柏樺 李靜

關鍵詞：下行文書;禮遇下屬;催科;政務運作

府縣乃是人們熟悉的名詞，因為它既是古老的地方行政區(qū)劃，也是現(xiàn)代依然存在的地方行政區(qū)劃?！案臅匾病?1“縣者，懸系于外?！?府縣作為基本行政區(qū)，對下的政務運作紛繁。在府縣官治下的佐貳、教職、雜職等雖都屬于吏部銓選的官員，但其所主管的事務要由府縣官督責，其政績和人品考核也由府縣官評說。至于吏典、鋪長、里社、胥役等的生死榮辱，則完全操于府縣官之手。在府縣轄區(qū)，“有司農(nóng)屯者，司糧馬者，防江、防海、防河者，司刑者，司學校者，司巡檢、司驛遞、司倉、司獄、司河泊者，司稅課、市舶者，司鹽場者，司閘者，司織染者，皆銓選，聽雌黃于守令。其服役有承發(fā)吏，有吏、戶、禮、兵、刑、工吏，有鋪長吏，有老人，有糧長，有胥，有徒，一聽于守令黜陟。而僧、道二司，陰陽、醫(yī)學，列在官制，查刷有期，較庶人在官者為重?！?這些官吏都要接受府縣官的領導，也是府縣官對下政務運作所依賴的對象。

學界對明清府縣官的政務運作多有關注。1962年，瞿同祖從社會學的角度對清代州縣官職能及其運作進行全面論述，特別是中文與日文翻譯出版之后，引起學界的廣泛關注，進而成為研究地方制度者的圭臬。1楊聯(lián)陞在整體論述明代地方行政時，注意到在用人、處罰屬吏、司法、軍事、教育與禮儀、財政等方面的權限，特別關注地方財政，在中央財政高度集中的情況下，府縣官基于地方利益，造成士紳參與地方建設，進而導致紳權膨脹。2日本學者對明清府縣政務運作的研究很多，諸如幕友、胥吏、家人、鄉(xiāng)紳等事關府縣政務的群體;倉、驛、鋪、河泊所、稅課局、巡檢、監(jiān)獄等與府縣政務有關的機構和設施;審判、賑災、水利、防盜、賦役、教化、考核等與府縣相關的政務和制度等。3國內(nèi)學者對明清府縣政務也多有關注，特別是依據(jù)歷史檔案、契約文書等原始資料，結合理論分析，從國家與地方、府縣官與胥吏及紳士關系、地方社會發(fā)展等角度進行研究，或多或少地涉及府縣對下的政務運作。4

因為研究視角不同，上述研究很少關注文書與禮數(shù)在政務運作中所發(fā)揮的作用，即便是關注考核也是從朝廷的角度，很少論及考核與對下政務運作的關系。府縣官對下政務運作要以文書形式達成，文書內(nèi)容固然要關注，但也不能夠忽略形式。政務需要人來完成，尊卑有序的禮儀，不但規(guī)范著人的行為，而且影響到人的心理。為了完成朝廷的考核，也為了個人及本地的經(jīng)濟利益，催科成為府縣官對下政務運作的重點也勢在必然。這是不同于以往研究之處，也是一種擴展性的視角。

一、對下文書種類

府縣下行文書形式主要有札付、帖付、批付、移付、牌票等文種，此外還使用告示、禁諭、懸賞通緝等形式直接向本府縣各屬或人民宣示方針政策。

札付是知照下屬的公文，其文體格式：“某衙門為某事，準某處咨呈，前事云云。準此，擬合就行，札付某衙門該管吏，即行云云。繳報施行，須至札付者?！?府縣官的札付主要是下達于本地所屬各雜職衙門及各下屬。札是府縣官下達的命令，本身帶有強制性，其實行的結果要求受札者具狀呈報。府縣官除有權對轄境內(nèi)各雜職官及下屬下達命令之外，對他們所承辦的事務還有檢查督促之責。府縣官除點視文狀以行督察考核之外，有時還親自前往督察，直接對他們的功勞過失實施獎賞與叱責。2

