高小芳

作為最高人民法院司法改革的重大舉措、作為黨中央頂層決策部署下的重要環(huán)節(jié)，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革不僅對(duì)整個(gè)行政訴訟制度產(chǎn)生系列漣漪效應(yīng)，同時(shí)也構(gòu)成了學(xué)術(shù)領(lǐng)域的重要課題。從1986年最高人民法院印發(fā)《法院審理治安行政案件具體應(yīng)用法律的若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》司法解釋?zhuān)状翁岬胶?jiǎn)易程序，到2016年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》，再到2019年習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上明確指出：“要深化訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道?！毙姓V訟繁簡(jiǎn)分流改革一路高歌猛進(jìn)，勾勒了多重面相的繁簡(jiǎn)分流圖景：繁簡(jiǎn)分流實(shí)踐探索如火如荼，規(guī)范文件聯(lián)翩而至，理論研究百花齊放。本文以發(fā)表在核心期刊和部分代表性論文共計(jì)100 余篇為樣本，①筆者于2021年6月1日，在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)，以行政訴訟“簡(jiǎn)易程序”“繁簡(jiǎn)分流”“程序分流”“程序簡(jiǎn)化”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)表在核心期刊上以及非核心期刊但具有代表性的文章，共計(jì)113 篇。系統(tǒng)梳理和剖析我國(guó)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究的整體情況及主要成果，并就未來(lái)該課題的研究方向和重點(diǎn)攻克內(nèi)容作出展望，以期推動(dòng)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究進(jìn)一步發(fā)展。

一、總體情況

歷經(jīng)數(shù)十年積淀，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究成果頗豐，具體可選取“研究主體”“研究主題”“研究脈絡(luò)”“研究方法”等四個(gè)要素進(jìn)行解讀和觀察。

（一）研究主體

緣于行政訴訟繁簡(jiǎn)分流的實(shí)踐性和探索性，除了作為傳統(tǒng)研究主力的科研工作者，法院工作人員也貢獻(xiàn)了極多智慧成果，形成了研究主體的雙足鼎立之勢(shì)，自研究初期開(kāi)始，一直延續(xù)至今。1989年行政訴訟立法中簡(jiǎn)易程序的缺失，引起司法界和學(xué)界的廣泛關(guān)注。例如在1997年，江西省撫州市中級(jí)人民法院的司法工作人員便首次以專(zhuān)門(mén)論述的方式，從訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟便捷的角度，呼吁“行政訴訟應(yīng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序”。①湯友洪、揭萍、安然：《行政訴訟應(yīng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序》，載《法學(xué)》1997年第2 期，第37～39 頁(yè)。該研究處于繁簡(jiǎn)分流研究中的開(kāi)創(chuàng)性地位，具有重要意義。研究主體的二元分化特征非但沒(méi)有隨著司法改革的深化而漸進(jìn)消退，反而愈發(fā)凸顯。例如，在28 篇專(zhuān)題研究行政訴訟簡(jiǎn)易程序的論文中，有11 篇作者單位為法院。在新近研究中，更是呈現(xiàn)出了法官發(fā)文數(shù)上升、甚至超越學(xué)者研究之趨勢(shì)，尤以行政快審程序（行政速裁程序）研究典型。以學(xué)者與法官為主力的特征，使得行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究在彰顯理論意蘊(yùn)魅力的同時(shí)，有效避免形而上陷阱，折射出實(shí)踐性智慧，為中國(guó)行政審判和司法制度完善作出諸多貢獻(xiàn)。

（二）研究主題

隨著改革實(shí)踐的不斷推進(jìn)與豐富，研究主題實(shí)現(xiàn)了從“單一化”到“多元化”的轉(zhuǎn)型。與實(shí)踐探索中各地爭(zhēng)先“推陳出新”相匹配，學(xué)術(shù)研究中形成“百花齊放”圖景。在一百余篇文章中，以簡(jiǎn)易程序?yàn)橹黝}的論文共計(jì)40 篇，占據(jù)35%；以繁簡(jiǎn)或訴訟分流為主題的論文共計(jì)30 篇，占據(jù)27%；其余論文則涉及速裁程序、示范訴訟、文書(shū)繁簡(jiǎn)改革、分流標(biāo)準(zhǔn)、審理組織、多元解紛等。而幾乎所有文章都論述到了繁簡(jiǎn)分流的理論基礎(chǔ)。一般理論基礎(chǔ)、行政訴訟簡(jiǎn)易程序和繁簡(jiǎn)分流具體機(jī)制三個(gè)主題，幾乎涵蓋繁簡(jiǎn)分流全部研究成果。上述研究主題的分布，體現(xiàn)了研究者既可腳踏實(shí)地，于零星實(shí)踐中見(jiàn)微知著，亦可高屋建瓴、于整體性脈絡(luò)中把握繁簡(jiǎn)分流定位的學(xué)術(shù)敏感度和研究能力；折射了研究者從實(shí)踐闡釋到理論飛躍的研究路徑；彰顯了理論研究指導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展的研究使命與追求。

（三）研究脈絡(luò)

行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究始于20世紀(jì)90年代，持續(xù)至今依舊方興未艾?？v觀30年研究史，始終與實(shí)踐中的繁簡(jiǎn)分流司法改革相伴，并呈現(xiàn)出一定的正向線性關(guān)系。2015年新《行政訴訟法》實(shí)施堪稱(chēng)行政訴訟歷史的里程碑，簡(jiǎn)易程序的正式入法更是標(biāo)志著行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革取得階段性成果。以2015年為分水嶺，學(xué)術(shù)研究呈現(xiàn)出巨大變化，可劃分為兩個(gè)階段。第一階段，聚焦“簡(jiǎn)易程序”的單線化研究。行政訴訟立法中簡(jiǎn)易程序規(guī)定的缺失，使得該階段研究以“簡(jiǎn)易程序”為主題展開(kāi)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易程序入法作為研究目標(biāo)，圍繞增設(shè)簡(jiǎn)易程序的必要性和可行性以及具體構(gòu)建等方面進(jìn)行理論證成和專(zhuān)題研究。2010年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》（法〔2010〕446 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《通知》），進(jìn)一步刺激了研究熱情，引發(fā)關(guān)于簡(jiǎn)易程序立法路徑選擇和制度完善的激烈討論，標(biāo)志著行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究迎來(lái)第一個(gè)“黃金期”。第二階段，邁向“大繁簡(jiǎn)、大分流”的多元化研究。經(jīng)過(guò)五年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，地方法院積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)易程序制度建構(gòu)的條件已經(jīng)成熟。2014年修訂《行政訴訟法》對(duì)簡(jiǎn)易程序作出規(guī)定，完成了研究者的夢(mèng)想，也開(kāi)啟了我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展完善的新紀(jì)元。但是，繁簡(jiǎn)分流永無(wú)止境。一方面，簡(jiǎn)易程序入法后的實(shí)施效果并不理想，需要及時(shí)查找問(wèn)題、作出修正。另一方面，行政訴訟人案矛盾持續(xù)凸顯，司法資源緊張現(xiàn)狀并未有效緩解。2016年9月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《若干意見(jiàn)》），提出“大繁簡(jiǎn)、大分流”目標(biāo)，標(biāo)志著司法改革進(jìn)入新的階段。與之相應(yīng)，學(xué)術(shù)研究進(jìn)入新的發(fā)展期，面臨雙重任務(wù)，不僅需要持續(xù)關(guān)注簡(jiǎn)易程序?qū)嵤顩r，發(fā)現(xiàn)癥結(jié)所在，并提出理論對(duì)策，還要不斷跟進(jìn)新一輪繁簡(jiǎn)分流改革，作出理論闡釋。學(xué)術(shù)研究呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，研究主題上呈現(xiàn)出兩條主線：以完善簡(jiǎn)易程序?yàn)槟繕?biāo)的縱向深化研究和以構(gòu)建多元化繁簡(jiǎn)分流機(jī)制為目標(biāo)的橫向拓展研究。一方面持續(xù)跟進(jìn)行政訴訟簡(jiǎn)易程序，進(jìn)行效果評(píng)估，作出針對(duì)性完善研究；另一方面立足更宏觀的基點(diǎn)，突破訴訟程序分流桎梏、打破審級(jí)限制，鏈接人、案、程序等要素，提出多元化的繁簡(jiǎn)分流構(gòu)思。該階段研究既可以推動(dòng)傳統(tǒng)研究?jī)?nèi)容的縱向深化，又可以實(shí)現(xiàn)研究邊界的橫向拓展，二者雙管齊下，將行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究推向了一個(gè)新的階段。

