□ 王俊豪 胡 飛 冉 潔

內(nèi)容提要 改革導(dǎo)向和公共利益導(dǎo)向是政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向， 中國(guó)特色立法導(dǎo)向應(yīng)堅(jiān)持立法與改革相兼顧，堅(jiān)持以人民為中心的公共利益導(dǎo)向。中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系是以憲法為指導(dǎo)，法律為基礎(chǔ)，以其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機(jī)整體。 構(gòu)成整體的各種法律制度要素相互聯(lián)系， 在規(guī)范政府監(jiān)管中具有不同定位和功能。基于對(duì)現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系的“短板弱項(xiàng)”分析，需要從多種途徑完善中國(guó)政府監(jiān)管法律制度體系。

導(dǎo) 言

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上發(fā)表重要講話(huà)， 提出要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化； 堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系， 加快形成完備的法律規(guī)范體系等基本要求。①政府監(jiān)管是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下， 具有監(jiān)管職能的政府行政機(jī)構(gòu)基于公共利益目標(biāo)，根據(jù)一定的法律制度，對(duì)市場(chǎng)主體所采取的各種激勵(lì)與制約行為。②有效的政府監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容， 依法監(jiān)管是現(xiàn)代政府監(jiān)管的基本特征。 這些都要求建立中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系。 但現(xiàn)有研究文獻(xiàn)較多的是對(duì)法律體系的總體研究， 而對(duì)政府監(jiān)管法律制度體系的研究較少。 中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府監(jiān)管是在2002年中共十六大才明確提出的一個(gè)基本政府職能， 特別是在中共十八大后，在深化“放管服”改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管， 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，政府監(jiān)管職能得到不斷加強(qiáng)。但至今在法學(xué)界深入研究政府監(jiān)管的學(xué)者并不多， 而經(jīng)濟(jì)學(xué)界雖然對(duì)政府監(jiān)管研究相對(duì)較多， 但對(duì)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的政府監(jiān)管法律制度的研究比較少見(jiàn)。 這使中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度的研究成為一個(gè)相對(duì)薄弱的研究領(lǐng)域。 本文將分析中國(guó)特色政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向， 試圖構(gòu)建中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架， 分析這一整體框架的構(gòu)成要素及其功能， 最后提出完善中國(guó)政府監(jiān)管法律制度體系的基本思路。

一、中國(guó)特色政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向

立法導(dǎo)向是制定法律制度過(guò)程中所體現(xiàn)的價(jià)值判斷，集中反映立法的目標(biāo)、原則等基本法律問(wèn)題?？梢詮亩嘁暯怯懻摿⒎▽?dǎo)向，本文主要從立法的改革導(dǎo)向和公共利益導(dǎo)向這兩方面探討政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向。

（一）政府監(jiān)管立法的改革導(dǎo)向

由于中國(guó)法治化建設(shè)需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，而且中國(guó)正處于全面深化改革時(shí)期， 有不少學(xué)者在研究立法導(dǎo)向時(shí)把關(guān)注點(diǎn)放在立法與改革之間關(guān)系上。例如，有的學(xué)者回顧了中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)處理立法與改革關(guān)系的策略， 發(fā)現(xiàn)在不同時(shí)期和不同的改革領(lǐng)域，為了解決當(dāng)時(shí)面對(duì)的突出問(wèn)題，在立法和改革之間各有側(cè)重（劉松山，2014）。還有學(xué)者在系統(tǒng)梳理改革開(kāi)放以來(lái)立法和修改法律的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上， 認(rèn)為中國(guó)未來(lái)的立法工作將轉(zhuǎn)移至以法律修改為重心， 而改革將是法律修改的基礎(chǔ)和動(dòng)因（付子堂、胡夏楓，2014）。有的學(xué)者則認(rèn)為，從建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的目標(biāo)來(lái)看， 應(yīng)主動(dòng)尋找立法和改革的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，在法治的框架下推動(dòng)改革（陳金釗，2014）。除了辯論改革和立法之間關(guān)系之外，還有學(xué)者結(jié)合某些特定法律來(lái)論述立法導(dǎo)向的問(wèn)題。 例如，有的學(xué)者通過(guò)考察經(jīng)濟(jì)法立法的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法立法趨勢(shì)由傳統(tǒng)的理論導(dǎo)向過(guò)渡到現(xiàn)在的問(wèn)題導(dǎo)向， 這種趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變可以由“領(lǐng)域法學(xué)”理論來(lái)解釋?zhuān)ㄒ鼇嗆姡?017）。從總體上看，盡管不少學(xué)者從整個(gè)法學(xué)的宏觀(guān)視角對(duì)改革與立法的關(guān)系進(jìn)行了探討，但具體到某個(gè)特定部門(mén)法，對(duì)改革與立法之間的關(guān)系權(quán)衡又各有不同。 雖然多數(shù)經(jīng)濟(jì)、行政管理方面的法律都涉及政府監(jiān)管問(wèn)題，但至今中國(guó)在政府監(jiān)管方面獨(dú)立的法律制度還很少， 對(duì)政府監(jiān)管立法導(dǎo)向的研究還是一個(gè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域。 同時(shí)，從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)可見(jiàn)，立法和改革的先后順序是中國(guó)立法導(dǎo)向研究中一個(gè)爭(zhēng)論不休的核心問(wèn)題。按照立法和改革的不同順序，本文首先討論兩種不同的立法導(dǎo)向， 在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論具有中國(guó)特色的立法導(dǎo)向問(wèn)題。

1.先立法后改革的導(dǎo)向

這種立法導(dǎo)向的特點(diǎn)是， 為適應(yīng)重大改革需要，保證改革按照“頂層設(shè)計(jì)”有序推進(jìn)。 例如，發(fā)達(dá)國(guó)家在一些壟斷性行業(yè)改革與立法方面通常實(shí)行先立法后改革的做法。 如美國(guó)在1996年頒布《通信法》的一個(gè)重要立法目標(biāo)就是改革原有的本地電話(huà)壟斷經(jīng)營(yíng)管制體制，以促進(jìn)本地電話(huà)競(jìng)爭(zhēng)，并制定了相應(yīng)的法律條文以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)（William P.Barr, 1999）。 而最有代表性的是英國(guó)，英國(guó)在20 世紀(jì)80、90年代對(duì)電信、天然氣、自來(lái)水、 電力和鐵路運(yùn)輸?shù)任鍌€(gè)壟斷性行業(yè)實(shí)行重大改革時(shí)，分別頒布了《電信法》（1984年）、《天然氣法》（1986年）、《電力法》（1989年）、《自來(lái)水法》（1989年）和《鐵路法》（1993年），對(duì)特定壟斷性行業(yè)改革的重要問(wèn)題作了法律規(guī)定， 特別是在各個(gè)壟斷性行業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 并明確規(guī)定這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任和相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)， 從而使壟斷性行業(yè)改革具有明確的法律依據(jù)和實(shí)施程序（Ramanadham，1993）。 實(shí)行先立法后改革導(dǎo)向不僅要對(duì)重大改革有前瞻性的、明確的頂層設(shè)計(jì)，而且要有較為詳細(xì)的改革方案， 但由于立法缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，難度較大。

