高奕康,劉旭,林河山,徐金燕,鄧云成

(自然資源部海島研究中心 平潭 350400)

2018年,中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》,并組建了自然資源部。同年,自然資源部設立了海域海島管理司,負責全國海域海島保護利用政策與技術(shù)規(guī)范的擬定、開發(fā)利用活動的監(jiān)督管理、監(jiān)視監(jiān)測與評估等工作。目前,我國沿海11個省(自治區(qū)、直轄市)的機構(gòu)改革工作已基本完成,機構(gòu)改革方案與中央保持總體步調(diào)一致,海島保護利用管理相關職責劃入新組建的自然資源廳(局)或海洋局,行使轄區(qū)內(nèi)海島開發(fā)利用和保護監(jiān)督管理,以及海島國土空間用途轉(zhuǎn)用等工作。為適應機構(gòu)改革后的新情況新形勢,加快構(gòu)建生態(tài)文明體系,全面提升我國海島管理水平,亟須梳理分析我國無居民海島管理的現(xiàn)狀與問題。

1 現(xiàn)狀與問題

1.1 歷史遺留用島問題亟須處置

我國無居民海島歷史遺留用島問題復雜,存在行政審批職能交叉重疊、未批先用、違法審批、自然資源所有者不清、違法行為的理論界定和司法認定難等問題,這是新形勢下海島管理亟須解決的首要問題。

1.1.1 原有行政審批職能交叉重疊

長期以來,由于頂層設計不完善、分類體系不科學、管理體制不順暢、制度不健全、監(jiān)管不到位、產(chǎn)權(quán)責任不清晰等原因[1],我國無居民海島的管理存在交叉重疊、多頭管理等問題。已取得相關審批手續(xù)的無居民海島主要依據(jù)《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島法》)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)或者行政審批等進行審批,涉及了國土、海洋、林業(yè)、能源、交通、海事、發(fā)改委等部門,存在行政審批職能交叉重疊、超越權(quán)限審批、甚至違法審批的情況。機構(gòu)改革后,縱向職能的規(guī)范和理順使得行政審批職能交叉重疊現(xiàn)象明顯減少。為妥善解決無居民海島歷史遺留問題,自然資源部開展了無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報工作,基本摸清了我國無居民海島的行政審批、開發(fā)利用等信息,這對解決行政審批職能交叉重疊的歷史問題具有重要意義。但歷史積累的行政交叉問題極其復雜、涉及部門較多,歷史遺留問題的處置方案仍在研究。

1.1.2 自然資源所有者不清

《海島法》《中華人民共和國民法典》等法律法規(guī)對無居民海島的所有權(quán)主體作出了明確規(guī)定,“無居民海島屬于國家所有,國務院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”。但由于歷史原因,我國無居民海島上有集體土地所有權(quán)、集體林地所有權(quán)等集體所有權(quán)利,甚至存在“一地多證”、多個所有權(quán)主體的現(xiàn)象,全民所有與集體所有之間的邊界不清。在《海島法》實施后,仍有地方政府違法頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證或者集體林地所有權(quán)證,與現(xiàn)行法律相抵觸,致使國有自然資源資產(chǎn)瀕臨流失。機構(gòu)改革后,為貫徹落實黨中央、國務院關于生態(tài)文明建設決策部署,解決自然資源所有者不清及保護責任不明確的問題,我國開始全面推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。目前,無居民海島自然資源確權(quán)登記工作仍處于試點階段,所有權(quán)主體的界定方案正在研究。

1.2 精細化分類管理體系不健全

以分類為基礎的綜合管理能夠促進自然資源的規(guī)劃與開發(fā)利用[2],是體制改革的基本方向。自然資源資產(chǎn)管理是多維的,很難單一以種類、區(qū)域、規(guī)模、項目等標準劃分[3],我國現(xiàn)行的無居民海島分類管理體系存在精細化不夠、系統(tǒng)性不足等問題。在實際管理工作中,通常將無居民海島與海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線、海島保護規(guī)劃等進行疊加分析,并按照對應的空間管控措施進行分類管理,形成了以生態(tài)系統(tǒng)狀況、社會經(jīng)濟效益、海島面積、物質(zhì)類型、離岸距離、開發(fā)利用情況等指標的綜合性、多層次的分類管理體系。海島具有四面環(huán)海水、封閉生態(tài)系統(tǒng)的特點,海島的穩(wěn)定性較差、生物多樣性指數(shù)小,自然災害發(fā)生頻繁,在生態(tài)和經(jīng)濟上持續(xù)發(fā)展的選擇范圍有限,所承受的負荷能力小。我國無居民海島類型多樣,海島周邊區(qū)域的情況較為復雜,不能只按照單一的土地屬性進行管理,應考慮海島的特殊屬性。根據(jù)島嶼生態(tài)地理學的理論,海島生物多樣性隨海島面積的增加而增加,為了保護生物多樣性應首先考慮選擇具有最豐富物種的地方作為保護地[4]。我國有數(shù)千個面積小于500m2的海島,其生態(tài)服務價值較差,但實際管理過程中這些海島的管控要求與其他海島并無明顯區(qū)別,我國無居民海島分類管理體系需進一步精細化。