（四）研究方法

從純粹理論研究到實(shí)證興起，再到比較、規(guī)范等諸多方法的應(yīng)用，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究方法走向多元化。首先，1989年到2004年期間，繁簡(jiǎn)分流研究停留于純粹理論研究階段。僅依靠邏輯推演法、加之簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)增設(shè)簡(jiǎn)易程序必要性和可行性進(jìn)行論述，同時(shí)對(duì)簡(jiǎn)易程序制度構(gòu)建進(jìn)行理論設(shè)想。例如，陳庭會(huì)、李祖華從我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制需要、唯物辯證法基礎(chǔ)、追求效率性目標(biāo)、歷史經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的司法傳統(tǒng)以及國(guó)外簡(jiǎn)易化訴訟程序?qū)嵺`等五個(gè)方面，詳盡論述了設(shè)立行政訴訟簡(jiǎn)易程序的必要性和可行性。①陳庭會(huì)、李祖華：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序的闕如與完善》，載《湘潭大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第6 期，第75～76 頁(yè)。馬生安則聚焦簡(jiǎn)易程序制度建構(gòu)，圍繞設(shè)立原則、繁簡(jiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、審理法院、裁判組織、適用方式等內(nèi)容作了全面設(shè)計(jì)。②馬生安：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序論》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1 期，第26～28 頁(yè)。其次，2005年到2010年期間，實(shí)證研究風(fēng)格開(kāi)始興起。隨著行政訴訟制度的逐步發(fā)展, 普通程序單一化設(shè)置的缺陷開(kāi)始凸顯。于是，學(xué)者們開(kāi)始嘗試對(duì)行政訴訟運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行考察，通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)論證行政訴訟制度缺陷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析增設(shè)簡(jiǎn)易程序的必要性。研究范式從純理論研究向?qū)嵶C分析的轉(zhuǎn)變，使得研究?jī)?nèi)容更接地氣，更為飽滿(mǎn)，提升了研究深度。例如，法官李燕以四川省雅安市法院為樣本，通過(guò)實(shí)證分析的方法，指出行政訴訟中存在案多人少矛盾問(wèn)題。③李燕：《現(xiàn)行行政訴訟法的缺失與修正設(shè)置行政訴訟簡(jiǎn)易程序的思考》，載《法律適用》2006年第9 期，第72～75 頁(yè)。法官寧杰、馬倩通過(guò)考察江蘇省各市法院行政訴訟一審審理期限時(shí)長(zhǎng)，指出單一的審判程序不僅影響到當(dāng)事人訴權(quán)的有效保護(hù)和糾紛的及時(shí)解決, 同時(shí)會(huì)隱含危害社會(huì)和諧穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。④寧杰、馬倩：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序研究》，載《行政法學(xué)研究》2009年第3 期，第98～103 頁(yè)。朱景文更是通過(guò)成熟的實(shí)證研究方法，得出非訴訟糾紛解決機(jī)制、司法政策和法院公信力是影響訴訟數(shù)量變化的三個(gè)主要因素的科學(xué)結(jié)論。⑤朱景文：《中國(guó)訴訟分流的數(shù)據(jù)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第3 期，第79～94 頁(yè)。最后，2010年到現(xiàn)在，理論探索與司法實(shí)踐良性互動(dòng)。自部分地方法院于2002年左右開(kāi)始探索行政訴訟簡(jiǎn)易程序到現(xiàn)在的規(guī)?；圏c(diǎn)，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流實(shí)踐日益勃興并如火如荼，逐漸引起學(xué)界的重視，并激起新一輪研究高潮。例如在深入觀察行政訴訟簡(jiǎn)易程序探索實(shí)踐后，沈?？∫孕枨蟮恼?dāng)性與試點(diǎn)的違法性之間的緊張關(guān)系為切入點(diǎn)，提出應(yīng)通過(guò)修改《行政訴訟法》實(shí)現(xiàn)入法。⑥沈?？。骸缎姓V訟簡(jiǎn)易程序構(gòu)建的法治化路徑——<最高人民法院關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知>評(píng)析》，載《法學(xué)》2011年第4 期，第58～65 頁(yè)。章志遠(yuǎn)則通過(guò)分析《試點(diǎn)通知》發(fā)布以后各省市行政訴訟簡(jiǎn)易程序“第一案”的總體情況，提煉出了獨(dú)具特色的制度改革路徑邏輯。⑦章志遠(yuǎn)、朱志杰：《我國(guó)行政訴訟中的簡(jiǎn)易程序制度研究》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5 期，第118～123 頁(yè)。上述多元研究方法的運(yùn)用，映射了行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究理論性的逐漸提升和理論與實(shí)踐良性互動(dòng)態(tài)勢(shì)的形成。

二、行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究的理論進(jìn)展

現(xiàn)有研究主要圍繞行政訴訟繁簡(jiǎn)分流的理論基礎(chǔ)、具體舉措和機(jī)制完善三方面，貢獻(xiàn)了諸多學(xué)術(shù)成果，不僅彌補(bǔ)了繁簡(jiǎn)分流主題下行政訴訟法學(xué)研究的空白，而且憑借后發(fā)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展較為迅速，不斷縮小與民事訴訟法學(xué)和刑事訴訟法學(xué)的差距，取得了豐碩的研究成果，使后人可以“站在巨人的肩膀上看世界”。

（一）行政訴訟繁簡(jiǎn)分流理論基礎(chǔ)

推進(jìn)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流，不僅符合現(xiàn)實(shí)需求，而且具備深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)，如糾紛類(lèi)型的多樣化、訴訟能力和訴訟心理等，主要包括以下四種。

第一，訴訟公正與訴訟效率平衡。傳統(tǒng)的訴訟正義觀中，一味強(qiáng)調(diào)程序公正并將其視為第一要義，而忽視甚至割裂效益與公正之間的內(nèi)在聯(lián)系。隨著“訴訟浪潮”的不斷襲擊, 人們開(kāi)始重新省思訴訟正義的內(nèi)涵，并逐漸認(rèn)識(shí)到完整內(nèi)涵應(yīng)同時(shí)包括公正和效益兩個(gè)方面。①?gòu)堁唷⒘_云：《我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的構(gòu)建》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2008年第10 期，第183～186 頁(yè)。借用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角解釋?zhuān)词乖V訟制度運(yùn)行成本和錯(cuò)誤裁判成本之和最小化。②[美]理查德·A.波斯納著：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第717 頁(yè)。據(jù)此在面臨案件激增現(xiàn)狀時(shí), 如何合理配置司法資源, 提供充分又高效的救濟(jì), 便成為行政訴訟制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題。③高秦偉：《論行政訴訟簡(jiǎn)易程序的建構(gòu)》，載《北京市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3 期，第31～34 頁(yè)。

