□文/ 倪港麗

（湖南師范大學公共管理學院 湖南·長沙）

［提要］近年來，網(wǎng)絡(luò)直播逐漸發(fā)展成為一種新型的信息傳播方式，直播行業(yè)得到井噴式發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)空前繁榮的同時，衍生出數(shù)據(jù)造假、侵權(quán)行為嚴重等一系列問題。為此，我國政府致力于整頓并規(guī)范直播平臺的發(fā)展，監(jiān)管意識日益提高、監(jiān)管思路逐漸理性以及監(jiān)管手段不斷完善，但也存在執(zhí)法力度不強、問題處理不及時、平臺建設(shè)不規(guī)范等問題。因此，提出完善法律法規(guī)、行政監(jiān)管體系、建立技術(shù)監(jiān)測系統(tǒng)、推動行業(yè)自律等建議，為網(wǎng)絡(luò)直播平臺的政府監(jiān)管提供思路具有重要意義。

互聯(lián)網(wǎng)是信息時代的產(chǎn)物，近年來我國網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略蹄疾步穩(wěn)，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，自主創(chuàng)新能力不斷提高，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為國家發(fā)展的重要推動力。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心數(shù)據(jù)顯示：截至2020 年6 月，中國網(wǎng)民數(shù)量達9.40 億，普及率達67.0%，網(wǎng)絡(luò)直播用戶規(guī)模達5.62 億，較2020 年3 月增長248 萬，占網(wǎng)民整體的59.8%。

網(wǎng)絡(luò)直播因其爆炸式的訪問量，帶來了巨大利益，受到市場的青睞，加上各種資本的注入，更是促進了直播平臺的發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)直播平臺穩(wěn)健發(fā)展的同時，也暴露出來很多問題，對網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域的政府監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。本文通過對網(wǎng)絡(luò)直播平臺的政府監(jiān)管現(xiàn)狀進行分析，分析其主要成就及存在的問題，提出完善政府網(wǎng)絡(luò)直播平臺監(jiān)管的建議，希望能夠?qū)W(wǎng)絡(luò)直播平臺的發(fā)展做出一點貢獻。

一、網(wǎng)絡(luò)直播平臺政府監(jiān)管的主要成就

2016 年9 月26 日國家新聞出版廣電總局下發(fā)《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》，11 月4 日國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》。2020 年6 月5 日，國家網(wǎng)信辦、全國“掃黃打非”辦等8 部門宣布啟動為期半年的網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)專項整治和規(guī)范管理行動。政府治理網(wǎng)絡(luò)直播平臺亂象的腳步從未停止，經(jīng)過最近幾年的實驗和探索，我國在網(wǎng)絡(luò)直播平臺的監(jiān)管方面，無論是監(jiān)管意識、監(jiān)管思路還是監(jiān)管手段，都取得很大進步和成效。

（一）監(jiān)管意識逐步提高。與微博和微信等自媒體有所不同，網(wǎng)絡(luò)直播自誕生之日起就受到政府的特別重視，政府對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺監(jiān)管意識逐步提高表現(xiàn)在兩個方面：一方面政府不斷出臺法律法規(guī)和相關(guān)文件，使得各省各地區(qū)不斷提高管理意識，認識到對網(wǎng)絡(luò)直播平臺進行監(jiān)管的重要性；另一方面政府對各種網(wǎng)絡(luò)直播平臺出現(xiàn)問題的回應(yīng)力逐步提高，能夠迅速采取措施處理和解決網(wǎng)絡(luò)直播平臺出現(xiàn)的問題。

政府對于網(wǎng)絡(luò)直播的監(jiān)管并沒有經(jīng)歷“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”階段，而是在網(wǎng)絡(luò)直播發(fā)展之初，政府就出臺相關(guān)文件，對網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)提供者、互聯(lián)網(wǎng)直播發(fā)布者進行約束，防止出現(xiàn)偏差行為。2016 年11月國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》，對網(wǎng)絡(luò)直播平臺、用戶、行業(yè)資質(zhì)等做出明確規(guī)定，使政府對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺的監(jiān)管變得有法可依，為監(jiān)管提供了法律依據(jù)。該規(guī)定不僅僅成為政府對網(wǎng)絡(luò)直播進行監(jiān)管的依據(jù)，還拉開了政府監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)直播的序幕。