2.先改革后立法的導(dǎo)向

這種立法導(dǎo)向的特點(diǎn)是， 實(shí)行“摸著石頭過(guò)河”的改革思路，不確定性較大，難以通過(guò)立法超前對(duì)改革的重要內(nèi)容和程序做出法律規(guī)定。 這種立法導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)法律制度是改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是法律制度的基礎(chǔ)。事實(shí)上，在中國(guó)一些領(lǐng)域基本上遵循先改革后立法的傳統(tǒng)， 雖然有立法針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，但以較大的改革成本為代價(jià)。例如， 中國(guó)電信行業(yè)早在20 世紀(jì)80年代就開(kāi)始改革，但至今尚未頒布《電信法》，在2000年9月才頒布了《電信條例》。因此，雖然取得了一定的改革成效，但在“三網(wǎng)融合”、專(zhuān)業(yè)性的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立與運(yùn)行等方面仍存在一些制度缺陷， 這些都與電信行業(yè)的法律制度建設(shè)滯后有關(guān)。因此，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新這種立法導(dǎo)向。

3.立法與改革相兼顧的新時(shí)代中國(guó)特色立法導(dǎo)向

由上分析可見(jiàn)，實(shí)行“先立法后改革”的立法導(dǎo)向，要求對(duì)重大改革具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體性設(shè)計(jì)，但由于不確定性很大，設(shè)計(jì)難度較大；同時(shí)，法律的制定需要一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程， 這可能會(huì)錯(cuò)過(guò)改革的最佳時(shí)機(jī)。而實(shí)行“先改革后立法”的立法導(dǎo)向，雖然適合中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的立法傳統(tǒng)， 但會(huì)產(chǎn)生較大的改革成本。同時(shí)在日益強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法監(jiān)管的背景下， 重大改革與政府監(jiān)管也需要以法律為依據(jù)。對(duì)此，習(xí)近平（2020）強(qiáng)調(diào)指出：“改革與法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪”，要堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。 完善立法體制， 提高立法質(zhì)量。 因此，需要在總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索具有中國(guó)特色的立法與改革相兼顧的導(dǎo)向。 總結(jié)中共十八大以來(lái)的立法實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)， 中國(guó)針對(duì)重大改革的立法需求，在缺乏改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下，通常以重大政策來(lái)指導(dǎo)改革實(shí)踐， 政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)重大政策的原則精神， 制定有關(guān)規(guī)范性改革文件，然后上升為規(guī)章、法規(guī)，在積累改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，條件成熟時(shí)再制定法律。 例如，為深化中國(guó)能源行業(yè)改革，2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》，同年11月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了六個(gè)電力改革的配套文件，從電力市場(chǎng)建設(shè)、售電側(cè)改革、輸配電價(jià)改革等多個(gè)方面推進(jìn)電力體制改革。 2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，推進(jìn)石油天然氣行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性重組。 事實(shí)上，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的這些改革決定， 是正式法律頒布或重大修改前的最高層級(jí)的法律制度。 這已成為中國(guó)在立法實(shí)踐中所實(shí)施的基本思路， 可以總結(jié)為中國(guó)特色立法導(dǎo)向。同時(shí)，中國(guó)特色立法導(dǎo)向的另一體現(xiàn)是，在一定范圍（地區(qū)或行業(yè)）內(nèi)實(shí)行“先行先試”，為立法提供基本經(jīng)驗(yàn)，即允許在特定范圍內(nèi)先行試驗(yàn)性改革，并制定相應(yīng)的改革文件，在取得一定改革成效并積累相當(dāng)改革經(jīng)驗(yàn)后，實(shí)行“誘致性制度創(chuàng)新”，作為上一級(jí)立法甚至全國(guó)性法律的基礎(chǔ)。

（二）政府監(jiān)管立法的公共利益導(dǎo)向

公共利益可以體現(xiàn)在許多方面， 不同領(lǐng)域的立法，公共利益導(dǎo)向又有不同的表現(xiàn)，這里以能源行業(yè)政府監(jiān)管立法為例， 公共利益導(dǎo)向至少可體現(xiàn)在維護(hù)消費(fèi)者利益、 規(guī)范企業(yè)行為和促進(jìn)行業(yè)效率這三個(gè)方面，以直接和間接、即期和長(zhǎng)期地維護(hù)公共利益。

1.維護(hù)消費(fèi)者利益

各類(lèi)能源企業(yè)和能源消費(fèi)者既是能源行業(yè)的兩大市場(chǎng)主體， 也是具有不同利益導(dǎo)向的兩類(lèi)基本利益集團(tuán)。 能源企業(yè)希望通過(guò)立法能為其維持相對(duì)較高的價(jià)格提供法律依據(jù)（如按照實(shí)際成本加成定價(jià)），以取得穩(wěn)定的利潤(rùn)；而能源消費(fèi)者希望通過(guò)立法能享受較低的價(jià)格。 但由于能源企業(yè)這一利益集團(tuán)的規(guī)模雖然較小， 但組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)， 擁有強(qiáng)勢(shì)地位， 對(duì)能源立法具有特殊的影響力；而能源消費(fèi)者雖然人多面廣，但缺乏組織協(xié)調(diào)能力，處于弱勢(shì)地位，對(duì)政府監(jiān)管立法也缺乏有組織的影響力。 許多實(shí)證資料早已證明這一結(jié)論（George J.Stigler、Claire Friedland,1962）。 同時(shí)，能源企業(yè)與能源消費(fèi)者在實(shí)際生產(chǎn)成本、利潤(rùn)、供求關(guān)系等方面存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題， 這進(jìn)一步加劇了能源消費(fèi)者弱勢(shì)地位。 而保護(hù)弱者利益是立法（包括能源監(jiān)管立法）的一個(gè)最基本原則。這樣， 維護(hù)能源消費(fèi)者利益就成為政府監(jiān)管立法一個(gè)重要的目標(biāo)導(dǎo)向， 以從法律制度上維護(hù)處于弱者地位的廣大消費(fèi)者的基本利益。