帖付是用于催取下屬依限承辦事務的公文，文中常有“顯系該官吏視為泛常，以致違限，本應云云，姑再行催”。3措詞較為強烈，要求依限回復。帖同札一樣是府縣官的命令，所不同的是在立限上。札要求下屬繳報施行，帖則要求作速實行并依限回報。

批付，是對一人一事的命令，既有指令承辦，又有委任專責，多用于批給下屬吏胥承辦某些事務。如批差人遞送公文、遞解和逮捕人犯、傳呼和拘喚人證等。批付是要求交回的，凡承辦吏胥人等在辦完批付規(guī)定的事件后，要到府縣官那里銷批。銷批要有回文，即在批上簽字注明，如無回文，則不能銷批。此外，批付還有期限，違限不交或限內(nèi)未完事者，要受處罰。如《大明律·吏律·公式·官文書稽程》條規(guī)定：“凡官文書稽程者，一日，吏典，笞一十，三日加一等，罪止笞四十;首領官各減一等?！?《大明律·兵律·郵驛·公事應行稽程》條規(guī)定：“凡公事有應起解官物、囚徒、畜產(chǎn)，差人管送而輒稽留，及一切公事有期限而違者，一日，笞二十，每三日加一等，罪止笞五十?！?清律與此相同，且有處分則例規(guī)定，凡是笞杖罪責，以罰俸、降級、革職代之。

移付，又稱付子，是府縣按事務歸屬而分類移交各屬及各房科承行辦理的公文。交付各房辦理者稱為房付，交與佐貳屬雜等官辦理者稱為官付。

牌票與批付的性質(zhì)大體相同，都是用作命令和憑證的。所不同的是，批付必須依限回繳，牌票則要求事完回繳，而公布于眾的牌則沒有期限。如洪熙時的北直隸清河知縣李信圭，在催役攢運官船時，“官船至者，每以役夫善逃為名，收其衣資掩有之，役夫有饑餓死者。君命各為牌，書某目納于主者，收放以牌為驗，害乃免。清河民好乘夜縱火，或發(fā)冢以逞忿。君為教戒之詞十三條，俾各里書于大牌，篤實者掌之，每朔望警訓焉?！?牌與票往往同時頒發(fā)，以此之故，史料上常把牌票作為一個詞使用。7牌行所屬，是要所屬即刻辦理。如臺州府推官李嗣京給南城縣的行牌，是針對該縣養(yǎng)濟院濫行收養(yǎng)孤老的，按照規(guī)定，“該縣止應收養(yǎng)二百零八名，乃溢額多收五十八名。該縣經(jīng)承欺冒至此，合行查究?！?府縣牌票應用甚多，“牌票行于外，所關甚大?？たh奉內(nèi)部之文，轉行閭里，虩虩然震也。或討債，或爭人，有必不可行之牌票。有行提而姓名宜省者，其可斟酌處甚多?！?故此有人提出應該存檔，以便隨時查核。

