史聆聆，李萌，何磊，黃翔，廖鳳娟

(中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，黨的十九大進(jìn)一步提升了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了全面總結(jié)和重點(diǎn)部署。2018 年5 月18 日至19 日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想。在會上，習(xí)近平總書記指出，要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，加快建立生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、目標(biāo)責(zé)任體系、生態(tài)文明制度體系和生態(tài)安全體系。黨的十九屆五中全會提出構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。目前，我國已經(jīng)在五大體系方面開展了不少工作，并取得一定的成績。但總的來說，生態(tài)文明體系建設(shè)在理論探索和實(shí)踐工作中還存在諸多困惑和難題需要破解，本文就此問題進(jìn)行分析，并提出對策建議。

1 我國生態(tài)文明體系現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)文化體系

(1)積極宣傳生態(tài)文明知識，提高全社會生態(tài)意識

自2011 年12 月以來，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合多個(gè)部門舉辦中國生態(tài)文明論壇，先后舉辦生態(tài)文明建設(shè)成果展、生態(tài)示范創(chuàng)建與“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐論壇、水生態(tài)文明論壇、生態(tài)文明大數(shù)據(jù)論壇、垃圾分類論壇，在推動生態(tài)文明建設(shè)工作方面產(chǎn)生了積極、重大的影響。2019 年4 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，部署全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類的各項(xiàng)工作。此外，企業(yè)、學(xué)校、非政府組織和社會公眾也都是重要的宣傳教育主體。

(2)培育綠色生活方式

2015 年11 月，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加快推動生活方式綠色化的實(shí)施意見》，提出了培育綠色生活方式的行動措施:一是宣傳生活方式綠色化理念；二是制定實(shí)施生活方式綠色化的政策措施；三是開展多樣化的生活方式綠色化活動。生態(tài)環(huán)境部、中央文明辦、教育部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等五部門在2018 年“六五環(huán)境日”國家主場活動現(xiàn)場聯(lián)合發(fā)布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范(試行)》(簡稱《規(guī)范》)，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，引領(lǐng)公民踐行生態(tài)環(huán)境責(zé)任，攜手共建天藍(lán)、地綠、水清的美麗中國?！兑?guī)范》的編制和發(fā)布旨在牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，強(qiáng)化公民生態(tài)環(huán)境意識，引導(dǎo)公民成為生態(tài)文明的踐行者和美麗中國的建設(shè)者，共包括十條行為規(guī)范。行為規(guī)范包括關(guān)注生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源資源、踐行綠色消費(fèi)、選擇低碳出行、分類投放垃圾、減少污染產(chǎn)生、呵護(hù)自然生態(tài)、參加環(huán)保實(shí)踐、參與監(jiān)督舉報(bào)、共建美麗中國等十個(gè)方面。

(3)鼓勵公眾參與

生態(tài)文明建設(shè)需要公眾直接參與，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為進(jìn)行監(jiān)督。為了努力構(gòu)建全民參與環(huán)保的社會行動體系，原環(huán)境保護(hù)部2010 年出臺《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)社會組織參與環(huán)境保護(hù)。2015 年7 月，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，進(jìn)一步暢通參與渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與依法有序發(fā)展。2017 年，為了動員公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，推動綠色發(fā)展，原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合民政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對環(huán)保社會組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》。

(4)增強(qiáng)法律意識

全國各地開展各種各樣的普法宣傳活動，如開展普法宣傳課；搭建流動宣傳平臺，向居民發(fā)放宣傳材料；法院成立環(huán)境資源審判庭，利用宣傳展板展示相關(guān)環(huán)境違法的典型案例，普及環(huán)境保護(hù)的司法政策，向群眾宣傳人人參與的環(huán)保理念；組織“六五環(huán)境日”“法制宣傳日”等活動；對環(huán)境違法者名單信息和行政處罰信息在網(wǎng)絡(luò)公開，并計(jì)入社會誠信檔案；地方生態(tài)環(huán)境局成立環(huán)保宣傳和普法教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行法律法規(guī)及執(zhí)法實(shí)務(wù)培訓(xùn)，在檢查和服務(wù)企業(yè)過程中，適時(shí)對企業(yè)主及企業(yè)環(huán)保管理人員進(jìn)行環(huán)保法律法規(guī)知識、政策宣傳講解。

