方 潤，方 文

（1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院，云南 昆明650201；2.蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 蘇州215123）

改革開放40多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展邁出了輝煌的步伐，取得令世人矚目的成就。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步深化落實，城鄉(xiāng)差距也逐步縮小，社會公共服務(wù)日趨均衡，鄉(xiāng)村人民群眾共同享受到經(jīng)濟社會發(fā)展成果。城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是城鎮(zhèn)化和發(fā)展一體化的重要體現(xiàn)。城鄉(xiāng)公共交通一體化是城鄉(xiāng)交通運輸一體化的重要內(nèi)容和進一步延伸，其主要特點在于把原來的鄉(xiāng)村客運班線改造為公交路線，對于提高城鄉(xiāng)交通運輸服務(wù)水平，方便城鄉(xiāng)群眾出行，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化具有重要的意義。

一、城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的時代背景

（一）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是推進城鎮(zhèn)化的先行和支撐

在一定意義上講，交通運輸是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性標(biāo)志，其中城鄉(xiāng)公共交通運輸是生產(chǎn)資料、生活必需品和人員在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)暢通的主渠道和主要手段，更是推動城鎮(zhèn)化的重要途徑，城鄉(xiāng)公共交通運輸發(fā)展好了，就有利于加快城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)步伐，如果城鄉(xiāng)公共交通運輸存在差別，就不利于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的物資、商品和人文交流，必然阻礙城鎮(zhèn)化推進，因此必須推進城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展。如前所述，城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展不僅有效解決城鄉(xiāng)人民群眾的出行問題，而且成為推動城鄉(xiāng)之間人流、物流、信息流雙向多向流動的重要途徑。黨的十九大和“十四五”規(guī)劃都明確提出要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略，強調(diào)要走協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展之路，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。在這一重大背景下，公共交通一體化發(fā)展呼之而出。

（二）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展成為民生建設(shè)的重要內(nèi)容

正是擁有了良好的發(fā)展背景，在我們黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，國家要求各級政府共同發(fā)力推動此項利好工作，并在國家層面上給予政策和行動支持。早在2016年交通運輸部等十多個部委共同下發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化提升公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見》，支持加快推動城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展，于是一個推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化建設(shè)的社會環(huán)境逐步形成。隨后在2019年上半年，交通運輸部聯(lián)合其他多個部委再次出臺了《關(guān)于推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這個意見對進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)和一體化發(fā)展提出了具體意見，要求在新時代經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的大好環(huán)境下必須建構(gòu)一個高質(zhì)量、服務(wù)型、有效率、能夠讓城鄉(xiāng)人民群眾共享的交通運輸體系。在國家、省、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級各部門的共同努力下，農(nóng)村客運覆蓋到了全部鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村客運健康穩(wěn)定發(fā)展的體制機制逐步得到完善，農(nóng)村客運形成了道路通暢、有經(jīng)濟社會效益、可持續(xù)的生動局面。公共交通一體化發(fā)展已經(jīng)成為一項重大的民生工程，鄉(xiāng)村人民群眾從中獲得了實惠和方便。

（三）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是推動城市繁榮的現(xiàn)實需求

改革開放40多年來，我國城市的發(fā)展取得優(yōu)異成就，呈現(xiàn)了日新月異的新局面，其中最大的特點之一是家庭擁有汽車的數(shù)量快速增長，中等以上收入的家庭幾乎家家擁有一臺或一臺以上的汽車。這在給家庭帶來方便的同時，也給城市發(fā)展和人民群眾生活造成了一定的影響，表現(xiàn)為城市出現(xiàn)了擁堵，造成了環(huán)境污染，甚至交通事故經(jīng)常發(fā)生的城市病，結(jié)果原來的“出行方便”變成“擁堵在路上”，人民群眾的出行花費在路上的時間更多。同時，各個城市的汽車保有數(shù)量不斷增加，以及電動自行車和電動三輪車、四輪車的迅速擴張給城市治理提出了新的挑戰(zhàn)，也限制了城市環(huán)境的向好改善。在城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢下，城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展成為破解一些中小城市交通困境的必然選擇，也成為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

二、城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的動因

習(xí)近平總書記指出：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！盵1]當(dāng)前我國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對美好生活的需要必然要求我們以改革創(chuàng)新的精神推動公共交通服務(wù)發(fā)展提質(zhì)，解決涉及鄉(xiāng)村人民群眾生活的交通更加便利化的問題，為鄉(xiāng)村群眾享受改革發(fā)展成果創(chuàng)造條件。黨的十八大以來，全國上下開始把發(fā)展交通事業(yè)作為使人民群眾過上美好生活的重要舉措，但是公共交通事業(yè)發(fā)展“最后一公里”在一些相對邊遠(yuǎn)的地區(qū)仍然沒有完全打通?！皥猿秩嗣裰辽?，勇于實干為要是中國共產(chǎn)黨的高尚品質(zhì)?！盵2]隨著形勢的積極發(fā)展，針對以上問題，邊遠(yuǎn)地區(qū)在當(dāng)?shù)攸h委和政府，以對人民高度負(fù)責(zé)的精神，真抓實干積極謀劃城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展，推動公共交通村村通，促進貨流、客流融合發(fā)展?，F(xiàn)在，大多數(shù)地方為了擴大公共服務(wù)的覆蓋面，有效解決公共交通“供給”與“需求”的矛盾，規(guī)范公共交通運輸市場，都出臺了平價優(yōu)惠政策，讓鄉(xiāng)村人民群眾享有了更多的獲得感。