告示、禁諭，是府縣官對本府縣宣告事情和戒律的公文。告示意在公開，務使人人盡為知曉，影響面也廣。一些“新官到任，騁材逞能，先出告示幾張，嗣出詞狀幾紙，矯說仁言，虛立清規(guī)”。1更有甚者，這些告示是用來禁人而不禁己，非但不能起到實際效用，反而會使人們產(chǎn)生一種逆反心理。禁諭與告示相同，雖然有些禁諭是直接針對下屬某人，但內(nèi)容是公開的，2所申明的處置也在律例基礎上有所加重，如針對書吏衙役為奸作弊，往往申明要“立斃杖下”，并不講什么司法程序，現(xiàn)實中確實有許多胥吏被立斃杖下。明人謝肇淛講：“上官蒞任之初，必有一番禁諭，謂之通行。大率胥曹照襲舊套以欺官，而官假意振刷以欺百姓耳。至于參謁有禁，饋送有禁，關結有禁，私訐有禁，常例有禁，送迎有禁，華靡有禁，左右人役需索有禁，然皆自禁而自犯之，朝令之而夕更之。上焉者何以表率庶職，而下焉者何以令庶民也。”其實告示多并不能顯示出當官者的才能，有時還是一種虛弱無能的表現(xiàn)?！懊恳娍たh吏禁約文告之詞布滿郊野，條陳利病之議連篇累牘，似自以為伯夷之清，龔、黃之才，而不知大貪大拙者伏于其中也。友人王百谷有言：庖之拙者則椒料多，匠之拙者則鉔釘多，官之拙者則文告多。有味，其言之矣?！?更何況告示往往是套語連連，“諭紳士者少，諭百姓者多。百姓類不省文義，長篇累牘，不終誦而倦矣。”4許多官員對此有看法：“告示原不可少，然必其事實有關系，須得指出利弊，與眾共喻，或勸或戒，非托空言，方為有益。若書吏視為故紙，士民目為常談，抄錄舊稿，率意涂飾者，盡可不必。非惟省事，亦可積福，每見貼示之處，墻下多有陽溝，及安設糞缸溺桶之類，風吹雨打，示紙墮落穢中，褻字造孽，所損正不細耳?！?對于告示的效果，連官員自己都不自信，認為“雖大張告示，嚴切曉諭，百姓亦唯有甘自隱忍，敢于告吏胥者，百無一二”。6不用說本府縣的告示，就是朝廷的禁約，“在外不過行之督撫，督撫行之布政，布政行之道府州縣，止有告示一張，掛于署門，遵依一紙，報于上司，州縣奉行之事畢矣。原非家喻而戶曉也，未幾而告示損壞，案卷殘缺。官員遷謫，父老凋謝，三十年中之禁約，后生子弟，誰能記憶為何事?！?因此對告示的作用不能夠估計過高，但也不能夠忽略。

這些對下文書種類不同，用途也不同，因為加有官印，也就有了官府的權力，執(zhí)有者固然應該按照文書規(guī)定的內(nèi)容行事，但也難免假官文書以謀取個人私利。催科“則捉辱妻子，鄰舍為之波害，雞犬為之不寧”。8拿人則“急如風火，黑夜排闥，就床擒鎖，舉家驚惶，設酒送饋，及去衣服雞犬一空”。9之所以地方有買票、車錢、差賬、和息錢“四害”橫行，都是因為府縣官簽發(fā)對下文書不謹慎，故此奸官蠧役肆行無忌，“而為民牧者方且形同昏聵，置若罔聞，率獸食人?！?0由此可見，在冠冕堂皇的文書之中，也蘊含著復雜的政治心態(tài)及經(jīng)濟利益，不但講究技巧，而且要注意到各方面的關系，耐人尋味。

二、接見下屬禮數(shù)

府縣官在正式上任之日，先北向謝恩，然后升公座，下屬便依次行參謁之禮。佐貳官在堂前行交拜禮，因是同僚，禮數(shù)視為均等;教官亦行交拜禮，因尊崇儒學，特引入后堂待茶;首領官行庭參禮，因是屬官，禮數(shù)視為下屬;吏典衙役行跪拜禮，因是所屬，禮數(shù)視為尊卑有別;其他雜職官依照首領官禮數(shù)，行庭參禮。1這種在禮數(shù)上的等級層次分明，“惟能修明講貫，以實意行乎其間，則格上下、感鬼神，教化之成即在是矣?！?不但等級分明，而且政治內(nèi)涵明確。

府縣官接見下屬的禮數(shù)不同，在接見時的言談舉止也不同。禮數(shù)視為均等的佐貳、教職，府縣官在政務上往往不能采用行政命令的方式，要待以同寅之道，交以朋友之誼，辦事“宜切磋”，3而要“折節(jié)周旋”，4政務上需采用商討的方式。府縣官為轄區(qū)之長，負責全面政務，對佐貳、教職所管的事務，有權參與并指示，大多數(shù)佐貳、教職也惟長官之令是聽，因為“沖繁府縣，雖因沖繁而多設以分理，其實皆奔走伺候于上司，而不敢后，鮮有業(yè)其官而理其事者也”。5“夫建官者使事浮于食，使食浮于事，則繁簡相稱，財不費而政舉矣！惟儒官之于學也亦然，可并省之?！?正因為如此，他們都被認為是冗官，應該予以裁減。以夏津縣而言，縣丞自“明以來所可知者，十有九人，可稱者五人，其它無聞焉。何寥寥也？嗚呼！是豈其志弗傳耶，抑其人之無足傳耶？其人足傳，而其志不傳，則固為志病;其志傳，而其人不傳，則亦不足念人?！敝劣谥鞑尽靶帐峡芍曍┍吨?，行業(yè)之可稱，則又不及焉。豈其職愈卑哉”。7禮數(shù)上的尊卑差等明顯，必然會體現(xiàn)在現(xiàn)實政治當中，正官的強勢與佐貳官、教官虛與委蛇，彼此卻無時無刻不窺測對方，尋找對方的短處，以便獲取更多的政治與經(jīng)濟利益。