1.3 海島管理制度體系有待完善

為了加強無居民海島管理,保護無居民海島生態(tài)環(huán)境,2003年國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合發(fā)布了《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》,這是我國第一部關于無居民海島管理的制度,標志著中國無居民海島管理已逐步納入法制化軌道;2010 年《中華人民共和國海島保護法》正式實施,這是我國首次以立法的形式對海島進行保護與管理,這對進一步加強無居民海島保護與管理,規(guī)范海島的開發(fā)利用秩序具有重要的意義。黨的十八大提出“大力推進生態(tài)文明建設”戰(zhàn)略決策以來,對我國海島管理有了新的要求,我國發(fā)布了《關于調(diào)整海域無居民海島使用金征收標準》等一系列海島保護和管理配套制度,我國海島管理制度體系進一步完善,與新形勢下的海島管理需求仍有一定的差距。目前,我國自然資源法律還存在“缺”“散”“舊”“軟”等突出問題[5]。在自然資源基本法的理論研究已經(jīng)成熟和自然資源單行立法漸成體系的背景下,自然資源基本法的立法不僅非常必要,而且切實可行[6]。

1.4 信息化建設對海島管理的支撐性不足

1.4.1 數(shù)據(jù)更新機制不完善

現(xiàn)勢性是數(shù)據(jù)的生命力的根本,數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量和更新時效已成為衡量一個國家自然資源管理工作水準的基礎標準之一。20 世紀以來,我國通過全國海島資源綜合調(diào)查、近海海洋綜合調(diào)查與評價專項(“908”專項)、海島航空監(jiān)視監(jiān)測工作、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報、海域海島地名普查等工作,積累了海量的基礎數(shù)據(jù),為我國海島管理提供了較為有力的支撐。機構(gòu)改革以來,隨著自然資源統(tǒng)一管理制度的建立與實施,對海島信息化工作提出了更高的要求和更多的需求,我國建立了自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度,形成了由地方自然資源主管部門填報海島數(shù)據(jù)的常態(tài)化運行機制。但現(xiàn)有海島基礎數(shù)據(jù)更新機制尚不完善、組織體系還不健全,在一定程度上制約著我國海島的管理、決策和科學研究等工作。例如,2010年按照《國務院辦公廳關于開展第二次全國地名普查試點的通知》要求,我國啟動并完成了全國海域海島地名普查工作,該名錄是我國海島管理的重要依據(jù)。在實際海島管理工作中,發(fā)現(xiàn)海島名錄存在遺漏、低潮高地在海島名錄中、原有海島信息錯誤、行政區(qū)劃信息老舊的情況。例如,烏礁仔,僅在低潮時露出水面,嚴格意義上應為低潮高地;福清浮嶼、浮嶼仔在20 世紀就已連成一個海島,但在公布的海島名錄中仍為獨立的兩個海島;個別海島因人為活動或自然原因喪失了“四面環(huán)海水”的自然屬性,海島名錄亟須更新。2018年以來,自然資源部組織沿海省(自治區(qū)、直轄市)開展無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報工作,首次查清了全國無居民海島的開發(fā)利用、審批情況和自然屬性等信息,對處理歷史遺留用島的處置具有重要的意義,但數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制尚未建立。

1.4.2 信息化水平不高

在自然資源管理和決策過程中,應確保自然資源最佳可得信息、科學知識和管理實踐等融入自然資源管理和決策的全流程[7]。智慧海洋是海洋信息化的深度發(fā)展,是信息與物理融合的海洋智能化技術(shù)革命4.0[8]。我國海島信息化建設水平仍處于數(shù)字海洋階段,尚未達到智慧海洋的階段。在以往的海島管理工作中,我國積累了海量的海島數(shù)據(jù),部分業(yè)務單位基于自身的業(yè)務需求建設了海島信息管理系統(tǒng),這些系統(tǒng)主要以數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)展示和簡單查詢?yōu)橹?對海島管理決策的支撐不足。部分系統(tǒng)建設時間較早,系統(tǒng)在性能上已經(jīng)落后,采用的技術(shù)已經(jīng)過時,難以通過修改和演化來滿足新的業(yè)務需求。從橫向上來看,現(xiàn)階段海島與土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災害、不動產(chǎn)登記等領域的數(shù)據(jù)資源的橫向整合程度還較低,基礎數(shù)據(jù)離散、孤島現(xiàn)象明顯。從縱向上來看,我國尚未建立國家、省、市、縣四級協(xié)同聯(lián)動的海島管理信息平臺,對海島數(shù)據(jù)的深度挖掘應用不夠。此外,我國面向社會公眾和企事業(yè)單位的海島信息化服務還不夠充分,基于互聯(lián)網(wǎng)的社會化服務能力需要大幅提升。