（二）監(jiān)管思路日益理性。在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，建設(shè)服務(wù)型政府的理念也逐漸深入人心，政府對市場的監(jiān)管也改變了原來的舊思路，尤其是對于自媒體的管理，已經(jīng)從單純管制走向多元治理，利用正面疏導(dǎo)等方式逐步代替原來單純的以罰代管，監(jiān)管思路日趨理性。一方面政府將維護網(wǎng)絡(luò)精神文明作為監(jiān)管目標，取代了原來的僅僅只是為了打擊網(wǎng)絡(luò)違法行為的目標。網(wǎng)絡(luò)直播作為一種生動靈活的文化形式，監(jiān)管過嚴勢必會使其喪失活力，失去創(chuàng)新發(fā)展動力，但對于依靠違法行為博人眼球、伺機斂財?shù)刃袨椋O(jiān)管部門予以嚴厲打擊，對于違法行為嚴厲制止，而對尚未構(gòu)成違法犯罪的庸俗行為，政府相關(guān)監(jiān)管部門開始以社會、媒體、家庭等為突破口，有意識地對不良行為進行正面疏導(dǎo)，在保持網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)創(chuàng)造性的同時，督促網(wǎng)絡(luò)精神文明建設(shè)的發(fā)展。另一方面監(jiān)管和鼓勵相結(jié)合，積極促進網(wǎng)絡(luò)直播正面效應(yīng)的發(fā)揮。政府作為監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)直播的主導(dǎo)力量，不僅擔負著維護網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的責任，而且還肩負著推動網(wǎng)絡(luò)直播市場有序發(fā)展的重任，因此政府在強化正面疏導(dǎo)的同時，也積極致力于對有益網(wǎng)絡(luò)直播產(chǎn)品的政策扶持。

（三）管理手段逐漸完善。從既有經(jīng)驗來看，政府在行使監(jiān)管職能的過程中，經(jīng)常運用到行政強制手段，而忽略市場與社會的作用，但在對網(wǎng)絡(luò)直播的監(jiān)管中，政府不僅運用行政強制力，同時逐步開始利用社會以及行業(yè)內(nèi)的資源，提升監(jiān)管效果。首先，鼓勵社會參與網(wǎng)絡(luò)直播監(jiān)督。針對網(wǎng)絡(luò)直播中亂象叢生的情況，政府開始利用社會教育的方式逐步加強管理和引導(dǎo)，促進網(wǎng)絡(luò)直播正常秩序的建設(shè)，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)直播平臺正能量的發(fā)揮。的確，信息時代的發(fā)展離不開網(wǎng)民的支持，而政府提倡鼓勵社會公眾和社會各個方面積極主動參與、群策群力，自身采取完備的措施和方案，從全方位、全過程保護客觀的、真實的、健康的信息傳播。其次，落實多種手段綜合監(jiān)管。目前，網(wǎng)絡(luò)直播平臺的注冊、直播內(nèi)容的分級、網(wǎng)絡(luò)主播實名制等手段均已經(jīng)開始落實，雖然執(zhí)行力度還有待進一步加強，但多管齊下的工作思路也值得肯定，對于網(wǎng)絡(luò)直播違法利益的控制仍然能發(fā)揮一定作用。

二、網(wǎng)絡(luò)直播平臺政府監(jiān)管存在的問題

我國網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的法律法規(guī)明顯落后于時代發(fā)展的要求，網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)問題不斷，造成嚴重的負面效果。雖然政府出臺了多個文件，用來解決網(wǎng)絡(luò)直播市場上出現(xiàn)的無序現(xiàn)象，但網(wǎng)絡(luò)直播平臺的政府監(jiān)管仍然存在一些問題。

（一）監(jiān)管執(zhí)法力度不強。在法律法規(guī)、行業(yè)自律等制度還不健全的情況下，行政監(jiān)管在維護網(wǎng)絡(luò)直播的發(fā)展中扮演著重要的角色，但是，與傳統(tǒng)媒體的監(jiān)管相比，政府對于新媒體的監(jiān)管逐漸弱化。首先，行政監(jiān)管困難重重。自媒體的出現(xiàn)和發(fā)展使政府對信息無法進行有效的篩選，信息傳播渠道沒有了監(jiān)督人，使行政監(jiān)管和輿論引導(dǎo)困難重重。政府對于網(wǎng)絡(luò)直播間中有損社會文化建設(shè)和道德選擇的行為，在沒有引起惡劣社會影響的情況下，執(zhí)法力度弱化，甚至視而不見，導(dǎo)致越來越多的平臺和主播為了追逐利益鋌而走險，網(wǎng)絡(luò)直播間發(fā)展世風日下。其次，行政監(jiān)管缺乏預(yù)警。當前網(wǎng)絡(luò)直播平臺的政府監(jiān)管，主要是通過過程管理以及事后處理，卻忽略了預(yù)警機制的建立，而且目前無法對彈幕、互動等進行實時監(jiān)測，不能及時發(fā)現(xiàn)大量信息中的危機源頭，導(dǎo)致行政監(jiān)管特別重視事后處理。最后，監(jiān)管執(zhí)行力度不強。目前對于網(wǎng)絡(luò)主播的違法行為，主要采用封號的形式進行規(guī)范，對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺的違法行為，也只有在情節(jié)嚴重時才給予停業(yè)整頓的處分，違法成本十分低廉，導(dǎo)致違法違規(guī)行為不斷發(fā)生，最終給管理帶來更大的挑戰(zhàn)。