對禮數(shù)視為下屬的首領、雜職官，府縣官采用行政命令則視為正常。對那些辦事不力或有過失者，府縣官不但可以行文申斥，還可以當面責罰，甚至動以刑杖。既為下屬，長官對他們就可以指揮調(diào)動，是“聽雌黃于守令”。8首領、雜職官多出身于吏員，有些地方志把他們也視為刀筆之吏。9吏員應該惟長官是聽，如果是政績突出，則“可以為懼而未可遽以為喜”，10因為功勞應歸正官，不應該歸己，其官卑言輕，也易為正官所中傷。如果對正官忠貞，也會被認為是仗義。如正德末年，蘇州府長洲縣典史蕭景腆，在織造太監(jiān)張志聰劫持知縣郭波時，即“領本部之兵奪追，直前手披志聰，落其帽。市民從旁觀者，盡為景腆張氣，梯屋飛瓦，群擲志聰，志聰阻折去，竟奪令歸”。后因此事，蕭景腆與知縣“并下鎮(zhèn)撫司拷訊，廷臣壯其義，會疏救之。令落五級，景腆仍調(diào)尉。吳廷舉巡撫吳中，為景腆立仗義英風之碑于長洲縣門”。11他們所盼望的是“不應三考足，先授詔書征”。12能夠平安一任，得到破格升遷，是最大的喜悅。然而他們的前程有限，大多數(shù)是終身為此微末之職。即便有些人位卑言高，在正官面前還是唯唯諾諾，不敢亂致一詞。

在禮數(shù)上視為尊卑的吏典衙役，雖然每日與本官相見，但必須遵守繁苛的堂規(guī)。吏典衙役辦事有詳細的條例，其中明確地規(guī)定長官對他們有責革之權。從他們與官的關系來看，官對他們講的是駕馭之術，他們則還以欺朦之道，明人劉基所作的《官箴》第二篇對此有較為深刻的描述。13認為吏胥的所作所為與官有密切的關系，若是官好貨、好名、畏嫌、好惰、好猜、好威，吏胥則會以苴、以諛、以污、以娛、多途、掊攄之道處之，因為他們要想獲利，必須要得到官的許可。有官必有吏，官與吏共同承擔政務，原本密不可分。官辦事離不開吏，吏辦事也少不得官，在這種既對立又統(tǒng)一的矛盾之下，每天相見的官和吏，雖然是尊卑之禮數(shù)盡到，但在政務上各懷各意，誰也不肯輕服于對方。衙役的地位低于吏胥，被認為是在在生事的，害民壞官的，不務生理的一群。他們或“講呈說告，恐嚇多端;賣訪勾窩，陷害無罪”，或“侵蝕錢糧，凌虐良懦”。1不是“紛然于城市鄉(xiāng)村擾害吾民”，2便是“朝穿青衣而入，暮各持金而回”，3甚至把持官府，虐害百姓，成為地方上的惡勢力。即便是如此，府縣官對他們實行責革是家常便飯，即使打死也不為過。如洪武十九年（1386年），“蘇州府吏錢英奸宄不律，知府王觀等廉得其狀，棰死之。”朱元璋得知，非但沒有治其擅殺之罪，卻遣使赍敕獎諭有云：“朕嘗戒敕諸司，鮮能如命，惟觀爾及同知曹恒、經(jīng)歷王昈，能秉公心，行正道，將奸吏棰死，蒞下之方得矣，政令必行，奸邪斯遠，境內(nèi)肅清，民安有日矣?！?身為府縣正官，打死所謂的“奸吏”被認為是蒞下有方，這是朝廷所認可的，故此黃六鴻講其在郯縣任上第一次責革衙役時，“計受杖共二十余人，逾旬而斃者一，其杖而黜革者五?！?府縣官一般是對胥吏采取駕馭之術而恩威并施，俾其能為己用;而大多數(shù)胥吏是對府縣官陽奉陰違而奸偽并用，俾借官之權以行己私，這就要看誰更精通權術。6