1.2 生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系

生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系主要包括產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

1.2.1 產(chǎn)業(yè)生態(tài)化

產(chǎn)業(yè)生態(tài)化就是把作為物質(zhì)生產(chǎn)過程主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)活動納入生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)中，把產(chǎn)業(yè)活動對自然資源的消耗和對環(huán)境的影響置于生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量的總交換過程中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)活動與生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展[1]。

(1)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

2003 年政府出臺系列相關(guān)政策以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，成為我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論研究及實(shí)踐發(fā)展的重要里程碑。2014 年國家發(fā)展改革委發(fā)布第一批國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范單位。目前，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)在應(yīng)用廣度及意識接受度上均有顯著提高。

(2)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

為了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，國務(wù)院2005 年發(fā)布實(shí)施了《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》，國家發(fā)展改革委2005 年發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，作為《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》的配套文件，該目錄在2011 年、2013 年和2019 年分別進(jìn)行了修訂，目錄涉及20 多個(gè)行業(yè)，分為鼓勵類、限制類和淘汰類。

(3)推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

原國家環(huán)境保護(hù)局2007 年發(fā)布了《關(guān)于開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)工作的通知》《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法(試行)》，2009 年發(fā)布《關(guān)于在國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)中加強(qiáng)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的通知》，2011 年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2015 年發(fā)布《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法》等文件，并發(fā)布《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》(HJ 274—2015)。2019 年2 月，國家發(fā)展改革委牽頭發(fā)布《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2019 年版)》，該目錄成為各地區(qū)、各部門明確綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、制定綠色產(chǎn)業(yè)政策、引導(dǎo)社會資本投入的主要依據(jù)。截至2019 年6 月，全國共有25 個(gè)省區(qū)市的93 個(gè)工業(yè)園區(qū)開展了國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的創(chuàng)建工作，其中51 家已正式得到命名。

(4)推進(jìn)清潔生產(chǎn)

1992 年以來，我國陸續(xù)出臺了包括法律法規(guī)、制度和規(guī)范等清潔生產(chǎn)方面的文件42 項(xiàng)，為清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的形成奠定了基礎(chǔ)。此外，我國各省區(qū)市也陸續(xù)發(fā)布了一系列的配套政策和文件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016 年各省區(qū)市共發(fā)布清潔生產(chǎn)綜合管理類文件66 項(xiàng)，內(nèi)容涉及清潔生產(chǎn)整體推進(jìn)管理、強(qiáng)化重點(diǎn)企業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核評估驗(yàn)收、推行重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)對標(biāo)、加快推進(jìn)大氣污染及涉重金屬企業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施等方面[2]。國家2012 年發(fā)布《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2016 年修訂)，進(jìn)一步規(guī)范清潔生產(chǎn)審核程序，生態(tài)環(huán)境部2018 年聯(lián)合國家發(fā)展改革委發(fā)布了《清潔生產(chǎn)審核評估與驗(yàn)收指南》。

1.2.2 生態(tài)產(chǎn)業(yè)化

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是指在生態(tài)建設(shè)中，依托當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)優(yōu)勢，以生態(tài)為資源發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的過程。其實(shí)質(zhì)是把生態(tài)條件當(dāng)成資源開發(fā)，把生態(tài)建設(shè)做成生態(tài)產(chǎn)業(yè)，把綠水青山變成金山銀山[3]。

(1)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)

