邏輯過(guò)程：在各部門動(dòng)機(jī)/利益存在差異的基礎(chǔ)之上，《管理辦法》中一直缺乏外部動(dòng)力對(duì)此問(wèn)題加以彌合；盡管可以將協(xié)調(diào)這種差異的希望回到法規(guī)及其配套政策在各個(gè)細(xì)節(jié)問(wèn)題上的全面性之上，但是一旦這種全面性不能如期實(shí)現(xiàn)，便會(huì)引發(fā)一系列細(xì)節(jié)問(wèn)題上的摩擦，此時(shí)，即便是所謂清晰的權(quán)責(zé)界限也并不一定利于有效解決此類摩擦；在尚無(wú)妥善的方法處理這類細(xì)節(jié)摩擦之時(shí)，摩擦所導(dǎo)致的壓力很大程度上又回溯到了對(duì)推動(dòng)整個(gè)流程最為急切的行為主體—建設(shè)單位的身上，即，“不完全部門間”的情況會(huì)將這類成本所造成的壓力更加顯化，形成彼此為難的局面。

相較之下，鄭州、成都、西安等地也先后實(shí)行了與北京有所類似的考古前置制度。在上述限制條件的問(wèn)題上，他們的部分做法也可視為有所啟發(fā)。例如，鄭州在2017年發(fā)布、2018年正式實(shí)施的《鄭州市人民政府關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，在此過(guò)程中進(jìn)一步深化“聯(lián)席會(huì)議”制度，定期召集并協(xié)調(diào)各部門，并將主導(dǎo)權(quán)交由市國(guó)土資源部門。這一舉措可謂直接面向了上文所述的各部門間動(dòng)機(jī)/利益問(wèn)題⑧注：這一類似制度在北京也曾有過(guò)推行，但在訪談過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，該制度并未得到長(zhǎng)期堅(jiān)持和有效貫徹。。陜西省西安市在2018年發(fā)布的《西安市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)西安市土地供應(yīng)前考古勘探和費(fèi)用承擔(dān)管理辦法的通知》當(dāng)中，則是通過(guò)一定程度上的權(quán)力外放，“由提出考古勘探申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、項(xiàng)目改造主體”直接“委托具有考古勘探資質(zhì)的單位進(jìn)行考古勘探”，文物部門的主要精力轉(zhuǎn)向?qū)碧絾挝坏膶彶楹捅O(jiān)督之上，從而減輕自身的行政壓力。

4 結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)上述問(wèn)題，對(duì)于文物考古部門而言，所需努力的方向便不僅單一指向“如何更好的保護(hù)文物”的問(wèn)題，更需積極回應(yīng)，如何探尋更好的部門間合作機(jī)制。上文的討論，實(shí)則已經(jīng)指出了彌合部門間動(dòng)機(jī)/利益、尋找外部動(dòng)力、消解合作成本等基本方向。我國(guó)自2008年推行大部制改革以來(lái)，對(duì)于部門間關(guān)系、行政效率等問(wèn)題不斷重視。近年來(lái)所倡導(dǎo)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)于文化遺產(chǎn)和考古資源管理而言，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。因此，重視部門間關(guān)系在該領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)證現(xiàn)狀、明晰影響合作的限制性條件是后續(xù)進(jìn)一步展開研究、提出針對(duì)性意見的重要基石。