（二）問題處理不及時。由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的突飛猛進，監(jiān)管難度也隨之增加，對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺的監(jiān)管往往表現(xiàn)出滯后的情況，一些突發(fā)的問題不能得到及時的處理或解決，因此監(jiān)管效率的提升成為網(wǎng)絡(luò)直播監(jiān)管所面臨的重要議題。首先，網(wǎng)絡(luò)直播的實時性需要監(jiān)管機構(gòu)迅速做出反應(yīng)，面對突發(fā)狀況，普通的監(jiān)管手段無法快速、全面地進行控制和反饋，違法違規(guī)內(nèi)容一旦播出，就會迅速產(chǎn)生影響，監(jiān)管部門如果錯過“黃金時間”，就只能采取事后刪除等管理手段，屆時違法直播間早已人去樓空，消極內(nèi)容所產(chǎn)生的消極影響也無可挽回，因此行政機構(gòu)對于突發(fā)的違法行為或者違規(guī)行為的回應(yīng)效率需要進一步提升。其次，到目前為止，被相關(guān)部門所了解到的違法違規(guī)行為只是冰山一角，網(wǎng)絡(luò)直播中涉黃、涉暴、謠言等違法現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，難以杜絕。唯有加快監(jiān)管效率，找到違法犯罪根源，大面積打擊違法違規(guī)行為，才能有條不紊地促進網(wǎng)絡(luò)直播健康發(fā)展。最后，重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象不僅造成了資源的浪費，也降低了監(jiān)管的效率。一來政府各機構(gòu)間職權(quán)職責交叉導(dǎo)致出現(xiàn)了“監(jiān)管留白”或“重復(fù)監(jiān)管”的現(xiàn)象，監(jiān)管效率亟待提升；二來在監(jiān)管過程中由于執(zhí)行力度不夠等因素，出現(xiàn)監(jiān)管不能直擊要害，導(dǎo)致針對同一問題需要反復(fù)介入的情況，造成行政資源的消耗。

（三）網(wǎng)絡(luò)直播平臺建設(shè)不規(guī)范。對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺的監(jiān)管主要包括準入和退出兩個方面，在準入方面的監(jiān)管中，我國對網(wǎng)絡(luò)直播平臺的準入門檻規(guī)定比較嚴格，但是對于網(wǎng)絡(luò)主播的準入門檻比較低，雖然對于網(wǎng)絡(luò)直播要求實名制，但是實際落實情況不盡如人意。主要原因是，在一些直播平臺上，只要上傳身份證，完成銀行卡信息認證，任何人都可以用一臺電腦或者一部手機進行網(wǎng)絡(luò)直播，而對于網(wǎng)絡(luò)主播是否與身份證的真實主人相符則不聞不問。在退出方面的監(jiān)管中，我國目前缺乏完善的退出機制，導(dǎo)致許多網(wǎng)絡(luò)直播平臺無法通過合法程序進行市場退出。網(wǎng)絡(luò)直播平臺的運營涉及到方方面面的主體，退出市場也必然會牽扯到多方利益，但是由于對退出的監(jiān)管仍處于真空狀態(tài)，導(dǎo)致退出后對投資人、公司員工、主播和觀眾都造成較大的精神或者物質(zhì)損失。因此，建立健全網(wǎng)絡(luò)直播平臺的退出機制將成為一個不可避免的問題。

三、網(wǎng)絡(luò)直播平臺政府監(jiān)管完善建議

（一）完善法律法規(guī)，加強法律法規(guī)的宣傳和教育。法律法規(guī)對于維護一個社會的秩序具有重要的作用，它可以告訴人們什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行為是合法的，哪些行為是非法的。在網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域，法律法規(guī)也同樣發(fā)揮著重要的作用。當前，我國法律法規(guī)滯后于時代發(fā)展的需求，并沒有完善系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律。為了有效地應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)直播平臺出現(xiàn)的問題，必須建立健全網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域的立法，使網(wǎng)絡(luò)直播平臺的政府監(jiān)管變得有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