我國很早就開展了礦山宕口生態(tài)修復(fù)工作。2011 年以來，我國出臺了多項(xiàng)環(huán)保政策致力于水資源、土壤、大氣、固廢等生態(tài)修復(fù)的實(shí)施，如“水十條”“土十條”等。在政策指引下，全國開始深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動計(jì)劃，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，開展大規(guī)模國土綠化行動。2015 年，科學(xué)技術(shù)部、原環(huán)境保護(hù)部等聯(lián)合發(fā)布《節(jié)水治污水生態(tài)修復(fù)先進(jìn)適用技術(shù)指導(dǎo)目錄》，推動水生態(tài)修復(fù)等方面先進(jìn)適用技術(shù)推廣應(yīng)用，提升科技對水安全保障支撐能力。2016 年，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，提出推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要遵循5 條基本原則，其中第一條是江湖和諧、生態(tài)文明，要強(qiáng)化長江全流域生態(tài)修復(fù)，保護(hù)和改善流域生態(tài)服務(wù)功能。

(2)生態(tài)農(nóng)業(yè)

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)起始于20 世紀(jì)80 年代。2015 年，《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030 年)》正式發(fā)布。該規(guī)劃綜合考慮各地農(nóng)業(yè)資源承載力、環(huán)境容量、生態(tài)類型和發(fā)展基礎(chǔ)等因素，將全國劃分為優(yōu)化發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)和保護(hù)發(fā)展區(qū)三大區(qū)域，因地制宜、梯次推進(jìn)、分類施策。2018 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)的《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則(2018—2030 年)》明確提出“推動建立起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與資源環(huán)境承載力相匹配的生態(tài)農(nóng)業(yè)新格局”，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展之路。

(3)生態(tài)旅游

生態(tài)旅游包括養(yǎng)生休閑旅游、生態(tài)文化旅游和美麗鄉(xiāng)村旅游等。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)旅游的基礎(chǔ)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)旅游的核心，2008 年，原環(huán)境保護(hù)部吳曉青副部長在全國生態(tài)旅游發(fā)展工作會議上要求進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)旅游開發(fā)。原國家旅游局和原環(huán)境保護(hù)部制定了《國家生態(tài)旅游示范區(qū)管理規(guī)程》和《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范(GB/T 26362—2010)評分實(shí)施細(xì)則》，指導(dǎo)和監(jiān)督國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)和運(yùn)營工作。

為加快推動建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路子，2021 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，計(jì)劃到2025 年生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度框架初步形成，2035 年完善的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制全面建立。

1.3 目標(biāo)責(zé)任體系

(1)制定環(huán)境質(zhì)量改善等具體考核目標(biāo)和責(zé)任追究辦法

2018 年6 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，進(jìn)一步提出“落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。國務(wù)院2018 年7 月發(fā)布《關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃的通知》，該計(jì)劃將打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)年度和終期目標(biāo)任務(wù)完成情況作為重要內(nèi)容，納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成績考核，考核不合格的地區(qū)，由上級生態(tài)環(huán)境部門會同有關(guān)部門公開約談地方政府主要負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)評限批，取消國家授予的有關(guān)生態(tài)文明榮譽(yù)稱號。對工作不力、責(zé)任不實(shí)、污染嚴(yán)重、問題突出的地區(qū)，由生態(tài)環(huán)境部公開約談當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人。制定量化問責(zé)辦法，對重點(diǎn)攻堅(jiān)任務(wù)完成不到位或環(huán)境質(zhì)量改善不到位的實(shí)施量化問責(zé)。

(2)制定完善的生態(tài)文明建設(shè)評價(jià)考核體系

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016 年12 月2 日發(fā)布《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》；2016 年12 月12 日，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計(jì)局、原環(huán)境保護(hù)部、中央組織部發(fā)布了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，為開展生態(tài)文明建設(shè)評價(jià)考核提供了依據(jù)。

(3)建立生態(tài)文明示范建設(shè)“三示范、兩獎項(xiàng)”工作體系

“三示范、兩獎項(xiàng)”主要包括國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地、國家環(huán)境保護(hù)模范城市、綠色中國年度任務(wù)和中國生態(tài)文明獎。2017—2020 年，生態(tài)環(huán)境部共命名了四批262 個(gè)國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和87 個(gè)“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，命名表彰兩批中國生態(tài)文明獎87 名先進(jìn)個(gè)人和54 個(gè)集體，綠色中國年度人物兩批共14 名個(gè)人、3 個(gè)集體，在全社會形成了很好的榜樣和示范作用。