（二）推動城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的做法與成效

一是堅持基礎(chǔ)在前，建設(shè)為先。近年來，大多數(shù)地方都會加大人力、財力、物力的投入，集中力量打好基礎(chǔ)交通攻堅戰(zhàn)，破除“區(qū)位優(yōu)越、交通制約”的窘境。情況好的縣市單獨財力總投入近百億元，實施區(qū)域內(nèi)的國省干道升級改造，以縣城為中心，建設(shè)城市外環(huán)道路，實現(xiàn)了向外輻射的路網(wǎng)格局，城鄉(xiāng)交通環(huán)境得到極大的改善。其次，全國各地為破解“交通最后一公里”難題，千方百計加強農(nóng)村道路建設(shè)，新建或擴建農(nóng)村道路工程全面啟動，為城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展打下了堅實的道路基礎(chǔ)。

二是堅持政府主導(dǎo)，多部門聯(lián)動。目前，很多地區(qū)的做法是抓住農(nóng)客班線經(jīng)營權(quán)到期的有利時機，采取“農(nóng)村客運經(jīng)營權(quán)到期依法終止，給予原車主適當(dāng)補償”的辦法，將分散的私營線路統(tǒng)一收歸國營，為推進城鄉(xiāng)公共交通一體化營造了政策氛圍。在此基礎(chǔ)上，按照“依法終止、合理補償、安排就業(yè)、友情操作”的改革思路，由縣財政一次性投入一筆專項經(jīng)費，淘汰過去的大部分老舊客車，組建國有公共交通公司，從原有的車主中吸納駕駛經(jīng)驗豐富的中青年人擔(dān)任公交司機，實現(xiàn)了新舊體制的平穩(wěn)過渡。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，各地都在進一步擴大公共交通覆蓋面，推動城區(qū)、城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村公共交通完全融合，線路、票價、服務(wù)一體化，實行“一個價”，60歲以上老年人、軍人和殘疾人等免費乘車，一般都由地方財政每年安排一定專項經(jīng)費用于公共交通運營補貼，確保公共交通公司的“公益屬性”?，F(xiàn)在，在很多地區(qū)，在地方財政專項支持下，大力推廣“鎮(zhèn)村公交”“智能公交”“新能源公交”，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站場、每輛公共交通車每年都能得到一定的國家補貼。

三是堅持縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合辦，上下一體。為不斷提高鄉(xiāng)村公共交通通達(dá)率，解決邊遠(yuǎn)一點的鄉(xiāng)村人民群眾出行不便的問題，自2012年開始，全國多數(shù)縣就開始積極探索鄉(xiāng)村公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的途徑。后來，在國家的鼓勵下，越來越多的縣按照“縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、上下一體”的模式，由縣里負(fù)責(zé)統(tǒng)一提供鄉(xiāng)村公共交通車輛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鄉(xiāng)村公共交通公司負(fù)責(zé)具體運營；在鄉(xiāng)村公共交通線路方面，由縣政府牽頭開展風(fēng)險評估，統(tǒng)一對線路規(guī)劃審批，鄉(xiāng)村公共交通統(tǒng)一執(zhí)行1元票價，運營虧損由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政補貼，縣財政還對公共交通站場建設(shè)、每臺鄉(xiāng)村公共交通車輛進行定量補貼。據(jù)相關(guān)資料顯示，幾乎所有的縣都開通了城區(qū)、城鄉(xiāng)公共交通線路，人們出行更加方便、更實惠，鄉(xiāng)村人民群眾在村頭就能坐上公交的夢想已變成現(xiàn)實。

四是堅持走綠色發(fā)展的公共交通一體化發(fā)展之路。在堅持以人民為中心的發(fā)展理念指引下，堅持綠色發(fā)展是保護城鄉(xiāng)環(huán)境的根本之策，也是鄉(xiāng)村人民群眾的美好生活需要。絕大多數(shù)縣緊緊抓住國家對新能源汽車補貼的機遇，優(yōu)先發(fā)展新能源公共交通車，可減少碳排放量，節(jié)省燃油成本，其優(yōu)勢在于，不但保護了環(huán)境，而且降低了城鄉(xiāng)公共交通的運營成本。

三、進一步推動城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的若干建議

城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展必須“堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向”。[3]從目前的發(fā)展實踐情況來看，城鄉(xiāng)公共交通一體化的利好是多方面的，不僅有利于城鄉(xiāng)社會治理，推動地方經(jīng)濟繁榮，給鄉(xiāng)村人民群眾帶來民生實惠，而且有利于推動綠色發(fā)展的新發(fā)展理念的落地生效，促進城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)。通過調(diào)研，我們認(rèn)識到進一步推動城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展應(yīng)從以下幾個方面著力。