第二，行政訴權(quán)保障。訴訟成本的高昂會(huì)構(gòu)成阻礙當(dāng)事人接近司法正義的因素?！耙?yàn)闊o(wú)論審判能夠怎樣完美地實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴，則人們往往只能放棄通過(guò)審判來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的希望?！雹躘日]棚瀨孝雄著：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版, 第266 頁(yè)。老百姓不愿或不敢提起行政訴訟，固然與傳統(tǒng)的厭訴心理有關(guān)，但制度過(guò)于繁瑣之弊端同樣構(gòu)成主要原因。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不平衡以及尚未達(dá)到全面發(fā)展的背景下，此問(wèn)題更為突出。湯友洪等三人和李祖華分別以農(nóng)村和城市為研究視角，指出為了提起行政訴訟，當(dāng)事人必須多次在村莊與縣城、或者縣城內(nèi)的基層法院之間往返，在時(shí)間、金錢(qián)和精力等重壓下，勝訴利益和成本消耗之間嚴(yán)重不平衡，訴訟成為“不可承受之重”，最終迫使他們不愿輕易踏上訴訟之路。⑤湯友洪、揭萍、安然：《行政訴訟應(yīng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序》，載《法學(xué)》1997年第2 期，第4 頁(yè)。正如段書(shū)臣和楊成所言，行政案件受案數(shù)量少，并非違法行政行為鮮少發(fā)生，恰恰相反。面對(duì)行政管理實(shí)踐中大量存在的違法行政行為，老百姓大都不愿或不敢尋求行政訴訟這一救濟(jì)途徑維護(hù)合法權(quán)益。⑥段書(shū)臣、楊成：《關(guān)于行政訴訟設(shè)立簡(jiǎn)易程序的思考》，載《行政與法》2003年第1 期，第78 頁(yè)。在權(quán)利覺(jué)醒的年代，人們一方面渴望為權(quán)利而斗爭(zhēng)，另一方面又囿于高昂成本和繁瑣程序而不得不對(duì)行政訴訟望而卻步。為此，必須意識(shí)到“程序本身的復(fù)雜或簡(jiǎn)易并不一定意味著程序保障權(quán)滿(mǎn)足，只有當(dāng)程序的繁簡(jiǎn)成為一種可選擇、可處分的對(duì)象時(shí)，程序保障才真正成為其預(yù)設(shè)受益人的‘權(quán)利’”。⑦傅郁林：《簡(jiǎn)繁分流與程序保障》，載《法學(xué)研究》2003年第1 期，第57～58 頁(yè)。

第三，行政效能保障?，F(xiàn)代社會(huì)高速運(yùn)轉(zhuǎn)和瞬息萬(wàn)變的特征，決定了行政管理模式以高效為原則，迅速、及時(shí)、靈活成為行政機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性治理能力。為了適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，現(xiàn)代政府職能趨向多元，既保護(hù)公民權(quán)利、又促進(jìn)政府效率同時(shí)保護(hù)非商品性的價(jià)值。⑧Peter H.Schuck, Regulation, Non-Market Values and the Administrative State: A Comment on Professor Stewart , 92 Yale Law Journey1602,1608(1983).在“三位一體”政府職能下，經(jīng)濟(jì)性、效益性成為政府活動(dòng)的目標(biāo)追求。但在一定程度上，行政訴訟“是對(duì)行政權(quán)運(yùn)作的制動(dòng)，不可能不減低行政效率。”⑨劉善春著：《行政訴訟價(jià)值論》，法律出版社1998年版, 第294 頁(yè)。正規(guī)化、規(guī)范性的訴訟程序，必定會(huì)影響行政爭(zhēng)議的迅速解決，進(jìn)而影響到行政職能的高效履行。因此，在行政爭(zhēng)議解決過(guò)程中，必須引入“行政效能原則”觀念，構(gòu)建簡(jiǎn)單的糾紛解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)高效解紛。有學(xué)者將其描述為及時(shí)行政原則，認(rèn)為“該原則是指行政活動(dòng)必須及時(shí)、高效，它要求行政活動(dòng)的整體及其各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間的限制，并且在不損害其他目的的前提下使行政程序簡(jiǎn)便易行?！雹饬帜钯R：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序的建構(gòu)及相關(guān)問(wèn)題》，載《法律適用》2003年第3 期，第31 頁(yè)。故而主張?jiān)O(shè)立簡(jiǎn)易程序符合“及時(shí)行政”的理論基礎(chǔ)。

第四，行政審判特性遵循。其一，圍繞行政行為合法性進(jìn)行審查的特征，決定了行政訴訟程序本身較為集中和高效。在行政訴訟中，法院只需將合法性作為審查要點(diǎn)，對(duì)證據(jù)材料和法律事實(shí)進(jìn)行選擇性認(rèn)定，而無(wú)需進(jìn)行全面審查。①吳宏耀：《我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立行政簡(jiǎn)易裁判程序》，載《人民法院報(bào)》2001年4月22日，第3 版。其二，行政訴訟程序作為復(fù)審程序的特性，為簡(jiǎn)易化訴訟程序奠定了適用基礎(chǔ)。一般而言，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)通過(guò)行政程序?qū)μ囟ㄐ姓芾硎马?xiàng)作出第一次處理，有些情況下還會(huì)借助行政復(fù)議程序作出二次救濟(jì)，待進(jìn)入司法渠道，法院實(shí)質(zhì)上是對(duì)同一行政糾紛和同一行政實(shí)體法進(jìn)行第二次（第三次）處理和適用。行政訴訟一審程序事實(shí)上發(fā)揮著“二審程序”作用的特點(diǎn)，決定了行政訴訟更具備實(shí)行簡(jiǎn)易程序的可行性。②崔勇：《困境與出路——構(gòu)建行政訴訟簡(jiǎn)易程序的必要性與可行性分析》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1 期，第82 頁(yè)。其三，行政法規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須遵循 “先取證，后裁決”原則，即“案卷排他主義”原則。專(zhuān)業(yè)法官一般通過(guò)對(duì)案卷進(jìn)行書(shū)面審查即可全面掌握基本案情，并作出正確裁判，而毋需進(jìn)行言詞審理。③楊寅、戴巖：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序的新近發(fā)展與完善》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第6 期，第57 頁(yè)。書(shū)面審而非言詞審的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)充了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用空間。

（二）行政訴訟繁簡(jiǎn)分流模式分析

行政訴訟繁簡(jiǎn)分流的宏觀性和整體性特性，決定了分流舉措的多樣化和層次性。這些舉措在日漸探索與發(fā)展中，不斷彰顯各自特性并漸進(jìn)形式化為具體模式，主要包括以下三種。

第一，行政訴訟簡(jiǎn)易程序?！捌胀ǔ绦蚺c簡(jiǎn)易程序的劃分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)可支配司法資源的結(jié)構(gòu)性安排，目的在于實(shí)現(xiàn)訴訟制度糾紛解決機(jī)能的最大化。”④章武生：《民事簡(jiǎn)易程序中的公正與效益》，載《法學(xué)》2003年第8 期，第88 頁(yè)。簡(jiǎn)易程序是最典型的行政訴訟分流程序，在研究中呈現(xiàn)出階段化特征：早期研究圍繞簡(jiǎn)易程序入法目標(biāo)，以陳庭會(huì)、李榮珍、任曉崗等為代表的研究者，主要圍繞國(guó)情現(xiàn)實(shí)、訴訟公正與訴訟效率目標(biāo)、訴權(quán)保障等方面論述必要性，著眼于歷史傳統(tǒng)、司法實(shí)踐、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒等作出可行性分析，對(duì)制度建構(gòu)進(jìn)行理論設(shè)想。在具體程序設(shè)計(jì)上，不約而同圍繞適用范圍、審級(jí)和職級(jí)、具體規(guī)定、制度保障等五個(gè)方面進(jìn)行思考，在主要內(nèi)容上呈現(xiàn)出了較大的一致性，而在構(gòu)建目標(biāo)上發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，即是以訴訟公正為主，抑或以訴訟效率為主？⑤陳庭會(huì)、李祖華：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序的闕如與完善》，載《湘潭大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第6 期，第75～78 頁(yè)；劉英：《試..論我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序之構(gòu)建——行政訴訟價(jià)值實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)存制度設(shè)計(jì)的沖突分析》，載《山東審判》2002年第4 期，第38～40..頁(yè)；李榮珍：《建立和完善行政訴訟程序的構(gòu)想》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1 期，第13～17 頁(yè)；任曉崗、孟昭陽(yáng)：《關(guān)于..行政訴訟應(yīng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序制度的思考》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005年第6 期，第116～119 頁(yè)；張燕、羅..云：《我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的構(gòu)建》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2008年第10 期，第183～186 頁(yè)?！锻ㄖ饭己?，以沈?？　⒊栽坪驼轮具h(yuǎn)等為代表的學(xué)者，圍繞地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與提取、立法路徑選擇和制度完善作出研究。⑥沈福?。骸缎姓V訟簡(jiǎn)易程序構(gòu)建的法治化路徑——<最高人民法院關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知>評(píng)析》，載《法學(xué)》2011年第4 期，第58～65 頁(yè)；常曉云：《我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍評(píng)析》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012 第1 期，第57～62頁(yè)；章志遠(yuǎn)、朱志杰：《我國(guó)行政訴訟中的簡(jiǎn)易程序制度研究》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5 期，第118～123 頁(yè)。新法實(shí)施后，以《行政訴訟法》第82 條為中心的簡(jiǎn)易程序規(guī)定評(píng)估以及困境紓解成為新的研究重點(diǎn)，如何激活簡(jiǎn)易程序成為現(xiàn)階段研究目標(biāo)。為了解決簡(jiǎn)易程序適用率低、上訴率高、各地法院具體實(shí)施不統(tǒng)一等問(wèn)題，以葛先園、劉一瑋、楊寅等為代表的研究者，采取規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合的方式，對(duì)背后原因作了深入探析，并一致認(rèn)為根源在于規(guī)則供給不足，并提出應(yīng)圍繞適用范圍、啟動(dòng)方式、程序選擇、審理組織、具體規(guī)則等方面，進(jìn)行深化與優(yōu)化。⑦葛先園：《新<行政訴訟法>第82 條第1 款適用問(wèn)題研究》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016 第7 期，第94～99 頁(yè)；葛先園：《我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序檢視——以新<行政訴訟法>第82 條為中心》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第2 期，第182～190頁(yè)；常曉云、章玉潔：《我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序優(yōu)化探析》，載《聊城大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5 期，第100～106 頁(yè)；劉一瑋：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序的理性反思與完善路徑》，載《行政法學(xué)研究》2019年第4 期，第114～122 頁(yè)；楊寅、戴巖：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序的新近發(fā)展與完善》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第6 期，第54～64 頁(yè)。