2.規(guī)范企業(yè)行為

前面的理論分析已表明， 能源企業(yè)在能源市場(chǎng)中具有強(qiáng)勢(shì)地位。在現(xiàn)實(shí)中，不少能源企業(yè)在特定范圍內(nèi)還具有壟斷性， 特別是輸配電企業(yè)和油氣網(wǎng)管輸送企業(yè)擁有很強(qiáng)的壟斷力量， 它們不僅壟斷了能源產(chǎn)品或服務(wù)，而且壟斷了信息。如果不存在外部約束機(jī)制， 它們就成為市場(chǎng)價(jià)格的制定者而不是價(jià)格接受者， 就有可能通過(guò)制定壟斷價(jià)格，把一部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲社會(huì)分配效率。 這需要通過(guò)能源監(jiān)管立法規(guī)范具有壟斷力量的能源企業(yè)行為。同時(shí)，以現(xiàn)行的成本加成定價(jià)法制定能源價(jià)格， 還會(huì)刺激輸配電企業(yè)采取過(guò)度投資行為，從而產(chǎn)生低效率的“A-J效應(yīng)”（王俊豪，2017）。 這就需要通過(guò)能源監(jiān)管立法對(duì)這些企業(yè)實(shí)行投資監(jiān)管， 以控制企業(yè)作為定價(jià)基礎(chǔ)的有效資產(chǎn)規(guī)模。此外，由于從事不同業(yè)務(wù)的能源企業(yè)之間和同一業(yè)務(wù)的不同企業(yè)之間，也可能產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，這也需要通過(guò)能源監(jiān)管立法加以防治， 以規(guī)范能源企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，更好地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的積極作用。因此，在能源監(jiān)管立法中，應(yīng)體現(xiàn)規(guī)范能源企業(yè)行為的目標(biāo)導(dǎo)向， 為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)的監(jiān)管政策措施提供法律依據(jù)，以維護(hù)社會(huì)公共利益。

3.促進(jìn)行業(yè)效率

由于在具有自然壟斷性的能源行業(yè)， 存在相當(dāng)程度的市場(chǎng)失靈問(wèn)題， 特別是輸配電和油氣網(wǎng)管輸送業(yè)務(wù)領(lǐng)域，必須實(shí)行有效的政府監(jiān)管，以解決這種市場(chǎng)失靈問(wèn)題。政府監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是，通過(guò)立法和有效的執(zhí)法， 建立一種類(lèi)似于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的刺激機(jī)制，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低成本，同時(shí)將部分效率改進(jìn)之利， 通過(guò)降低價(jià)格讓渡給消費(fèi)者， 提高社會(huì)分配效率， 從而增進(jìn)社會(huì)公共利益。 因此，在能源監(jiān)管立法中，需要體現(xiàn)促進(jìn)能源行業(yè)效率的立法目標(biāo)， 使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)有法定責(zé)任，并通過(guò)采取最高限價(jià)監(jiān)管、區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管等激勵(lì)性監(jiān)管政策， 促使能源企業(yè)不斷降低成本和價(jià)格，提高生產(chǎn)效率和社會(huì)分配效率。

二、中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架及其基本特征

（一）中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架

目前， 關(guān)于政府監(jiān)管法律體系的文獻(xiàn)還很少見(jiàn)， 較多的是法學(xué)界從總體上對(duì)法律體系的研究文獻(xiàn)。在中國(guó)法理學(xué)中，“法律體系”是一個(gè)基本范疇，但對(duì)這一基本范疇存在較大的爭(zhēng)議。其中較有權(quán)威性的“法律體系”定義是：“由一個(gè)國(guó)家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類(lèi)組合為不同的法律部門(mén)而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體”（胡喬木，1984）。 但近年來(lái)一些學(xué)者對(duì)這一早期的定義提出了質(zhì)疑， 認(rèn)為法律體系即為部門(mén)法體系過(guò)于單一化， 并主張從廣義上理解法律體系（錢(qián)大軍、薛愛(ài)昌，2016）。 有的學(xué)者甚至提出，法律體系是縱向與橫向、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、內(nèi)容與形式、規(guī)范與制度、法律部門(mén)與效力等級(jí)等方面的統(tǒng)一（李擁軍，2009）。有的學(xué)者還認(rèn)為，就最一般的意義而言，法律體系不外乎是由法律要素以一定的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)而成的整體。 特定要素與結(jié)構(gòu)的不同組合構(gòu)成了法律體系的不同模式（雷磊，2016）。 有的學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，一個(gè)兼具確定性與開(kāi)放性、安定性與正確性、程序性與動(dòng)態(tài)性的法律體系， 通常來(lái)說(shuō)也就是一個(gè)完善的法律體系（馮玉軍，2018）。 而中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分的有機(jī)統(tǒng)一整體（國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2011）。 對(duì)于特定領(lǐng)域的法律體系，有的學(xué)者提出，中國(guó)的能源法律體系應(yīng)以能源基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節(jié)約能源法、可再生能源法、能源公用事業(yè)法為主干的法律體系 （葉榮泗、 吳鐘瑚，2006）。 而能源監(jiān)管法規(guī)政策體系除能源法律、法規(guī)外，還包括部門(mén)規(guī)章，規(guī)范性文件和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)成的集合。 而且， 隨著法規(guī)政策的層級(jí)由高到低， 不同層級(jí)的法規(guī)政策數(shù)量由小變大（王俊豪等，2018）。

在參考現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，政府監(jiān)管的法律制度體系是以憲法為指導(dǎo)， 法律為基礎(chǔ)，以法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機(jī)整體。其中，憲法在政府監(jiān)管法律制度體系中具有至高無(wú)上的指導(dǎo)地位，而法律是所有法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度的制定依據(jù)，具有基礎(chǔ)地位。我們可以圖1 表示政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架：