（一）進一步強化地方政府的主導(dǎo)作用

早在2013年11月，黨的十八屆三中全會就指出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。眾所周知，城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是關(guān)系城市和鄉(xiāng)村兩地人民群眾的直接面向最基層的數(shù)量較大、涉及面寬廣的經(jīng)濟社會事項，具有重大的現(xiàn)實意義。在經(jīng)濟上有利于促進城鄉(xiāng)物資和商品流通，繁榮地方經(jīng)濟，帶動城鄉(xiāng)人民群眾致富；在人文上有利于帶動城鄉(xiāng)文化交流交融，促進社會文明和諧；在長遠(yuǎn)目標(biāo)上，有利于消除城鄉(xiāng)差距，讓人民群眾享有平等的公共服務(wù)。從全國的實踐看，省級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級勇于擔(dān)當(dāng)，從實現(xiàn)人民群眾美好生活需要出發(fā)，積極作為，共同全力推動此項利國利民的工作。但是現(xiàn)實中，進一步推動城鄉(xiāng)公共交通一體化會遇到很多具體問題,如政策支持、公共財政投入、運營管理、安全保障等問題。這些具體問題的系統(tǒng)解決需要地方政府高度重視，在地方政府主導(dǎo)下各部門、各單位和社會領(lǐng)域齊心協(xié)力共同奮斗，為進一步推動城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境。

（二）在鄉(xiāng)村公共交通一體化道路提檔升級上著力

習(xí)近平總書記指示“交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有很強的先導(dǎo)作用，特別是在一些貧困地區(qū)，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門”。為貫徹落實習(xí)近平總書記的重要指示精神，全國鄉(xiāng)村都掀起鄉(xiāng)村公共交通道路建設(shè)的熱潮，特別是在西部地區(qū)和中東部地區(qū)的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，國家投入了大量專項資金用于公共交通道路建設(shè)即稱之為“四好農(nóng)村路”建設(shè)工程，該項工程使原有很多鄉(xiāng)村道路得到拓寬、延伸，有的鄉(xiāng)村從無到有修建了寬闊的瀝青路或水泥路，鄉(xiāng)村道路的里程數(shù)翻倍增加，優(yōu)質(zhì)路網(wǎng)基本形成，通達(dá)率達(dá)到了90%以上。但是，任何事物總是處在發(fā)展變化之中的，鄉(xiāng)村的整體面貌也是處于發(fā)展進步之中的，隨著鄉(xiāng)村人民群眾生產(chǎn)生活整體水平的不斷提高，以及出行的需求增加，修建后的道路又不能滿足公共交通一體化發(fā)展新的現(xiàn)實需要，這就要求地方政府和交通及相關(guān)部門共同在推動鄉(xiāng)村公共交通道路提檔升級上著力。一是要提升公共交通道路的整體通達(dá)率，增強公共交通一體化服務(wù)能功能，滿足鄉(xiāng)村人民群眾的高質(zhì)量安全出行需要；二是提出新的標(biāo)準(zhǔn)，對照新標(biāo)準(zhǔn)提高鄉(xiāng)村公共交通道路設(shè)計、建設(shè)和布局的要求，如設(shè)計要放眼未來，建設(shè)要符合現(xiàn)代化要求，布局要具有合理性，符合鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村人民群眾實際；三是要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)之間和各鄉(xiāng)村之間的現(xiàn)實狀況和鄉(xiāng)村人民群眾的現(xiàn)實需要，打通循環(huán)路、斷頭路、中梗阻，為城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展打好“硬件”基礎(chǔ)。

（三）在建設(shè)好公共交通一體化場站上著力

“大運量、高效率的交通方式是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城市交通發(fā)展的必然選擇?！盵4]城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展正是順應(yīng)這一發(fā)展趨勢，而場站建設(shè)是城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，必須在地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，聯(lián)合財政、土地管理、生態(tài)環(huán)境、住建、電力、技術(shù)監(jiān)督、城管等相關(guān)部門單位，在土地使用、資金支持、充電設(shè)備安裝、綜合服務(wù)室、維修保養(yǎng)配套和場站建設(shè)質(zhì)量方面共同發(fā)力，共同建設(shè)優(yōu)質(zhì)的場站。

（四）在建立健全相關(guān)法規(guī)制度上著力

城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是一項長期的重大民生工程，其建設(shè)發(fā)展涉及多部門單位、財政投入、公私利益、質(zhì)量監(jiān)督、安全運營等方方面面，這就要求必須建立健全相關(guān)法規(guī)制度，形成以法律法規(guī)和制度體系為核心的長效保障機制，來保證公共交通按照當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)安全、高效、可持續(xù)發(fā)展。

推動城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是新時代我們黨和政府提供給人民群眾的重要公共服務(wù)之一?！耙磺泄ぷ鞫家跃S護人民群眾的現(xiàn)實利益為原則，著力解決人民群眾的實際問題?！盵5]推動城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展取得較好的社會效益和生態(tài)效益，其實踐生動表明，黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，積極推動民生建設(shè)，讓人民群眾享受了實實在在的改革發(fā)展成果。