第二，行政快審程序，又稱(chēng)行政速裁程序。在案多人少矛盾不斷激化、審判壓力極速上升，而簡(jiǎn)易程序難以憑借一己之力有效解決、甚至陷入“休眠”的背景下，亟需探索新的簡(jiǎn)單化訴訟程序?！度舾梢庖?jiàn)》提出的“簡(jiǎn)化行政案件審理程序，對(duì)于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的案件，探索建立行政速裁工作機(jī)制”新思路，對(duì)于進(jìn)一步厘定行政案件繁簡(jiǎn)分流內(nèi)涵、深層次上促進(jìn)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革發(fā)展具有重要價(jià)值。這也直接引發(fā)了行政速裁程序研究。行政訴訟以嚴(yán)格性和完整性為導(dǎo)向的程序設(shè)計(jì)，會(huì)導(dǎo)致訴訟程序的繁瑣和冗長(zhǎng)而屢遭詬病，而以柔性化處理為嶄新理念的行政速裁則可以彌補(bǔ)普通程序不足，彰顯多元化分流的智慧。①劉行、劉明研：《行政訴訟速裁機(jī)制的探索與適用》，載《人民法治》2016年第10 期，第17 頁(yè)。該研究始于2016年，研究?jī)?nèi)容主要包括行政訴訟速裁程序的產(chǎn)生背景、內(nèi)涵界定、理論基礎(chǔ)、構(gòu)建的必要性和可行性、現(xiàn)實(shí)困境、構(gòu)建建議等六方面。②農(nóng)云貴、王建芹：《行政訴訟速裁機(jī)制研究》，載《河北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第12 期，第59～67 頁(yè)；劉曉鳴：《當(dāng)前行政速裁機(jī)制的困境與完善路徑》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第3 期，第104～107 頁(yè)。該類(lèi)研究的代表性成果目前僅限于論文，雖然起步較晚，但卻極大擴(kuò)充了繁簡(jiǎn)分流研究的疆域，注入了新鮮血液?？偟膩?lái)看，行政速裁程序研究具備以下特點(diǎn)：研究數(shù)量較少；研究?jī)?nèi)容基本涵蓋了行政速裁程序的各個(gè)方面；研究深度有待進(jìn)一步提升；研究方法上主要采取實(shí)證研究方法和比較研究方法，通過(guò)對(duì)法院行政速裁程序?qū)嵺`進(jìn)行實(shí)證分析，提煉共性問(wèn)題，借助已經(jīng)成熟的刑事速裁和民事速裁經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化。

第三，行政示范訴訟程序。示范訴訟程序研究最早運(yùn)用于民事訴訟領(lǐng)域，后隨著行政訴訟群體性糾紛的增多與人案矛盾的凸顯，逐漸成為行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究框架下的重要分支。示范訴訟的誕生，與其說(shuō)是理論預(yù)設(shè)，毋寧將其作為歷史的產(chǎn)物更切實(shí)際。正如于是所言，考慮到群體性糾紛具備“人數(shù)多、范圍廣、關(guān)注高、影響大、易于激化”等特點(diǎn)，面臨現(xiàn)行法律框架內(nèi)能夠與其匹配的解糾機(jī)制屈指可數(shù)之現(xiàn)實(shí)，法院急需探索一種新的群體性糾紛審判機(jī)制，示范訴訟應(yīng)運(yùn)而生。③于是：《“示范訴訟”張力困局辨析及程序性破解——以司法公開(kāi)為建構(gòu)路徑》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2013年第4 期，第112～119 頁(yè)。作為保證群體性糾紛“繁案精審”目標(biāo)的舉措，學(xué)界主要圍繞示范訴訟的內(nèi)涵、功能、存在問(wèn)題與完善路徑等，綜合運(yùn)用比較研究方法、實(shí)證分析方法等進(jìn)行研究。新近研究中還呈現(xiàn)出了聚焦某一具體領(lǐng)域作精細(xì)化研究的趨勢(shì)，對(duì)于豐富和深化行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究具有重要意義。④吳澤勇：《群體性糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)原理》，載《法學(xué)家》2010年第5 期，第81～101 頁(yè)、第178 頁(yè)；王蘭旭、劉雅倩：《從代表人訴訟到職權(quán)型示范訴訟——化解行政群體性糾紛的基層思考》，載《山東審判》2017年第2 期，第41～45 頁(yè)。

（三）行政訴訟繁簡(jiǎn)分流制度構(gòu)建

行政訴訟“繁簡(jiǎn)分流不僅僅在于形式上的簡(jiǎn)化，更在于實(shí)質(zhì)性推動(dòng)；不僅僅是自上而下的倡導(dǎo)，更是一種理性自愿的選擇；不僅僅是某個(gè)程序的簡(jiǎn)化，更是訴訟程序的整體變革?！雹莩嚏骸缎姓V訟繁簡(jiǎn)分流程序構(gòu)造》，載《人民法治》2016年第10 期，第14 頁(yè)。僅僅依賴(lài)層次化訴訟程序的構(gòu)建，并不能完全實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流目的，必須在簡(jiǎn)易程序、簡(jiǎn)案快審程序之外，以更宏觀的視野考察整個(gè)行政訴訟制度，在此基礎(chǔ)上探索更多的分流措施和機(jī)制。為此，許多學(xué)者跳出單一訴訟程序視野，直接以繁簡(jiǎn)分流為主題，圍繞現(xiàn)存困難及原因分析、基礎(chǔ)理論、基本路徑等三個(gè)方面展開(kāi)研究。其中，在基本路徑構(gòu)建上，具體包括多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)建、案件繁簡(jiǎn)標(biāo)準(zhǔn)確定、立案分流機(jī)制、多形式簡(jiǎn)易程序設(shè)計(jì)、審前案件分流程序、裁判文書(shū)簡(jiǎn)化、專(zhuān)業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)構(gòu)造、法院社會(huì)及當(dāng)事人之間權(quán)能與責(zé)任的重新分配等。