府縣命令下達鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里有執(zhí)行和匯報之責。所謂“州縣下一文帖，里中回申文狀”，7乃是府縣與鄉(xiāng)里的行文關系。府縣官召見鄉(xiāng)里長，或因公事下鄉(xiāng)而接見鄉(xiāng)里長，都可面授機宜，委以行事。聰明的府縣官則會召集鄉(xiāng)里耆老問政，以作為自己決策的參考。如葉春及在惠安縣“召邑中長老，鄉(xiāng)里所信，鄉(xiāng)三十余人，置酒設禮咨便事，扼戶口強弱之處，民所疾苦，可施行受記，條其對詳”。8鄉(xiāng)里保甲作為府縣統(tǒng)治的基礎，大多數(shù)府縣官是不想對他們逼迫太甚，但為應付上司的催逼，又不得不催逼鄉(xiāng)里保甲，乃至“勾擾科派，日不暇給，閭閻之下，雞犬為之不寧”。9府縣官擺出主人的架式，呼來喊去，不顧百姓疾苦，催逼敲撲，亂施淫威。人民困于賦役，“蓋差重則民貧，民貧則盜起。今應征求者，不惟有催科之累，且有紲縲之苦，入盜巢者不惟無拘攝之擾，且有搶掠之利，民亦何苦而不從盜哉。”10官逼民反，民不得不反，最終會威脅到王朝的安全，府縣官也難逃朝廷及百姓的懲罰。

四、結語

治人和被治人是由政治權力所決定的，而“對政治權力的無上尊崇和自覺服從久已成中國國民性的突出性質(zhì)之一”。2府縣官號稱是“親民之官”，實際上還以主人自居，官逼民反，官貪民怨，官與民本來就是對立的。各種《官箴書》無不將愛民作為府縣官的要責，而且希望他們造福于地方，施惠于百姓，因為“一利興，地方便受一事之福;一務舉，政理便見一端之績”。只要是不把個人名利看得太重，就可以“求福利乎民”。3但這僅僅是理論的假設，要想實現(xiàn)，則不能夠不面臨各種問題，除去事上與處同僚之外，對下也有說不盡的難題。