(4)厘清各領(lǐng)域的權(quán)力清單和責(zé)任清單，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)考核

2018 年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法的意見》，提出制定發(fā)布權(quán)力清單和責(zé)任清單。為完善資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度提供基礎(chǔ)信息，摸清自然資源資產(chǎn)的“家底”及其變動情況。2015 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》，并在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015 年發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，規(guī)定了各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。隨后，山東、新疆、四川、浙江、云南等地出臺黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則。

2015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，明確審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任界定、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等事項(xiàng)，形成了一套比較成熟、符合實(shí)際的審結(jié)操作規(guī)范，探索并逐步建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。2017 年出臺地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)方案。

(5)建立以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度為代表的問責(zé)機(jī)制

2019 年6 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，首次以黨內(nèi)法規(guī)形式，明確督察制度框架、程序規(guī)范、權(quán)限責(zé)任等，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院強(qiáng)化督察權(quán)威，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心，將為依法推動督察向縱深發(fā)展、不斷夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)政治責(zé)任、建設(shè)美麗中國發(fā)揮重要保障作用。從2015 年12 月在河北省試點(diǎn)開始，生態(tài)環(huán)境部順利完成對31 個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一輪督察全覆蓋，并開展“回頭看”，取得顯著效果。

1.4 生態(tài)文明制度體系

(1)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

目前，我國建立了不同門類資源的調(diào)查或清查制度，先后開展了兩次土地調(diào)查、一次水利普查、一次地理國情普查、一次海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)查和海域海島地名普查、九次森林資源清查、一次草地資源清查和兩次濕地資源調(diào)查等工作[4]，現(xiàn)正在實(shí)施第三次國土調(diào)查和礦產(chǎn)資源國情調(diào)查試點(diǎn)。通過多輪自然資源調(diào)查或清查，初步查清了各類自然資源底數(shù)，有效支撐了各類自然資源管理。2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，到2020 年，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護(hù)力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐。

(2)國土空間開發(fā)保護(hù)制度

生態(tài)保護(hù)紅線作為實(shí)施國土空間用途管制的重大支撐，于2011 年正式被提出，2013 年被列入生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2017 年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》 (廳字〔2017〕2 號)，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作在全國范圍內(nèi)全面展開。要求到2020 年年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度，國土生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保護(hù)，生態(tài)功能保持穩(wěn)定，國家生態(tài)安全格局更加完善。

(3)空間規(guī)劃體系

2019 年5 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出到2020 年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。自然資源部發(fā)布了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，要求全面啟動國土空間規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。

(4)控制污染物排放許可制度

2016 年11 月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕81 號)，表明我國的排污許可制度改革正式啟動。為落實(shí)該實(shí)施方案，原環(huán)境保護(hù)部于2016 年12 月發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》，其實(shí)施對規(guī)范排污許可制度改革和排污許可證的核發(fā)工作起到積極作用。為進(jìn)一步夯實(shí)法律基礎(chǔ)，原環(huán)境保護(hù)部在該暫行規(guī)定的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)了先行先試行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，于2018 年1 月發(fā)布了《排污許可管理辦法(試行)》，規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內(nèi)容，細(xì)化了生態(tài)環(huán)境部門、排污單位和第三方機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，為改革完善排污許可制邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

(5)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央、國務(wù)院工作部署，財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部2011 年聯(lián)合印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確了試點(diǎn)工作目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等。在兩部門推動下，安徽、浙江兩省分別于2012 年9 月、2016 年12 月簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，先后啟動兩期共6 年試點(diǎn)工作，建立起跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。評估顯示，2012—2017 年新安江上游流域水質(zhì)總體為優(yōu)，保持為二類或三類，千島湖水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為二類，營養(yǎng)指數(shù)由中營養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，水質(zhì)變差的趨勢得到扭轉(zhuǎn)。