典型代表如陳杭平，其在論文中提出了繁簡(jiǎn)分流的新思路，即繁簡(jiǎn)分流應(yīng)該圍繞“程序”與“組織”兩個(gè)方面展開(kāi)。在程序方面，將有關(guān)繁簡(jiǎn)分流的程序構(gòu)建思路歸納為“裁剪”和“嫁接”兩點(diǎn)；在組織方面，主張應(yīng)該通過(guò)法院內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與法院內(nèi)外的訴調(diào)對(duì)接，借助司法輔助人員實(shí)現(xiàn)行政審判核心事務(wù)與輔助事務(wù)的分流，充分利用社會(huì)資源 （如人民調(diào)解組織）實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議訴外和訴內(nèi)的分流。同時(shí)，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出貫徹當(dāng)事人自負(fù)其責(zé)的制度原理和邏輯的觀點(diǎn)。①陳杭平：《新時(shí)期下“繁簡(jiǎn)分流”的分析與展望》，載《人民法治》2016年第10 期，第21～23 頁(yè)。閻巍則將研究目光轉(zhuǎn)向再審程序的繁簡(jiǎn)分流，在總結(jié)再審案件特點(diǎn)及規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出了再審程序繁簡(jiǎn)分流的具體建議。②閻?。骸墩撔姓讣賹弻彶檫^(guò)程中的訴調(diào)對(duì)接與繁簡(jiǎn)分流》，載《人民法院報(bào)》2019年2月28日，第6 版。章志遠(yuǎn)則立足行政審判任務(wù)更好完成、訴權(quán)保障和訴源治理的更高站位，提出訴訟程序的繁簡(jiǎn)分流再造建議。③章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代我國(guó)行政審判的三重任務(wù)》，載《東方法學(xué)》2019年第6 期，第95～105 頁(yè)；章志遠(yuǎn)：《行政訴權(quán)分層保障機(jī)制優(yōu)化研究》，載《法學(xué)論壇》2020年第3 期，第40～47 頁(yè)；章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代行政審判因應(yīng)訴源治理之道》，載《法學(xué)研究》2021年第3 期，第192～208 頁(yè)。許好明聚焦裁判文書(shū)繁簡(jiǎn)分流，認(rèn)為不論是訴訟程序、抑或裁判文書(shū)繁簡(jiǎn)分流改革，均具備緩解案多人少壓力的現(xiàn)實(shí)作用，并將裁判文書(shū)繁簡(jiǎn)分流改革的理論基礎(chǔ)訴諸于比例原則。④許好明：《裁判文書(shū)繁簡(jiǎn)分流改革研究——以簡(jiǎn)化文書(shū)改革為側(cè)重》，載《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》2019年第4 期，第56～63 頁(yè)。

繁簡(jiǎn)分流制度構(gòu)建研究中，具備鮮明的群體性特征，理論界多從法理基礎(chǔ)入手，揭示和證成繁簡(jiǎn)分流的必要性和正當(dāng)性；⑤孫笑俠：《論司法多元功能的邏輯關(guān)系——兼論司法功能有限主義》，載《清華法學(xué)》2016年第6 期，第5～21 頁(yè)；徐永紅：《“問(wèn)診式立案”的探索與思考——從“立案登記制”到“繁簡(jiǎn)分流”》，載《人民法治》2016年第10 期，第44～47 頁(yè)；邵新：《司法體制改革背景下繁簡(jiǎn)分流的法理論證》，載《法治現(xiàn)代化研究》2018年第4 期，第115～135 頁(yè)。實(shí)務(wù)界則多從審判實(shí)踐出發(fā)，立足于經(jīng)驗(yàn)提煉與直接操作的立場(chǎng)，以繁簡(jiǎn)分流具體機(jī)制構(gòu)造為目標(biāo)作出細(xì)致性研究。例如仝 蕾?gòu)暮?jiǎn)案快審和繁案精審兩個(gè)維度，對(duì)行政案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的構(gòu)建予以展開(kāi)。具體從簡(jiǎn)單案件與復(fù)雜案件合理劃分、行政案件快審程序和速裁工作機(jī)制構(gòu)建、類(lèi)案標(biāo)準(zhǔn)化審理、裁判文書(shū)格式改革、訴調(diào)結(jié)合、司法服務(wù)外包等方面入手，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快審；依靠疑難案件專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制、審級(jí)職能調(diào)整、裁判規(guī)則提煉、釋法說(shuō)理強(qiáng)化、司法建議合理運(yùn)用、庭前會(huì)議功能強(qiáng)化等舉措，推進(jìn)繁案精審。⑥仝蕾：《構(gòu)建行政案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的系統(tǒng)化路徑》，載《人民司法》2020年第7 期，第41～45 頁(yè)、第80 頁(yè)。張龑、程財(cái)選取最高法院改革案例中的7 個(gè)繁簡(jiǎn)分流示范模式為樣本，以繁簡(jiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、審判組織、分流環(huán)節(jié)、審理模式、程序轉(zhuǎn)換等為考量要素，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在繁簡(jiǎn)標(biāo)準(zhǔn)模糊、程序分層不細(xì)、簡(jiǎn)繁轉(zhuǎn)換不當(dāng)、配套機(jī)制不足等問(wèn)題，并基于問(wèn)題提出機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從粗放到精細(xì)的目標(biāo)轉(zhuǎn)換，以甄別標(biāo)準(zhǔn)、程序分層、人案配比、配套供給精細(xì)化為進(jìn)路，構(gòu)建以“動(dòng)態(tài)差異識(shí)別+人案配比優(yōu)化”為主軸的繁簡(jiǎn)分流模式。⑦張龑、程財(cái)：《從粗放到精細(xì)：繁簡(jiǎn)分流系統(tǒng)化模式之構(gòu)建》，載《法律適用》2020年第9 期，第88～98 頁(yè)。此外，程琥、李少平等法官均貢獻(xiàn)出了諸多智慧。⑧程琥：《行政訴訟繁簡(jiǎn)分流程序構(gòu)造》，載《人民法治》2016年第10 期，第13～16 頁(yè)；李少平：《深化“繁簡(jiǎn)分流”改革 破解“案多人少”矛盾》，載《人民法院報(bào)》2016年6月8日，第5 版；李少平：《大力推進(jìn)繁簡(jiǎn)分流 全面深化司法改革》，載《人民法院報(bào)》2016年9月14日，第5 版。理論與實(shí)務(wù)相呼應(yīng)、互補(bǔ)足的研究態(tài)勢(shì)，使得行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究兼具理論性支撐與實(shí)踐性印證，極大提升了研究的科學(xué)性與指導(dǎo)性。

三、行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究的理論展望

從上世紀(jì)八十年代末到現(xiàn)今，我國(guó)行政訴訟制度已經(jīng)走過(guò)了三十載，在三十年的風(fēng)雨歷程中，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究也經(jīng)歷了從零星探索到迅速發(fā)展、從聚焦“簡(jiǎn)易程序”到邁向“大繁簡(jiǎn)、大分流”的演變過(guò)程，直到現(xiàn)在依舊呈現(xiàn)出蓬勃的生命力?；仡櫱叭暄芯浚?jīng)過(guò)學(xué)者和司法工作者的努力，積累了大量研究成果，取得了諸多勝利。在立法上，成功推動(dòng)簡(jiǎn)易程序入法；在司法實(shí)踐中，最高人民法院重視程度持續(xù)增加，地方探索如火如荼；在學(xué)術(shù)研究上，不論是在研究?jī)?nèi)容的完整性、研究范圍的廣泛性、抑或理論闡釋的深度性上，都獲得極大提升。但是，這種豐碩成果僅是階段性勝利，還有許多研究空間等待發(fā)掘。