除非得到有效利用，否則法律很有可能變成一紙空文。為了發(fā)揮法律法規(guī)的效用，增大其附加值，需要加強法律法規(guī)的宣傳和教育，使法治觀念深入到每一級政府中、深入到每一個社會成員中。這樣不僅有利于從源頭上控制網(wǎng)絡(luò)直播平臺的問題，而且有利于在全社會營造一個全民監(jiān)督的氛圍，使民眾懂得利用法律的武器，來監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)直播平臺，進而營造一個良好的網(wǎng)絡(luò)秩序，形成良好的社會風氣。

（二）完善行政監(jiān)管體系，加大行政執(zhí)法力度。在網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域，行政監(jiān)管系統(tǒng)包括對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺的前置審批、過程監(jiān)督、事后追責以及采取主體行動。通過在前置審批中完善申請報批、備案制度、許可制度，在過程監(jiān)督中提升監(jiān)管人員的技能和技術(shù)監(jiān)控的能力，在事后問責中嚴格追究相關(guān)人員的法律責任、罰款和關(guān)停，在主體行動中定期進行專項活動和年檢巡檢，來強化政府對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺行政監(jiān)管的效果。

行政監(jiān)管體系是政府發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)直播平臺行政監(jiān)管職能的基礎(chǔ)，在行政監(jiān)管體系中決策和執(zhí)行體系扮演著重要的角色。現(xiàn)階段應(yīng)該完善決策體系，利用政府智囊團和思想庫，發(fā)揮相關(guān)方面專家的集體智慧，提高決策的科學性和可行性。另外，要通過完善網(wǎng)絡(luò)直播平臺的預(yù)警體系來使行政監(jiān)管發(fā)揮更好的效果，完善行政執(zhí)行體系，提高行政執(zhí)行力度，從而使網(wǎng)絡(luò)直播平臺亂象得到有效治理。

（三）建立技術(shù)監(jiān)測系統(tǒng)，提高監(jiān)測的效率和質(zhì)量。技術(shù)監(jiān)測系統(tǒng)是政府對網(wǎng)絡(luò)直播平臺進行監(jiān)管的技術(shù)支持。除了法律監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)直播平臺的自我監(jiān)督，政府的技術(shù)監(jiān)測也顯得尤為重要，它是政府對于網(wǎng)絡(luò)直播平臺監(jiān)管的最后一道防線。一方面應(yīng)該運用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)和通訊技術(shù)，推行網(wǎng)絡(luò)信息實名制，提高主播的準入門檻，對用戶實行“后臺實名，前臺自愿”的原則，建立起以電子計算機為核心的追蹤技術(shù)，對網(wǎng)絡(luò)直播平臺上出現(xiàn)的所有內(nèi)容進行技術(shù)設(shè)定，建立并完善網(wǎng)絡(luò)直播平臺的電子信息資料庫和關(guān)鍵詞庫，從而能夠快速識別網(wǎng)絡(luò)直播平臺上的不法內(nèi)容，防止不良內(nèi)容的傳播和擴散。同時，追蹤技術(shù)要隨著科學技術(shù)的進步不斷完善和更新，以便提高監(jiān)測的效率和質(zhì)量。另一方面應(yīng)該完善網(wǎng)絡(luò)直播的技術(shù)監(jiān)管體系，分別從內(nèi)容方面、平臺和用戶數(shù)據(jù)安全方面進行管控，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立預(yù)警機制。

（四）推動行業(yè)自律，引導(dǎo)社會監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)直播市場的健康發(fā)展離不開行業(yè)自律公約。政府可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，采取措施加強網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的自律精神，推動行業(yè)自律機制的建立，促使網(wǎng)絡(luò)直播平臺簽署行業(yè)自律的相關(guān)規(guī)定，使其承擔起自己應(yīng)該肩負的社會責任。但是在巨大的經(jīng)濟利益面前，僅靠行業(yè)自律是不夠的，積極引導(dǎo)社會監(jiān)督也十分重要。同時，在“小政府，大社會”理念的指導(dǎo)下，發(fā)揮各種社會組織、民眾的監(jiān)督也逐漸成為一種趨勢。一方面可以利用人們熟知的大眾傳媒向民眾介紹與網(wǎng)絡(luò)直播相關(guān)的法律法規(guī)，增強人們的法律意識，在全社會形成保護和倡導(dǎo)健康信息，自覺抵制不良信息的良好社會氛圍；另一方面為了提高社會監(jiān)督的能力和效果，可以通過學校、家庭、大眾媒介等方式，提高公眾的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，引導(dǎo)公眾樹立正確的價值取向，在網(wǎng)絡(luò)中塑造公民精神，營造社會監(jiān)督的氛圍，從而使社會監(jiān)督實現(xiàn)更好的結(jié)果。

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