第一，對書吏、衙役講究駕馭之術?！罢T內(nèi)外俱是瞞官之人，錢谷刑名無非作弊之事?！?對于這些人，不得不利用，又不得不防范，更要駕馭得體。史學家洪業(yè)回憶父親洪曦在山東魚臺知縣任上最主要一件事，“他發(fā)現(xiàn)兵團地位最高的‘馬快跟土匪相通，土匪得了東西就抽一部分給馬快，馬快偶爾打一槍做樣子，或根本就不逮?！?很顯然這是捕役與盜匪相互勾結，若將之繩之以法，也不見得能夠除去盜匪，洪曦則與該馬快達成協(xié)議，只要保證其在任期間不出現(xiàn)盜案，彼此就可以相安無事。明末北直隸?？h知縣張肯堂，面對本縣劇賊盤據(jù)，捕役不敢拘捕的情勢，了解到捕役和保長畏事而與盜通的情況，在向捕役和保長攤牌之后，當機立斷曰：“徐則生變，且爾等皆其耳目也，直須今晚取賊耳！”親驅捕役鄉(xiāng)夫，一戰(zhàn)成功。6清康熙初年山東郯城知縣黃六鴻，在“響窩巨盜，平日與官府之左右親近吏胥頭役交接往來，以及地方豪棍、駐防營弁相與親厚，凡官府之一動一靜，稍涉彼事機于其黨羽者，無不星馳潛報”的情況下，成功地避開吏胥頭役與駐防營弁，分化地方豪棍，進而“無臭無聞而縛渠魁于一旦”。7他們是成功者，但也不乏失敗的府縣官。如明洪武時的徐州府蕭縣知縣汪致道，治縣有政聲，“為諸縣最。俄有黠吏以飛語中公。部使者廉公治行，懲吏奸欺，而公略不自辯，惟求解印南歸?！?萬歷年間通州知州李一爵因“蠹吏銜之，中以匿揭”。9清雍正初年的廣東潮陽知縣魏某，在衙役哄堂而散的情況下，“百事皆掣肘不可為矣。”10這些不善于駕馭的府縣官，成為失敗者，卻有不少與吏胥“同惡相濟，虐害吾民”，11“糊涂廢事，聽任書手。”12官不能馭吏則難免受吏之愚弄，如明嘉靖時山西巡按童漢臣所彈劾的平定州知州王齊，“僉快手而虐取于富家，點批頭而濫罰乎大戶”;文水知縣王一民“替里長多見面之需，編民壯有出額之饋”;寧鄉(xiāng)知縣王一言“訟以賄成，勒車馬而輸運不絕”;沁源知縣賈德潤“一聽于兄言，權柄盡歸于吏手”;臨晉知縣何世昌“假公事科擾于里坊，縱驕子宣淫于妓館”;忻州知州杜世爵“征民稅而惟憑吏胥橫加飛派”;襄垣知縣賈希顏“庫藏之出納無紀，門吏假發(fā)牌票，靡有憚心;皂快橫索鄉(xiāng)村，止于敢怒”;孝義知縣王錦“任吏胥輕重而罔知誆詐，縱門隸出入而禁聽”;清源知縣劉祚“體統(tǒng)疏于防檢，吏肆奸欺”;武鄉(xiāng)知縣劉遷“庭聚舞文之吏，制馭無術而垂首強粱”;猗氏知縣齊君“賄賂通于猾吏，事多掣肘;號召阻于豪民，門隸得依憑而肆縱橫”。1被彈劾的11名府縣官，幾乎都與吏胥有關。這些府縣官被指稱殘酷、好財、謬誤、性偏、常流、昏庸、糊涂、柔懦、迂瑣、姑息，他們不是用胥吏為爪牙以搏擊斂財，便是被胥吏所操縱而失去官的威嚴。

第二，針對基層組織則講究臨下之術。里甲、保甲、鄉(xiāng)里、村社、寨堡等基層組織是府縣官行使權力的關鍵一環(huán)?！翱h何以里，里何以長也？所以統(tǒng)一諸村而佐助其化理也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指節(jié)，節(jié)而制之，故易治也?！?明智的府縣官往往會充分利用他們，時常召集前來，以禮相待，并設酒席，詢問地方利弊，在廣泛聽取意見的基礎上，以便于順利施政?；鶎咏M織也不是惟府縣官馬首是瞻，對上對下也有他們的辦法?！氨饶晁?，多非其人，或出自隸仆，規(guī)避差科，縣官不究年德如何，輒令充應，使得憑藉官府，妄張威福，肆虐閭閻?；蛴錾纤竟侔磁R，巧進讒言，變亂黑白，挾制官吏?！?政務要通過基層組織貫徹實行，雖然府縣官對他們打罵是家常便飯，但是他們也借助府縣官的權力胡作非為?！坝绣X者偏為回護，善柔者不行扶持。事兼利己則同甲首作弊以欺府縣，事止利己則假府縣名色而剝甲首，百計取錢，無心無恤，致使村野蕭條，甲首流離?！?里甲、保甲等基層組織，對于地方官府來說，應該是中堅力量，但也存在著許多弊端。如“保甲之弊：一在失統(tǒng)馭，保不能馭甲，甲不能馭戶，平時渙散，猝難指使，其弊離。一在苦查核，令委尉查，民苦紅錢，尉率役查，民苦酒食，政以賄行，莫得休息，其弊擾。一在疏防御，聚族而居，不防要路，不御險隘，聞警喧逐，致盜兔脫，其弊亂?！?所謂的“離”是保甲自身難以凝聚，也就不能夠統(tǒng)馭所屬;“擾”乃是地方官府的騷擾，敲詐勒索也就不會使官民相得;“亂”則是不能夠與官府配合，在這種情況下也難免以“詐”來對付上下。6地方基層組織是府縣官不得不依靠的人，也是府縣官難以放心的人，因此正常的政務運作不能夠用正常的手段，也使地方治理出現(xiàn)許多變數(shù)。