（一）行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究不足

首先，研究浮于表面，深度不足。一方面，行政訴訟簡(jiǎn)易程序研究遠(yuǎn)未到完結(jié)之時(shí)，新法實(shí)施后簡(jiǎn)易程序效果不彰的深層原因需要深入探索，以激發(fā)簡(jiǎn)易程序制度功效。另一方面，新型普通程序簡(jiǎn)易化程序的研究停留于宏觀理論闡述層面，對(duì)實(shí)踐狀況、產(chǎn)生動(dòng)因、新舊程序關(guān)系等核心問(wèn)題缺乏針對(duì)性論述。其次，研究節(jié)奏較慢，理論脫節(jié)于實(shí)踐?，F(xiàn)有研究不僅存在理論研究嚴(yán)重落后于司法改革實(shí)踐，而且存在理論研究與司法實(shí)踐脫節(jié)問(wèn)題。前者主要表現(xiàn)為自最高人民法院《若干意見(jiàn)》實(shí)施后，各地人民法院開(kāi)展了形式多樣的繁簡(jiǎn)分流探索，而學(xué)界對(duì)此關(guān)注較少，未作出及時(shí)、全面的理論回應(yīng)。后者則指向?qū)W術(shù)研究和司法實(shí)踐對(duì)“繁簡(jiǎn)分流”內(nèi)涵理解不一。從現(xiàn)有研究來(lái)看，多數(shù)學(xué)者對(duì)繁簡(jiǎn)分流作了限縮性理解，將其簡(jiǎn)單等同于訴訟程序的簡(jiǎn)化，由此集中精力對(duì)《行政訴訟法》規(guī)定的狹義簡(jiǎn)易程序進(jìn)行大量研究，而司法實(shí)踐中的行政訴訟繁簡(jiǎn)分流內(nèi)涵明顯更為豐富。最后，研究起步較晚，稍顯稚嫩。案多人少矛盾持續(xù)激化對(duì)有限司法資源的優(yōu)化配置和訴訟程序的整體優(yōu)化提出的新要求，為行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究提出諸多新的、更為宏大的命題，而多元化的繁簡(jiǎn)分流研究才剛起步。相較民事訴訟和刑事訴訟的繁簡(jiǎn)分流研究，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究不僅起步較晚，還不夠成熟。

概而言之，現(xiàn)有研究成果表現(xiàn)出“三多三少”現(xiàn)象。第一，“宏觀性研究多，具體性研究少”?，F(xiàn)有研究成果仍集中于宏觀意義闡釋和整體對(duì)策建議，立足具體程序、針對(duì)具體問(wèn)題的研究較為薄弱，對(duì)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流的基本內(nèi)涵、分流標(biāo)準(zhǔn)、具體模式等問(wèn)題很少涉足。研究成果有待進(jìn)一步深化和飽滿(mǎn)。第二，“應(yīng)然性研究多、實(shí)然性研究少”?；谝?guī)范性分析和邏輯性推演的應(yīng)然性研究較多，實(shí)然性研究較為薄弱。但是作為以司法改革和實(shí)踐探索為動(dòng)源的行政訴訟繁簡(jiǎn)分流，絕非停留于理論設(shè)想層面的天然推理之物，總是具備著濃厚的實(shí)踐色彩。必須立足實(shí)踐，運(yùn)用實(shí)證分析加強(qiáng)實(shí)然性研究。相關(guān)理論建構(gòu)需具有鮮明的現(xiàn)實(shí)指向性，在立足中國(guó)大地的基礎(chǔ)上回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。第三，“理論呼吁多、應(yīng)對(duì)之策少”。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究應(yīng)秉持“從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)到理論飛躍”的研究目標(biāo)，更應(yīng)以理論指導(dǎo)實(shí)踐為使命和初心。但是目前研究多為宣示性、叫好式研究，具體對(duì)策研究較少。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究必須承擔(dān)起理論反哺實(shí)踐的使命，在結(jié)合實(shí)際、圍繞真問(wèn)題的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)策性研究，推動(dòng)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流進(jìn)一步發(fā)展，為中國(guó)特色行政審判制度提供智識(shí)支持。

（二）行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究展望

基于上述原因，筆者認(rèn)為必須立足更為宏觀的視野，從訴訟內(nèi)外兩個(gè)層次對(duì)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流進(jìn)行整體性研究，著重圍繞繁簡(jiǎn)分流內(nèi)涵精確闡釋、實(shí)踐改革成果及時(shí)轉(zhuǎn)化、多種研究方法應(yīng)用等三個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題推動(dòng)研究的深化發(fā)展。

1.提升深度：認(rèn)真厘定行政訴訟繁簡(jiǎn)分流內(nèi)涵

概念作為邏輯的起點(diǎn)，必須精準(zhǔn)而確切，因?yàn)椤案拍钍菍?duì)各種法律事實(shí)進(jìn)行概括，抽象出它們的共同特征而形成的權(quán)威性范疇。”①?gòu)埼娘@著：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第57 頁(yè)。必須認(rèn)真對(duì)待現(xiàn)有內(nèi)涵研究中存在的理解差異化、解釋限縮性等問(wèn)題，科學(xué)界定行政訴訟繁簡(jiǎn)分流內(nèi)涵，構(gòu)建統(tǒng)一的理論對(duì)話(huà)場(chǎng)域?；趯?shí)踐改革深度觀察的維度可知，繁簡(jiǎn)分流改革絕非鎖定審判程序內(nèi)部的單向度舉措，而是以整個(gè)行政訴訟體制、司法制度、甚至糾紛解決機(jī)制為改革版圖，以宏觀視野重新梳理各解糾制度之間的整體關(guān)聯(lián)性、層次結(jié)構(gòu)性和先后時(shí)序性，確保精準(zhǔn)發(fā)力、統(tǒng)籌推進(jìn)的多向度、立體性、全方位舉措。通過(guò)對(duì)司法改革文件的深入解讀可知，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流至少包涵三層次性?xún)?nèi)涵。

在微觀層面，是指訴訟程序的繁簡(jiǎn)分流，不同案件分別適用不同審理程序，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快審、繁案精審；在中觀層面，是指解糾方式的繁簡(jiǎn)分流，既包括訴內(nèi)的不同程序，又包括訴外的多元化解，實(shí)現(xiàn)訴與非訴在解糾中的有效銜接；在宏觀層面，是指資源配置的繁簡(jiǎn)分流，以司法資源的優(yōu)化分配為目的，從審級(jí)制度、審判管理、人員配置等方面著手，實(shí)現(xiàn)整個(gè)訴訟制度的優(yōu)化再造。①李少平、胡仕浩著：《<最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)>讀本》，人民法院出版社2016年版，第23～24 頁(yè)。以三層次繁簡(jiǎn)分流視閾重新審視，以往行政訴訟繁簡(jiǎn)分流機(jī)制構(gòu)建多以微觀層面為出發(fā)點(diǎn)，現(xiàn)在已貫通訴前、訴中和訴后全過(guò)程，以建成多層級(jí)、多元化、立體性的糾紛化解體系為目標(biāo)。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流是關(guān)涉法院功能重組、行政訴權(quán)保障、審級(jí)制度優(yōu)化、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、多元解紛機(jī)制構(gòu)建等多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)與深層理論追求的宏觀命題。

立基上述三個(gè)維度理解，未來(lái)在研究行政訴訟繁簡(jiǎn)分流課題時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“大繁簡(jiǎn)、大分流”理念，秉持宏觀性觀察視野、層次性思維模式，打破言繁簡(jiǎn)必稱(chēng)簡(jiǎn)易程序、談分流定限訴訟程序的桎梏，從人、案、程序、資源四個(gè)維度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)審判程序與訴訟各環(huán)節(jié)共同簡(jiǎn)化、訴訟內(nèi)與訴訟外合力分流、傳統(tǒng)法院與智慧法院協(xié)同，多管齊下，同心協(xié)力，構(gòu)建一個(gè)分層遞進(jìn)、層層篩選的“漏斗式”行政訴訟繁簡(jiǎn)分流機(jī)制。

2.拓寬廣度：及時(shí)跟進(jìn)和提煉改革實(shí)踐現(xiàn)狀

真實(shí)世界的紛繁復(fù)雜與瞬息萬(wàn)變，促使行政法學(xué)研究者必須秉著“行政法唯一不變的就是在變化”研究自覺(jué)，腳踏實(shí)地、汲取經(jīng)驗(yàn)。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流源于司法實(shí)踐，又經(jīng)實(shí)踐探索不斷發(fā)展。實(shí)踐探索如火如荼，提出諸多新的理論命題。