2 建議

2.1 尊重歷史事實,分類處置歷史遺留問題

基于第三次全國國土調(diào)查、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報、全國圍填海現(xiàn)狀調(diào)查等成果,結(jié)合正在開展的無居民海島自然資源確權(quán)登記工作,對我國無居民海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀問題進行分析,對原有行政審批職能交叉重疊、未批先用、違法行為概念的界定和司法認定難等歷史用島問題進行科學評估,明確歷史遺留問題處置的責任主體。在充分尊重歷史和事實的基礎上,本著科學、務實的態(tài)度,依法依規(guī),按照無居民海島用島性質(zhì)、開發(fā)利用項目的主導功能定位、用島方式、法前法后用島情況、用島手續(xù)等關鍵指標,通過分類處置方式,對歷史遺留用島問題進行分層分類,并開展無居民海島歷史遺留用島處置意見編制與試點工作。

2.2 優(yōu)化精細化分類管理體系,強化數(shù)據(jù)資源支撐

在國土空間規(guī)劃的基礎上,結(jié)合島嶼生態(tài)地理學的理論,根據(jù)各類海島的功能定位,科學分類,建立生態(tài)服務價值、經(jīng)濟價值、社會效益等綜合指標,完善無居民海島精細化分類管理體系,出臺分類管理辦法與規(guī)范,實行無居民海島差別化管控?；诤u調(diào)查監(jiān)測體系,結(jié)合歷史遺留問題處理工作,適時開展無居民海島基礎調(diào)查、專項調(diào)查。加快推進無居民海島自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記,以及無居民海島岸線修測等工作。開展無居民海島地籍建檔,獲取海島各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積、權(quán)屬性質(zhì)、界址范圍等精確數(shù)據(jù)資源。組織修訂無居民海島名錄,提升海島數(shù)據(jù)資源的業(yè)務支撐能力。

2.3 完善海島管理制度體系,創(chuàng)新自然資源使用制度

自然資源管理制度改革必須堅持生態(tài)文明體制改革的基本理念,用理念指導改革行動[9],基礎制度要在實踐中逐步完善[10]。在自然資源管理制度體系的大框架下,結(jié)合我國海島管理的新形勢,重點從自然資源產(chǎn)權(quán)保護與監(jiān)督管理制度、自然資源用途管制與空間規(guī)劃制度、自然資源嚴格保護與集約利用制度、自然資源有償使用制度和自然資源生態(tài)修復與補償制度等5個方面,對海島管理制度體系進行完善。推進海島相關法律法規(guī)和制度建設,加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度,開展《海島法》等法律法規(guī)的修訂與修正。落實《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》,開展海島生態(tài)風險評估工作,明確海島自然資源利用方式,規(guī)范利用行為,全面實行海島自然資源有償使用制度。

2.4 建立海島數(shù)據(jù)“一張圖”,構(gòu)建海島數(shù)據(jù)更新體系

根據(jù)《自然資源部信息化建設總體方案》的要求,結(jié)合“一張網(wǎng)”“一張圖”和國土空間基礎信息平臺的建設,基于統(tǒng)一的標準規(guī)范,匯聚海洋、土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、測繪地理信息等各類自然資源和國土空間數(shù)據(jù),通過業(yè)務數(shù)據(jù)的抽取整合,促進自然資源信息化整合成果共享,建設海島數(shù)據(jù)“一張圖”。綜合分析我國海島管理的業(yè)務需求,利用大數(shù)據(jù)處理方式提煉形成數(shù)據(jù)分析模型,通過多維度、多角度的直觀可視化分析,提高海島信息服務深度,為我國無居民海島提供監(jiān)管決策應用支撐。建立自上而下和自下而上相結(jié)合的數(shù)據(jù)更新工作機制,建立國家、省、市、縣四級協(xié)同聯(lián)動的數(shù)據(jù)資源目錄和數(shù)據(jù)更新維護機制,探索“數(shù)據(jù)驅(qū)動”與“知識驅(qū)動”相結(jié)合的數(shù)據(jù)更新技術(shù)。

3 結(jié)語

在新時代背景下,黨中央對我國無居民海島的管理提出了更高的要求,對我國無居民海島管理的現(xiàn)狀和問題進行分析,對提升我國無居民海島管理水平,構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局,實施海洋強國戰(zhàn)略具有重要的意義。