圖1 政府監(jiān)管法律制度體系整體框架

圖1 的左邊是立法部門(mén)， 右邊是對(duì)應(yīng)的不同層級(jí)的法律制度。從呈“金字塔型”的圖1 可見(jiàn)，根據(jù)法律效力的高低， 政府監(jiān)管法律制度體系可細(xì)分為七個(gè)層級(jí)， 第一個(gè)層級(jí)是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定（修訂）的憲法，具有最高的法律效力，是制定所有政府監(jiān)管法律制度的總依據(jù)， 因此處于頂層地位。 第二個(gè)層級(jí)是也是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改的有關(guān)刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他方面的基本法律， 這些基本法律直接或間接包含政府監(jiān)管相關(guān)的條款。 第三個(gè)層級(jí)是由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)立法的單行法律（如《電力法》等），通常包含政府監(jiān)管的章節(jié)。 雖然第二層級(jí)的基本法律和第三層級(jí)單行法律的立法主體和層級(jí)有一定區(qū)別，但都屬于法律范疇，在政府監(jiān)管法律制度體系中具有基礎(chǔ)地位。 第四個(gè)層級(jí)是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)立法的政府監(jiān)管行政法規(guī)（如電力監(jiān)管條例、電信監(jiān)管條例），這些行政法規(guī)主要是根據(jù)特定領(lǐng)域政府監(jiān)管的需要專(zhuān)門(mén)制定的。 雖然第五層級(jí)至第七層級(jí)的立法主體都是具有政府監(jiān)管職能的行政部門(mén)，但它們制定的監(jiān)管制度具有不同的法律效力和功能， 其中第五個(gè)層級(jí)是具有政府監(jiān)管職能的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)（機(jī)構(gòu)）制定的規(guī)章，這些規(guī)章是落實(shí)政府監(jiān)管有關(guān)法律規(guī)定和行政法規(guī)的配套性規(guī)定。 第六個(gè)層級(jí)是由具有政府監(jiān)管職能的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)（機(jī)構(gòu)）制定的規(guī)范性文件，是落實(shí)部門(mén)規(guī)章的具體規(guī)定。 第七個(gè)層級(jí)是具有政府監(jiān)管職能的各級(jí)政府部門(mén)制定的強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（如飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等），是對(duì)特定領(lǐng)域特定事項(xiàng)實(shí)施政府監(jiān)管的具體依據(jù)。

（二）政府監(jiān)管法律制度體系的基本特征

政府監(jiān)管法律制度體系的特征至少表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）高層級(jí)法律法規(guī)是較低層級(jí)政府監(jiān)管制度的法律淵源， 低層級(jí)政府監(jiān)管制度是高層級(jí)法律法規(guī)的適用。例如，憲法是所有法律制度的法律淵源，而所有法律制度都是適用于憲法。法律是行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章制度的法律淵源， 部門(mén)規(guī)章制度又是法律的適用，依次類(lèi)推。通過(guò)上位法的淵源和下位法的適用關(guān)系， 將不同層級(jí)的政府監(jiān)管法律制度緊密相聯(lián)， 形成政府監(jiān)管法律制度體系中各構(gòu)成要素的有機(jī)聯(lián)系。（2）法律制度的層級(jí)越高， 法律概念和原則性法律條款所占的比例就越大；隨著法律制度的層級(jí)依次降低，具體法律規(guī)則和可操作性條款所占的比例就越大。 表現(xiàn)為憲法的原則性最強(qiáng)， 對(duì)所有法律制度都有普遍約束力；而政府監(jiān)管規(guī)章制度是上位法的落實(shí)，主要是由具體法律規(guī)則和可操作性條款組成， 法律制度體系中層級(jí)最低的強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)主要是由具體指標(biāo)組成，但具有直接的可操作性。 （3）法律制度的層級(jí)越高，法律法規(guī)的數(shù)量就越少，反之，規(guī)章制度的數(shù)量就越多。例如，法律主要是從較為宏觀(guān)層面對(duì)有關(guān)事項(xiàng)做出概括性規(guī)定， 內(nèi)容高度精煉，因此法律的數(shù)量較少。而政府監(jiān)管部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件需要規(guī)范的事項(xiàng)多，規(guī)則繁多而復(fù)雜，需要許多不同的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件加以規(guī)范。 （4）從動(dòng)態(tài)變化的角度看，較高層級(jí)的法律法規(guī)是立法理念的體現(xiàn)，需要相對(duì)穩(wěn)定性；而較低層級(jí)的規(guī)章和規(guī)范性文件需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)調(diào)整有關(guān)規(guī)則。 這種較高層級(jí)的法律法規(guī)保持相對(duì)穩(wěn)定， 而較低層級(jí)的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件動(dòng)態(tài)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的配合， 不必為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)而頻繁修改法律，影響法律的權(quán)威性，又不必為了保持法律的穩(wěn)定性而造成法律的不適用性。

三、中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系的構(gòu)成要素及其功能分析

中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系的構(gòu)成要素，按法律層級(jí)從高到低可分為憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這些構(gòu)成要素相互聯(lián)系， 在規(guī)范政府監(jiān)管中具有不同定位和功能。

（一）憲法對(duì)政府監(jiān)管法律制度的指導(dǎo)作用

憲法是國(guó)家的根本大法， 在中國(guó)社會(huì)主義法律體系中處于核心地位， 在中國(guó)政府監(jiān)管法律制度體系中具有根本性指導(dǎo)作用。 憲法是制定政府監(jiān)管法律制度的根本依據(jù)， 必須遵循憲法的基本原則。例如，憲法第一條規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！边@決定了中國(guó)的政府監(jiān)管法律制度體系必須符合社會(huì)主義制度要求， 任何政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是在中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)。又如，憲法第五條規(guī)定：“一切法律、 行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”這要求政府監(jiān)管法律制度體系建設(shè)必須適應(yīng)憲法的要求。而且，憲法的有關(guān)條款還是特定領(lǐng)域政府監(jiān)管的根本依據(jù)。 例如，憲法第十五條規(guī)定：“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！睉椃ǖ诙鶙l規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。 ”這些分別是政府實(shí)行市場(chǎng)監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的根本依據(jù)。

（二）法律中的監(jiān)管條款

中國(guó)的法律可分為全國(guó)人大立法的基本法律和全國(guó)人大常委會(huì)立法的單行法律。其中，基本法律覆蓋面廣， 通常以條款的形式規(guī)定政府監(jiān)管的有關(guān)事項(xiàng)。 例如，《合同法》第一百一十一條規(guī)定：“質(zhì)量不符合約定的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)事人的約定承擔(dān)違約責(zé)任?！边@一基本法律為所有產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管提供了基本依據(jù)。 而單行法律是特定領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法律， 需要以專(zhuān)門(mén)的章節(jié)對(duì)政府監(jiān)管的有關(guān)事項(xiàng)做出規(guī)定。例如，《電力法》第五章對(duì)電價(jià)與電費(fèi)監(jiān)管作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，包括電價(jià)的范圍、定價(jià)原則、監(jiān)管權(quán)限等具體規(guī)定。 該法第八章則對(duì)監(jiān)督檢查作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，包括電力監(jiān)管的法律依據(jù)、監(jiān)管人員和監(jiān)督檢查的程序等具體規(guī)定。又如，《環(huán)境保護(hù)法》第二章對(duì)環(huán)境監(jiān)管作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定， 包括各級(jí)政府及環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的職權(quán)、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度、 環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等作了具體規(guī)定。 該法第十五條和第十六條還分別規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以制定嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。 而這些強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)正是實(shí)行環(huán)境監(jiān)管的具體依據(jù)。 值得一提的是， 由于環(huán)境保護(hù)涉及面很廣， 不可能在一部法律中對(duì)各方面環(huán)境保護(hù)問(wèn)題做出法律規(guī)定，因此，除了《環(huán)境保護(hù)法》，中國(guó)還制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等20 多部法律， 雖然這些法律都是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，但《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)際上是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法。