第三，對家人、幕友既要以之為腹心，又不能被他們蒙蔽。自明代中葉以后，府縣官聘用幕友成為常態(tài)，帶奴仆家人上任更是必需，進而成為親信。信之越深，受害越劇?！爸庖钢g，隱然為奸，莫如家童?！?幕友中“輕視主人者往往有之”。若家人與幕友連手，“外與衙官通氣息，加以庸鄙親族不知政體，致貓鼠同眠，狼狽相依。官所寄以為耳目者，反輸心腹于他人，漸至小人乘間而入，官聲遂至大累，久之且挾制主人?！?這就要求府縣官不但聘用幕友、招募家人時要注意遴選，還要求有駕馭幕友、家人的本領。幕友、家人乃是府縣官用來監(jiān)督吏胥的，大概會出現(xiàn)三種可能：一是他們絕對地對本官負責，這當然會導致他們與吏胥之間的對立。二是他們采取調(diào)和的態(tài)度，既不觸怒于本官，也不得罪在本地擁有很大勢力的吏胥。三是他們與吏胥溝通，共同來蒙蔽本官以謀取自身的利益。家人、幕友“無官之責，有官之權，官或自顧考成，彼則惟圖牟利，依草附木，狐假虎威，足使人敲髓瀝膏，吞聲泣血”。9若是出現(xiàn)這種情況，不但會影響府縣官的前程，也會影響對下政務運作，更會影響地方治理。

第四，府縣官對下政務運作在很大程度上是依靠個人的才能，而不是制度的保障。君主專制政體所強調(diào)的是“有治人、無治法”，實行的乃是人治，而人治主要是依靠個人的才能、品德、理念來實施權力，也使典章制度與實際執(zhí)行情況往往會出現(xiàn)很大的偏差。當時“官場陋習，不以民事為重，易辦之事，則視為無關緊要，難辦之事則又設法推諉矣”。1若是敢于任事，勇于擔當，則“以為迂，以為拙，以為不善自謀”。2那些以廉潔自持，正直的人，卻很難立身于官場。在正直者容不得于官場，佞幸者春風得意，因循守舊者得久處其位，庸碌者則好官我自為之，以至于詭官好異，夸官好飾，傲官好勝，貪官好奪，纖官好察，躁官好動，淺官好談，詐官好偽，鄙官好俗，奸官好訐，矯官好辯，兇官好亂，清官好名，循官好禮，能官好強。在這種情況下，也使府縣官對下政務運作具有多元化的特點。

從明清統(tǒng)治者及官僚們的論述來看，所強調(diào)的都是府縣官對下單方面的絕對控制，是以暴力為基礎，以倫理道德為輔，再添加各種權變手段，才能夠實現(xiàn)地方治理。在統(tǒng)治者看來，“為治之道有緩急，治亂民不可急，急之則益亂;撫治民不可擾，擾之則不治。故烹鮮之言雖小，可以喻大，治繩之說雖淺，可以喻深。”3水可載舟，亦可覆舟，民心即天心，民富即國富，民生即國存?；谶@種心理，所倡導的牧羊場式政治，是讓羊多多繁殖而肥壯起來，在宰殺時又使之毫無反抗，屈膝受割、默默垂淚而已，是一種淺而易見卻又很高深的統(tǒng)治權術，但又有多少府縣官能夠體會其中的內(nèi)涵而又會使用權術呢？府縣官們的出身、氣質(zhì)、儀態(tài)上的差別，也導致對下政務運作的差異，而在政治、制度、社會、經(jīng)濟、倫理、道德等多方面制約下，府縣官在對下政務運作中多棱多彩的表現(xiàn)，也導致地方治理形式的多樣化。