一方面繁簡(jiǎn)分流改革實(shí)踐已取得諸多成果，急需轉(zhuǎn)化提煉為新的理論，用理論指導(dǎo)實(shí)踐。地方法院于21世紀(jì)初開(kāi)展的簡(jiǎn)易程序自發(fā)試點(diǎn)工作，正式拉開(kāi)了以簡(jiǎn)化訴訟程序?yàn)榛拘问降男姓V訟繁簡(jiǎn)分流的帷幕。此后，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流范圍不斷擴(kuò)展、形式不斷增多、內(nèi)容不斷豐富，制度化、規(guī)范化、型式化特征不斷明顯。繁簡(jiǎn)分流是一個(gè)開(kāi)放性課題，地方探索創(chuàng)新并未局限于訴訟程序的繁簡(jiǎn)分流。在最高人民法院頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，地方各級(jí)人民法院秉持首創(chuàng)精神，在結(jié)合地方實(shí)際、尊重司法規(guī)律的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，在簡(jiǎn)易程序之外，有針對(duì)性地探索了諸多新的分流措施。例如山東省青島市黃島區(qū)人民法院的速裁程序探索，率先成立了全國(guó)首家綜合行政執(zhí)法巡回法庭，并印發(fā)《青島市黃島區(qū)人民法院關(guān)于行政案件適用速裁程序的規(guī)定》。除此，還有裁判文化繁簡(jiǎn)分流、專(zhuān)業(yè)化法官團(tuán)隊(duì)、標(biāo)準(zhǔn)訴訟程序、集約化管理等諸多措施。這些實(shí)踐探索在充分彰顯各級(jí)人民法院扎根中國(guó)大地的智慧的同時(shí)，不斷提出新的理論命題。面對(duì)層出不窮的繁簡(jiǎn)分流探索實(shí)踐，理論界必須及時(shí)回應(yīng)，要基于類(lèi)型化思維路徑，作出繁簡(jiǎn)分流模式的理論化提煉；同時(shí)，要以行政訴訟簡(jiǎn)易程序與現(xiàn)階段多樣化的行政訴訟繁簡(jiǎn)分流之關(guān)系為基點(diǎn)，深入探究從單一化程序分流向多元化繁簡(jiǎn)分流演變過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)肇因與深層機(jī)理，作出理論性闡釋?zhuān)蕴岢鼍邆渲袊?guó)特色的理論命題為研究宗旨。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流絕非局限于行政訴訟制度內(nèi)部的局部措施，而是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的重要課題。必須擺脫傳統(tǒng)訴訟法理論思維慣性，以“系統(tǒng)性”“全局性”為底色，綜合運(yùn)用治理理論、回應(yīng)性行政理論、回應(yīng)性司法理論、訴權(quán)多層次保障理論、糾紛多元化解理論以及行政訴訟特有理論等作為理論工具，作出富有說(shuō)服力和科學(xué)性的理論闡釋。

另一方面，繁簡(jiǎn)分流實(shí)踐中的難點(diǎn)重點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有理論造成了沖擊，需要深入研究以彌補(bǔ)我國(guó)行政訴訟理論的不足。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的巨大工程，不僅是司法改革中的難點(diǎn)，改革所引發(fā)的整個(gè)行政審判制度的變化、訴權(quán)的保障、流程的再造、訴訟正義與訴訟效益價(jià)值的較量等宏大命題更需要進(jìn)行理論闡述。這對(duì)于行政訴訟理論來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)、更是發(fā)展機(jī)遇。例如，實(shí)踐中簡(jiǎn)易程序的適用范圍和簡(jiǎn)化規(guī)則已突破了法律規(guī)定。南通市中級(jí)人民法院制定的《行政案件簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┮庖?jiàn)（試行）》，規(guī)定六種上訴案件亦可以適用簡(jiǎn)易程序，明顯擴(kuò)展了法定的簡(jiǎn)易程序適用的范圍。面對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序范圍的擴(kuò)張趨勢(shì)，學(xué)界必須作出理性省思，客觀評(píng)價(jià)有無(wú)擴(kuò)張的必要性，完成與當(dāng)事人程序選擇權(quán)、行政訴訟程序優(yōu)化、訴訟公正與效率等更本質(zhì)的理論對(duì)接。再如，我國(guó)行政訴訟審級(jí)制度的同質(zhì)化問(wèn)題突出。實(shí)踐中一審法院、二審法院均同時(shí)對(duì)法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審理，再審法院則事實(shí)上淪為“第三審”審判程序，這不僅造成同一個(gè)案件反復(fù)審理、司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)，同時(shí)因?yàn)楣δ芏ㄎ荒：瑢?dǎo)致審級(jí)制度難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用。該問(wèn)題的解決，則需要從宏觀視野出發(fā)，圍繞“倒金字塔”現(xiàn)象與糾紛解決理論、四級(jí)法院定位、審級(jí)功能重塑等進(jìn)行系統(tǒng)思考。應(yīng)然與實(shí)然的差距、法律規(guī)定與實(shí)踐探索之間的張力，亟需理論予以回應(yīng)。任何學(xué)術(shù)研究均需立足實(shí)踐，其研究使命之一在于將本國(guó)有益探索進(jìn)行深入研究、提煉出獨(dú)具本國(guó)特色的理論問(wèn)題，從而充實(shí)本國(guó)行政訴訟法學(xué)理論，為豐富世界行政訴訟理論提供新內(nèi)容，并反過(guò)來(lái)用這些理論指導(dǎo)實(shí)踐，助推行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革進(jìn)一步發(fā)展。

3.增加厚度：統(tǒng)籌運(yùn)用規(guī)范與實(shí)證等多種方法

理論的抽象化需要在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上完成，為此必須形成規(guī)范分析與實(shí)證研究齊頭并進(jìn)、多元方法并重的方法論體系。首先，實(shí)踐發(fā)展領(lǐng)先于研究進(jìn)展的現(xiàn)實(shí)特性，以及溯源于改革探索的發(fā)展路徑，決定了實(shí)證研究方法在行政訴訟繁簡(jiǎn)分流理論研究中的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性地位。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流實(shí)踐已歷經(jīng)三十載，在櫛風(fēng)沐雨中積累了許多經(jīng)驗(yàn)，也面臨不少難題。一方面，行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度歷經(jīng)艱辛終于確立，但卻面臨效果不佳問(wèn)題；另一方面，自新法實(shí)施之后繁簡(jiǎn)分流探索實(shí)踐悄然興起，產(chǎn)生了諸多有益探索，但囿于區(qū)域限制傳播范圍有限，改革經(jīng)驗(yàn)難以鋪開(kāi)并很難被外界熟知。上述難題決定了實(shí)證分析方法的必要性。正如霍姆斯所稱(chēng)，“法律的生命從來(lái)不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)”。①蘇力著：《制度是如何形成的》，北京大學(xué)出版社2007年版，第153 頁(yè)。立足繁簡(jiǎn)分流實(shí)踐，探究行政訴訟理論的變遷、反思與回應(yīng)，任何一個(gè)階段都必須始終緊緊圍繞實(shí)踐，在實(shí)證分析基礎(chǔ)上撥開(kāi)云霧，去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里，發(fā)現(xiàn)“真問(wèn)題”，對(duì)癥下藥。具體來(lái)看，應(yīng)綜合運(yùn)用訪談、調(diào)研、問(wèn)卷等形式的研究方法。以案說(shuō)法，以數(shù)據(jù)證成，腳踏實(shí)地，而非純粹理性主義，如此才能實(shí)現(xiàn)學(xué)理性與實(shí)踐性相統(tǒng)一，防止問(wèn)題意識(shí)陷于“偽命題”陷阱。以行政訴訟繁簡(jiǎn)分流舉措為例，實(shí)踐探索早已突破了單一的簡(jiǎn)易程序模式，呈現(xiàn)出“百花爭(zhēng)艷”勢(shì)態(tài)。因此，對(duì)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流模式的提煉與研究，必須注重和善于運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、法官訪談等實(shí)證分析方法，遵循從事實(shí)經(jīng)驗(yàn)到理論飛躍的研究徑路。