（三）監(jiān)管性行政法規(guī)

根據(jù)《立法法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。 例如，為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕5 號(hào)）精神，加強(qiáng)電力監(jiān)管，規(guī)范電力監(jiān)管行為，完善電力監(jiān)管制度，2005年2月國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)頒布了 《電力監(jiān)管條例》，對(duì)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等政府監(jiān)管事項(xiàng)作了較為詳細(xì)規(guī)定， 以彌補(bǔ)《電力法》與電力體制改革的滯后性。又如，電信產(chǎn)業(yè)是中國(guó)改革開(kāi)放相對(duì)較早的一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，但一直沒(méi)有一部《電信法》，2000年9月國(guó)務(wù)院先行頒布了《電信條例》，試圖經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，待條件成熟時(shí)再制定《電信法》。 該條例雖然不以政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的， 但有不少條款對(duì)電信監(jiān)管作了規(guī)定，例如，該條例對(duì)電信產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，其中第九條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，須經(jīng)國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)審查批準(zhǔn)，取得《基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。 ”第十條則對(duì)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備的準(zhǔn)入條件作了具體規(guī)定。同時(shí)，對(duì)電信網(wǎng)間互聯(lián)互通、電信業(yè)務(wù)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、電信資源分配、電信服務(wù)、電信安全等重要電信監(jiān)管問(wèn)題在有關(guān)條款中作了規(guī)定。

（四）監(jiān)管性部門(mén)規(guī)章

監(jiān)管性部門(mén)規(guī)章是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)《立法法》 相關(guān)規(guī)定而制定的政府監(jiān)管規(guī)章。規(guī)章的名稱(chēng)一般稱(chēng)“規(guī)定”、“辦法”。例如，國(guó)家能源局頒布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》（國(guó)能監(jiān)管〔2014〕84 號(hào)），規(guī)定了國(guó)家能源局負(fù)責(zé)油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放監(jiān)管相關(guān)工作， 包括建立健全油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管規(guī)章和工作機(jī)制。 監(jiān)管內(nèi)容包括：油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放，輸送（儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮）能力和效率、價(jià)格與成本，接入申請(qǐng)和受理，合同簽訂與執(zhí)行，信息公開(kāi)等油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放相關(guān)事宜。

（五）監(jiān)管性規(guī)范性文件

行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令和規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。 有效的監(jiān)管性規(guī)范性文件有利于降低政府監(jiān)管制度性交易成本， 提高制度效率。 例如，為了加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化，促進(jìn)市政公用事業(yè)健康發(fā)展，建設(shè)部在2005年9月制定了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》（建城〔2005〕154 號(hào)），根據(jù)該文件規(guī)定，監(jiān)管的重點(diǎn)是規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善特許經(jīng)營(yíng)制度、加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查、落實(shí)安全防范措施、強(qiáng)化成本監(jiān)管等。 并提出轉(zhuǎn)變管理方式，落實(shí)監(jiān)管職責(zé)；完善法律法規(guī)，依法實(shí)施監(jiān)管；健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)能力建設(shè)等監(jiān)管政策措施。

（六）強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是指有關(guān)領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條規(guī)定，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是必須執(zhí)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。 本文討論的強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)就是在有關(guān)政府監(jiān)管領(lǐng)域中， 必須強(qiáng)制性執(zhí)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該法第三十七條規(guī)定，生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的， 依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?？梢?jiàn)，雖然強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于法的范疇，但具有法律效力性質(zhì)，相關(guān)方必須執(zhí)行，否則將會(huì)受到制裁。因此，政府監(jiān)管領(lǐng)域基本上都需要制定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)， 作為統(tǒng)一的政府監(jiān)管技術(shù)依據(jù)。 例如，中國(guó)對(duì)生活飲用水質(zhì)量高度重視，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，2006年底，對(duì)1985年版的標(biāo)準(zhǔn)作了修訂， 并頒布了新版《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-2006）， 自2007年7月1日起全面實(shí)施。 水質(zhì)指標(biāo)由GB 5749-85 的35 項(xiàng)增加至106 項(xiàng)，增加了71 項(xiàng)；修訂了8 項(xiàng)。

四、完善中國(guó)政府監(jiān)管法律制度體系的基本思路

（一）現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系存在的“短板弱項(xiàng)”

完善中國(guó)政府監(jiān)管法律制度體系， 首先需要以問(wèn)題分析為導(dǎo)向。從總體上而言，中國(guó)在法律制度建設(shè)方面已取得了較好成效， 但在政府監(jiān)管立法方面還存在不少問(wèn)題， 成為現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系的“短板弱項(xiàng)”，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.不少政府監(jiān)管領(lǐng)域還缺乏權(quán)威性法律規(guī)范

有效的政府監(jiān)管需要權(quán)威性的法律規(guī)范，但至今中國(guó)不少政府監(jiān)管領(lǐng)域或行業(yè)仍未頒布法律。例如，中國(guó)的電信行業(yè)在20 世紀(jì)80年就開(kāi)始改革，2000年9月國(guó)務(wù)院才頒布 《電信條例》，至今仍未制定《電信法》。 同樣改革較早的中國(guó)能源行業(yè)，雖然已有《電力法》、《煤炭法》等能源單行法，但還沒(méi)有制定《能源法》，石油、天然氣等行業(yè)還缺乏單行法，對(duì)石油、天然氣行業(yè)政府監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。在中國(guó)城市公用事業(yè)領(lǐng)域，雖然已出臺(tái)了《城市供水條例》 等分行業(yè)法規(guī)和許多部門(mén)規(guī)章，但尚未頒布《城市公用事業(yè)法》或類(lèi)似法律。由于這些行業(yè)缺乏法律統(tǒng)領(lǐng)， 致使政府監(jiān)管缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)， 不少法律制度之間也缺乏有效銜接。

2.現(xiàn)行的法律制度中缺乏對(duì)政府監(jiān)管的明確定位

在中國(guó)現(xiàn)行的許多法律中， 基本只是籠統(tǒng)規(guī)定有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)對(duì)其主管的行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，而且沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定具體的監(jiān)管職能、監(jiān)管措施等內(nèi)容。 而政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)是有關(guān)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的“三定方案”，并且以規(guī)范性文件的形式下發(fā)執(zhí)行， 既缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范和責(zé)任追究機(jī)制， 又使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體的監(jiān)管執(zhí)法時(shí)缺乏法律依據(jù)和授權(quán)。 現(xiàn)行的不少法律立法時(shí)間較早，但在法律修訂時(shí)，仍未改變這種情況。 例如，世界各國(guó)都對(duì)鐵路實(shí)行政府監(jiān)管，中國(guó)在1990年9月制定、2015年4月修正的《鐵路法》 第三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院鐵路主管部門(mén)對(duì)國(guó)家鐵路實(shí)行高度集中、統(tǒng)一指揮的運(yùn)輸管理體制，對(duì)地方鐵路、 專(zhuān)用鐵路和鐵路專(zhuān)用線(xiàn)進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和幫助。 國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能?！钡摲▽?duì)鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職權(quán)、鐵路運(yùn)費(fèi)價(jià)格、鐵路行業(yè)準(zhǔn)入等主要監(jiān)管內(nèi)容都沒(méi)有明確規(guī)定。而“國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。 ”這是鐵路行業(yè)政企不分的表現(xiàn)， 不符合多種所有制并存下公平競(jìng)爭(zhēng)原則。 在《電力法》等法律中也普遍存在類(lèi)似問(wèn)題。

3.政府部門(mén)規(guī)章制度立法中還存在部門(mén)化傾向

由于部門(mén)規(guī)章的立法權(quán)屬于政府有關(guān)部門(mén)，雖然根據(jù)中國(guó)《立法法》對(duì)部門(mén)規(guī)章制定有原則性規(guī)定，但在立法實(shí)踐中，不少政府部門(mén)在制定規(guī)章及規(guī)范性文件等制度時(shí)，往往存在部門(mén)化傾向。這突出表現(xiàn)在2014年以來(lái)國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部密集制定有關(guān)PPP 規(guī)章制度中， 有的學(xué)者對(duì)此作了較為深入的研究（喻文光，2016），并對(duì)PPP 政策的制定主體、政策目標(biāo)和政策影響力作了分析，認(rèn)為國(guó)家發(fā)展改革委的官方目標(biāo)是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的投融資體制改革， 吸引社會(huì)資本；而其隱性目標(biāo)是上項(xiàng)目、促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)。而財(cái)政部的官方目標(biāo)則是轉(zhuǎn)變政府職能、 實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效、完善財(cái)政投入和管理方式；其隱性目標(biāo)是將政府債務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)， 以控制地方債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。特別是這兩個(gè)國(guó)務(wù)院政府部門(mén)都力圖擴(kuò)大PPP 政策影響力 （角色）， 競(jìng)爭(zhēng)PPP 立法和決策主導(dǎo)權(quán)(主角)。而與PPP 相關(guān)的其他行業(yè)主管部門(mén)在這兩大勢(shì)均力敵的部委前面僅僅是“配角”，但其隱性目標(biāo)是爭(zhēng)取本行業(yè)內(nèi)PPP的監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)。 這種多方博弈明顯表現(xiàn)出部門(mén)化傾向的特征。 其直接的負(fù)面政策效應(yīng)是造成地方政府部門(mén)對(duì)不同的PPP 政策難以適從。 而這導(dǎo)源于部門(mén)規(guī)章制度立法缺乏科學(xué)的審查機(jī)制。

（二）完善政府監(jiān)管法律制度體系的戰(zhàn)略步驟

完善政府監(jiān)管法律制度體系是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程， 因此， 在戰(zhàn)略步驟上應(yīng)當(dāng)區(qū)分近期目標(biāo)（五年內(nèi)目標(biāo)）和長(zhǎng)期目標(biāo)（五年及更長(zhǎng)目標(biāo)），近期目標(biāo)的重點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度的更新和整合。 完善政府監(jiān)管法律制度體系不是推倒重來(lái)， 而是需要以更新和整合現(xiàn)行各類(lèi)法律制度為起點(diǎn)，這是在短期內(nèi)能完成的基礎(chǔ)性工作。長(zhǎng)期目標(biāo)的重點(diǎn)是新的法律頒布和實(shí)施，所需周期較長(zhǎng)，包括頒布與實(shí)施綜合性政府監(jiān)管法律， 并針對(duì)有關(guān)政府監(jiān)管領(lǐng)域的特點(diǎn)制定相關(guān)單行法。同時(shí)，以法律為基礎(chǔ)制定一系列相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等制度，最終形成較為完善的政府監(jiān)管法律制度體系。

在實(shí)施完善政府監(jiān)管法律制度體系的近期目標(biāo)階段， 由于法律在政府監(jiān)管法律制度體系中具有基礎(chǔ)性地位， 雖然在此階段也要重視制定迫切需要的新法律， 但立法資源必然會(huì)限制新法律的數(shù)量，因此，重點(diǎn)工作是對(duì)現(xiàn)行政府監(jiān)管相關(guān)法律進(jìn)行修訂更新。 由于不少現(xiàn)行法律是較早時(shí)期制定的， 與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府監(jiān)管的客觀(guān)要求相比必然存在較大的不適應(yīng)性，需要在充分理解政府監(jiān)管在相關(guān)法律中的重要地位基礎(chǔ)上，對(duì)政府監(jiān)管做出應(yīng)有定位，以專(zhuān)門(mén)章節(jié)明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)與權(quán)力配置等事項(xiàng)。然后根據(jù)政府監(jiān)管的法律規(guī)定， 依次更新相關(guān)法規(guī)、規(guī)章制度等，為完善政府監(jiān)管法律制度體系奠定基礎(chǔ)。

而在實(shí)施完善政府監(jiān)管法律制度體系的長(zhǎng)期目標(biāo)階段，更要重視科學(xué)立法，高起點(diǎn)、高質(zhì)量創(chuàng)制新的法律， 在法律中充分體現(xiàn)符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府監(jiān)管理念、監(jiān)管原則、監(jiān)管方法和手段等，在此基礎(chǔ)上，在新的法律框架范圍內(nèi)，制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件、強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等制度作為配套，并與修訂更新后的法律制度相結(jié)合，最終形成以憲法為指導(dǎo)、法律為基礎(chǔ)、以其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的政府監(jiān)管的法律制度體系。