其次，規(guī)范分析是實(shí)證研究的依歸，實(shí)現(xiàn)研究從實(shí)然社會(huì)狀態(tài)走向應(yīng)然規(guī)范層面。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流的興起，對(duì)行政法造成的最大影響便是適法困難。行政法規(guī)范限于穩(wěn)定性特質(zhì)的要求，不能因客觀環(huán)境發(fā)生變化而及時(shí)適應(yīng)新情況，逐漸產(chǎn)生滯后性、空白性甚至相互矛盾沖突等問(wèn)題，面對(duì)“大繁簡(jiǎn)、大分流”改革面貌心有余而力不足，甚至是束手無(wú)策。為了更好應(yīng)對(duì)行政法的變遷，達(dá)到完善行政法體系及相關(guān)制度之目的，必須首先從分析法律文本出發(fā)，確定行政法的滯后、沖突及缺漏之處，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合改革實(shí)踐對(duì)行政法提出的新要求，對(duì)行政訴訟法理論進(jìn)行調(diào)試或嘗試提出新的理論，從而推進(jìn)行政訴訟法的更新與完善。例如，行政訴訟簡(jiǎn)易程序規(guī)定不完備是導(dǎo)致其陷入“休眠”的原因之一，為此對(duì)簡(jiǎn)易程序的完善研究必須著眼于行政訴訟法及司法解釋的細(xì)致解讀。從文本著手，結(jié)合實(shí)際，最終回歸法律完善，方能作出有生命力的研究。

最后，擅于博采眾長(zhǎng)，運(yùn)用多種研究方法。我國(guó)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流呈現(xiàn)出“地方探索——頂層推廣”的自下而上發(fā)展路徑，其中，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行確立的民事訴訟簡(jiǎn)易程序和國(guó)外盛行的訴訟程序簡(jiǎn)化改革，對(duì)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革具有重要啟示和借鑒作用?，F(xiàn)如今，得益于黨中央和最高法院的大力提倡，繁簡(jiǎn)分流顯示出“政策助推型”與“個(gè)案復(fù)制型”相得益彰新特征。與之相應(yīng)，以國(guó)內(nèi)民事訴訟繁簡(jiǎn)分流改革和國(guó)外訴訟程序簡(jiǎn)化經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)樣本的比較研究方法，以行政訴訟簡(jiǎn)繁分流歷史演進(jìn)規(guī)律提煉為目標(biāo)的歷史研究方法，以黨中央和最高法院政策文件分析為基點(diǎn)的法政策學(xué)研究方法，成為行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究必不可少的方法支撐。比較研究方法的運(yùn)用，從外部來(lái)看，具有加深本國(guó)法律理解和獲得改進(jìn)思路的重要啟迪之雙重功效；從內(nèi)部來(lái)看，則可以及時(shí)汲取民事訴訟和刑事訴訟繁簡(jiǎn)分流的智慧成果，避免誤入彎路或重蹈錯(cuò)路。①[德]茨威格特、克茨著：《比較法總論》，潘漢典、米健等譯，法律出版社2004年版，第20～24 頁(yè)。例如可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)比較成熟的行政糾紛解決經(jīng)驗(yàn)，以行政裁決和行政調(diào)解為著力點(diǎn)，推進(jìn)多元化的行政糾紛解決機(jī)制構(gòu)建。②安麗娜、胡洪玉：《臺(tái)灣地區(qū)行政解紛機(jī)制研究及其借鑒——以行政調(diào)解與行政裁決為視角》，載《海峽法學(xué)》2014年第4 期，第39～46 頁(yè)。歷史研究方法的采取，有利于從宏觀上把握和審視繁簡(jiǎn)分流實(shí)踐及背后的制度變化，透過(guò)表象發(fā)掘出隱藏于變化中的因果關(guān)系，在此基礎(chǔ)上作出理論反思與制度回應(yīng)。法政策研究方法的重視，有利于在不斷批判和反思政策思維的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)法學(xué)與公共政策學(xué)的有機(jī)整合。③魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，載《法商研究》2012年第4 期，第111～118 頁(yè)。引入法政策學(xué)研究方法，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)法律和政策的雙重審視：立足政策的視角審視法律如何順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，著眼于法律的工具性和合目的性; 轉(zhuǎn)換法律的視角審視政策是否適合或有必要轉(zhuǎn)換為法律，重心在于政策的合法性、正當(dāng)性以及可行性。④陳銘祥著：《法政策學(xué)》，元照出版公司2011年版，第5 頁(yè)。價(jià)值分析方法的適用，有助于揭示行政訴訟繁簡(jiǎn)分流的理論基礎(chǔ)與正當(dāng)性根據(jù)，并在制度構(gòu)建中妥善處理好協(xié)調(diào)公正與效率這一對(duì)價(jià)值悖論。

四、結(jié)語(yǔ)

“‘訴訟社會(huì)’和 ‘無(wú)訟社會(huì)’這兩種理想類(lèi)型，都不能獨(dú)立成為社會(huì)治理的合理模式?！雹莘队洌骸对V訟社會(huì)與無(wú)訟社會(huì)的辨析和啟示——糾紛解決機(jī)制中的國(guó)家與社會(huì)》，載《法學(xué)家》2013年第1 期，第1 頁(yè)?，F(xiàn)實(shí)的選擇必須依靠多元化糾紛解決體系聯(lián)結(jié)起國(guó)家法律機(jī)制與社會(huì)自治機(jī)制在定分止?fàn)幹械淖饔?。反觀當(dāng)下中國(guó)，人們對(duì)行政糾紛解決機(jī)制的“泛司法化”“泛行政訴訟化”認(rèn)識(shí)傾向，導(dǎo)致訴訟渠道成為行政糾紛解決“法治化”“現(xiàn)代化”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，“司法中心主義”現(xiàn)象隨即發(fā)生。同時(shí)為了應(yīng)對(duì)司法天然的專(zhuān)業(yè)化、程序化和成本化等不足，司法的平民化、救濟(jì)的方便性以及司法程序的簡(jiǎn)化又被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，司法“行政化”傾向不斷加劇。在這種背景下，如何讓司法更像司法、行政更像行政，始終是行政法學(xué)研究必須回答的問(wèn)題。⑥耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談<行政復(fù)議法>的修改路徑》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3 期，第229～230 頁(yè)。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革則肩負(fù)“去司法中心化”“法院功能回歸”“多元解紛主義”“行政訴權(quán)實(shí)現(xiàn)”等多重使命，是有效應(yīng)對(duì)“司法過(guò)載”“行政不能”“非訴休眠”等癥結(jié)的關(guān)鍵舉措。由此，行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究具有重要的家國(guó)使命，更需“上下求索”，即便“為伊消得人憔悴”。在具體研究中，應(yīng)立足更高視野、宏觀把握時(shí)代命脈，因?yàn)樵诮ㄔO(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中，“不應(yīng)該只片面追求法制的正規(guī)化，而應(yīng)該尋找一條適合中國(guó)國(guó)情的、把正式的法律制度與非正式的法律制度的其他社會(huì)控制相結(jié)合的道路”。⑦朱景文、斯圖爾特、馬考利：《關(guān)于比較法社會(huì)學(xué)的對(duì)話(huà)》，載朱景文著：《比較法社會(huì)學(xué)的框架和方法——法制化、本土化和全球化》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第778 頁(yè)。行政訴訟繁簡(jiǎn)分流即是如此，要求研究者既肯腳踏實(shí)地，又能高屋建瓴，以能動(dòng)司法的有限性為客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，⑧參見(jiàn)秦前紅、黃明濤：《試論司法權(quán)的能動(dòng)性──金融危機(jī)中的司法權(quán)論辯》，載《海峽法學(xué)》2010年第2 期，第22～23 頁(yè)。最終為以行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革為基點(diǎn)的司法制度改革、乃至于社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)貢獻(xiàn)力量。