（三）加強(qiáng)政府監(jiān)管立法審查制度

針對(duì)目前中國(guó)在政府部門(mén)規(guī)章制度立法中存在部門(mén)化傾向，規(guī)章制度立法數(shù)量過(guò)多的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府監(jiān)管立法審查制度。 這在美國(guó)等國(guó)家也發(fā)生過(guò)類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)， 并成為后來(lái)加強(qiáng)政府監(jiān)管立法審查的一個(gè)重要原因， 這值得中國(guó)借鑒。例如，美國(guó)在1946年頒布《行政程序法》后，國(guó)會(huì)授予政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)布監(jiān)管規(guī)章的權(quán)力，擁有了“準(zhǔn)立法權(quán)”。 同時(shí)，美國(guó)在20 世紀(jì)70、80年代， 資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染和產(chǎn)品安全等問(wèn)題，為此，美國(guó)又設(shè)立了一批新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 與原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起形成了一個(gè)數(shù)量龐大的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系（王俊豪等，2003）。 這樣，美國(guó)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)章數(shù)量越來(lái)越多，如在2002年， 美國(guó)聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布規(guī)章4153 個(gè)，規(guī)章總頁(yè)數(shù)達(dá)67983 頁(yè)，監(jiān)管的總成本達(dá)6170 億美元，占當(dāng)年GDP 的6.04%，占聯(lián)邦財(cái)政支出的33.6%（席濤，2004）。 這促使美國(guó)政府不斷加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章實(shí)行成本收益分析方法，并在白宮“管理和預(yù)算辦公室”下設(shè)“信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室”，集中統(tǒng)一審核監(jiān)管規(guī)章的發(fā)布和績(jī)效評(píng)價(jià)。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》 規(guī)定， 報(bào)送國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)送審稿，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查。 其中，有關(guān)部門(mén)對(duì)送審稿規(guī)定的主要內(nèi)容存在較大爭(zhēng)議的， 國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以緩辦或者退回起草部門(mén)。 這些規(guī)定要求在法規(guī)立法過(guò)程中國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)參與，有利于控制法規(guī)立法中的部門(mén)化傾向。因此，受特定部門(mén)影響相對(duì)較小。 但也需要重視加強(qiáng)行政法規(guī)實(shí)行立法審查制度， 以提高立法的科學(xué)性和有效性。

根據(jù)中國(guó)《立法法》規(guī)定，部門(mén)規(guī)章由政府有關(guān)部門(mén)制定，無(wú)需上級(jí)法制機(jī)構(gòu)審查。這就難免導(dǎo)致在部門(mén)規(guī)章立法中存在的部門(mén)化傾向問(wèn)題，前面以國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部制定PPP 規(guī)章制度為例， 實(shí)證分析了部門(mén)規(guī)章制度立法中部門(mén)化傾向問(wèn)題。因此，在目前中國(guó)政監(jiān)合一為主導(dǎo)的行政管理體制下， 加強(qiáng)政府監(jiān)管立法審查的重點(diǎn)是部門(mén)規(guī)章， 需要在國(guó)務(wù)院或有關(guān)部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)從事部門(mén)規(guī)章審查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)規(guī)章審查工作。

對(duì)于大量的由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的行政規(guī)范性文件，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37 號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，為嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文，嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量，需要規(guī)范制發(fā)程序，確保合法有效。 主要措施包括：建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，以強(qiáng)化行政規(guī)范性文件制定部門(mén)審查的責(zé)任主體，并由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)組織督查考核， 按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。因此，行政規(guī)范性文件審查的重點(diǎn)是強(qiáng)化部門(mén)內(nèi)部的審查機(jī)制， 并通過(guò)國(guó)務(wù)院組織督查和問(wèn)責(zé)，提高行政規(guī)范性文件的合法有效性。

（四）理順政府監(jiān)管中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)關(guān)系

中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，強(qiáng)調(diào)全國(guó)統(tǒng)一，除少數(shù)民族地區(qū)外不搞地方自治。 憲法具有最高的法律效力，法律是全國(guó)制定政府監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章制度的主要依據(jù)。因此，本文以此為前提討論中國(guó)特色的政府監(jiān)管中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)關(guān)系。

1.政府監(jiān)管中央立法與地方立法的優(yōu)勢(shì)比較

政府監(jiān)管中央立法有許多優(yōu)勢(shì)：（1）有利于保障全國(guó)人民的基本權(quán)利。例如，由中央政府制定全國(guó)性的電力、電信、鐵路運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施行業(yè)的普遍服務(wù)監(jiān)管法律制度， 有利于解決各地區(qū)之間發(fā)展不充分、不平衡問(wèn)題，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的人民群眾也能享受基本的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。（2）許多地方性問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生全國(guó)性影響， 這要求實(shí)行全國(guó)性監(jiān)管法律制度。例如，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)產(chǎn)生的空氣污染， 可能會(huì)影響中西部地區(qū)的空氣質(zhì)量， 北方地區(qū)的空氣質(zhì)量也可能會(huì)影響南方地區(qū)的空氣質(zhì)量。 這就要求中央政府制定全國(guó)性的大氣污染防治監(jiān)管法律制度。（3）對(duì)于全國(guó)性經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品或服務(wù)， 由中央政府制定全國(guó)性監(jiān)管法律制度往往更有效率。 如果有關(guān)企業(yè)為了滿(mǎn)足不同地方政府的法律制度而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不同的產(chǎn)品或服務(wù)，那么就必然會(huì)大大增加成本，減少收益。因此，對(duì)諸如通信設(shè)備和全國(guó)性通信服務(wù)，應(yīng)該實(shí)行全國(guó)性政府監(jiān)管， 采用全國(guó)統(tǒng)一的強(qiáng)制性產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。（4）中央政府比地方政府更有權(quán)威性，并具有更多的信息優(yōu)勢(shì)、 立法資源和技術(shù)力量，從而能制定更為科學(xué)、全面、更具有權(quán)威性的監(jiān)管法律制度。 這些都是地方立法無(wú)法替代的優(yōu)勢(shì)。

另一方面， 雖然政府監(jiān)管通常被認(rèn)為應(yīng)該需要全國(guó)性監(jiān)管法律制度，但事實(shí)上，并不是所有的監(jiān)管法律制度應(yīng)該由中央政府來(lái)制定與實(shí)施，有充分的理由能說(shuō)明，在某些領(lǐng)域，地方立法比全國(guó)統(tǒng)一立法更具有優(yōu)勢(shì)：（1）地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素會(huì)影響某些政府監(jiān)管法律制度。 由于地方經(jīng)濟(jì)狀況的差異， 不同的地方有不同的政策偏好，例如，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，當(dāng)?shù)卣梢灾贫ǜ哂谌珖?guó)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)， 讓勞動(dòng)者享受較高的福利。 而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方，當(dāng)?shù)卣荒苤贫ㄏ鄬?duì)較低的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。（2）地方性政府監(jiān)管法律制度更能反映特定地區(qū)成本與收益的差異性。 從政府監(jiān)管成本與收益的比較看， 一項(xiàng)政府監(jiān)管法律制度對(duì)某個(gè)地方可能是收益大于成本，而對(duì)另一個(gè)地方來(lái)說(shuō)，可能是成本大于收益。 地方性政府監(jiān)管法律制度使地方政府可以通過(guò)成本與收益的比較， 以制定收益量大化的政府監(jiān)管法律制度。例如，對(duì)人口密度高的地區(qū)（特別是大城市）， 地方政府需要制定較為嚴(yán)格的汽車(chē)尾氣、污水等排放標(biāo)準(zhǔn)，以控制空氣污染，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管收益大于成本； 而對(duì)于人口密度很低的西部地區(qū)，如果采用同樣嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，則可能導(dǎo)致得不償失，監(jiān)管成本大于收益。當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)空氣、水體的自?xún)裟芰Γ诜现醒胝嘘P(guān)法律制度的前提下，制定合適的質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而保證監(jiān)管收益大于監(jiān)管成本。（3）地方立法有利于政府監(jiān)管法律制度創(chuàng)新。 政府監(jiān)管法律制度創(chuàng)新是一種政策試驗(yàn)，可能成功，也可能失敗。 如果某一個(gè)地方的監(jiān)管法律制度創(chuàng)新成功， 這種新的監(jiān)管法律制度就成為一種公共產(chǎn)品， 提供給其它地方政府模仿、借鑒、推廣。相反，如果某項(xiàng)監(jiān)管法律制度創(chuàng)新失敗，其他地方政府就可以引以為鑒，減少政策試驗(yàn)的成本。反之，如果實(shí)行全國(guó)性的監(jiān)管法律制度創(chuàng)新試驗(yàn)，其成本往往是巨大的，還可能造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治的不穩(wěn)定。

2.政府監(jiān)管中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)關(guān)系

政府監(jiān)管中央立法與地方立法的優(yōu)勢(shì)比較表明，在完善政府監(jiān)管法律制度過(guò)程中，既要強(qiáng)調(diào)中央立法的權(quán)威性、全面性和系統(tǒng)性的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)從上而下的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新， 完善政府監(jiān)管法律制度；又要調(diào)動(dòng)地方立法的積極性，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰獙?shí)行創(chuàng)造性地方立法，并通過(guò)地方立法實(shí)踐，在條件成熟時(shí)將地方性法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)甚至法律創(chuàng)造條件，從而實(shí)現(xiàn)誘致性制度創(chuàng)新，完善政府監(jiān)管法律制度。在這兩種不同路徑制度創(chuàng)新，共同完善政府監(jiān)管法律制度過(guò)程中， 需要根據(jù)《憲法》和《立法法》，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。

由于許多政府監(jiān)管法律制度包含在有關(guān)中央立法和地方立法的法律制度中，因此，上述關(guān)于中央立法與地方立法的關(guān)系， 實(shí)際上也就是政府監(jiān)管中央立法與地方立法的關(guān)系， 只是在政府監(jiān)管立法實(shí)踐中表現(xiàn)為更具有復(fù)雜性和具體性， 也更需要?jiǎng)?chuàng)造性探索， 以不斷完善具有中國(guó)特色的政府監(jiān)管法律制度體系。

五、結(jié)論與政策建議

本文的主要研究結(jié)論是：（1）國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐證明，“先立法后改革”和“先改革后立法”都各有優(yōu)點(diǎn)，但也存在難以避免的問(wèn)題，因此，中國(guó)特色政府監(jiān)管立法的改革導(dǎo)向應(yīng)堅(jiān)持立法與改革相兼顧的導(dǎo)向。 而政府監(jiān)管立法的公共利益導(dǎo)向應(yīng)充分體現(xiàn)以人民為中心的導(dǎo)向， 注重維護(hù)消費(fèi)者利益，規(guī)范企業(yè)行為，促進(jìn)行業(yè)效率，讓人民群眾享受更多的福利。（2）中國(guó)特色政府監(jiān)管的法律制度體系是以憲法為指導(dǎo)、法律為基礎(chǔ)、以其他法規(guī)、規(guī)章、 規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機(jī)整體。其中，憲法是政府監(jiān)管法律制度體系的總依據(jù)，具有至高無(wú)上的指導(dǎo)地位，而法律是所有法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度的制定依據(jù)，具有基礎(chǔ)地位。 （3）政府監(jiān)管法律制度體系的基本特征是： 高層級(jí)法律制度是低層級(jí)法律制度的法律淵源， 低層級(jí)法律制度是高層級(jí)法律制度的適用。法律制度的層級(jí)越高，法律概念和原則性法律條款所占的比例就越大， 隨著法律制度的層級(jí)依次降低， 具體法律規(guī)則和可操作性條款所占的比例就越大。 從動(dòng)態(tài)變化的角度看，較高層級(jí)的法律制度更要體現(xiàn)立法理念，需要相對(duì)穩(wěn)定性； 而較低層級(jí)的法律制度需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)調(diào)整有關(guān)規(guī)則。

本文在分析現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系 “短板弱項(xiàng)”的基礎(chǔ)上，主要政策建議包括：（1）明確完善政府監(jiān)管法律制度體系的戰(zhàn)略步驟， 區(qū)分近期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)及其戰(zhàn)略重點(diǎn)。 受制于立法資源有限性， 近期目標(biāo)的重點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度的更新和整合； 長(zhǎng)期目標(biāo)的重點(diǎn)是新的法律制度頒布和實(shí)施，重視科學(xué)立法，高起點(diǎn)、高質(zhì)量創(chuàng)制新的法律， 充分體現(xiàn)符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府監(jiān)管理念、監(jiān)管原則、監(jiān)管方法和手段等， 最終形成中國(guó)特色的政府監(jiān)管法律制度體系。（2）針對(duì)在政府部門(mén)規(guī)章制度立法中存在部門(mén)化傾向，規(guī)章制度立法數(shù)量過(guò)多等問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)政府監(jiān)管立法審查制度， 運(yùn)用立法成本與收益的比較分析方法，提高政府監(jiān)管立法效果。 （3）權(quán)衡政府監(jiān)管中央立法與地方立法的比較優(yōu)勢(shì)，根據(jù)《憲法》和《立法法》關(guān)于中央和地方立法權(quán)劃分， 通過(guò)從上而下的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和從下而上的誘致性制度創(chuàng)新， 共同完善中國(guó)特色政府監(jiān)管法律制度體系。

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①詳見(jiàn)習(xí)近平：《在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話(huà)》，2020年11月16日。

②政府監(jiān)管在學(xué)術(shù)研究中也被稱(chēng)為政府管制或規(guī)制，為避免理論界與實(shí)際部門(mén)在概念上的分歧，并更好地為實(shí)踐服務(wù)，本文使用“政府監(jiān)管”一詞，但其學(xué)術(shù)含義基本等同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“管制”或“規(guī)制”。