(6)現(xiàn)代環(huán)境治理體系

2019 年11 月26 日，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出到2025 年，要形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系。

(7)排污權(quán)交易市場體系

我國的排污權(quán)交易探索始于二十世紀(jì)七八十年代。為推進(jìn)排污權(quán)交易制度建設(shè)，2014 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，江蘇、浙江等11 個(gè)省區(qū)市作為國家試點(diǎn)省份開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)；2015 年7 月，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》。至2019 年8 月，專門針對排污權(quán)有償使用和交易政策制定發(fā)布的管理辦法、指導(dǎo)意見等文件共30 多份。至2018 年8 月，一級市場征收排污權(quán)有償使用費(fèi)累計(jì)117.7 億元，在二級市場累計(jì)交易金額72.3 億元。

2016 年8 月，原環(huán)境保護(hù)部會同人民銀行等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，明確提出要發(fā)展基于排污權(quán)等各類環(huán)境權(quán)益的融資工具，拓寬企業(yè)綠色融資渠道。

(8)生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度

2015 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案〉的通知》，通過探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推動建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的“家底”及其變動情況，將為完善資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度提供信息基礎(chǔ)，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展提供信息支撐、監(jiān)測預(yù)警和決策支持。

2015 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，明確審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任界定、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等事項(xiàng)，形成了一套比較成熟、符合實(shí)際的審結(jié)操作規(guī)范，探索并逐步建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。2017 年出臺了地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)方案。

1.5 生態(tài)安全體系

自2005 年松花江水污染事件以來，我國開始逐步探索構(gòu)建“事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后處置”的全過程、多層級的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范政策體系，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過程管理。一是相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定對風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)內(nèi)容?！董h(huán)境保護(hù)法》提出了預(yù)防為主的原則，對突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警、應(yīng)急和處置作出了規(guī)定，并提出建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度；《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等均納入了風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容；二是針對重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)、企業(yè)，制定《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法(試行)》等一系列風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)指導(dǎo)性文件；三是出臺《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評估推薦方法》《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件隱患排查和治理工作指南(試行)》《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》等文件，初步建成了由國家、部門、地方、企事業(yè)單位組成的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理體系；四是制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南損害調(diào)查》《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》等事后管理政策。

2 我國生態(tài)文明體系建設(shè)存在的問題

2.1 學(xué)習(xí)、領(lǐng)會和貫徹生態(tài)文明建設(shè)思想不深入、不堅(jiān)決

黨的十八大以來，從國家到地方都在宣傳、學(xué)習(xí)習(xí)近平生態(tài)文明思想。整體來說，人們對生態(tài)文明的認(rèn)識有所提高，但仍存在以犧牲生態(tài)、環(huán)境為代價(jià)，追求經(jīng)濟(jì)增長速度等陳舊的觀念和思維方式。重開發(fā)，輕保護(hù)；重速度，輕效益；重當(dāng)前，輕長遠(yuǎn)；重局部，輕整體。污染氣體超標(biāo)排放，森林任意砍伐，土地大面積開墾等缺乏環(huán)保意識的現(xiàn)象仍然存在。

2.2 管控政策難以充分體現(xiàn)區(qū)域差異化

大氣、水、土壤、海洋等各生態(tài)環(huán)境要素，在功能、結(jié)構(gòu)、承載、質(zhì)量等方面呈現(xiàn)出一定的空間差異性特征，表現(xiàn)為空間管控要求的差異性。但在我國現(xiàn)行生態(tài)安全管理體制下，生態(tài)環(huán)境空間管控政策往往存在“一刀切”現(xiàn)象，不能體現(xiàn)各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境功能屬性和管控要求。

2.3 常態(tài)化的問責(zé)機(jī)制尚未有效建立，考核機(jī)制仍需不斷完善

常態(tài)化的問責(zé)機(jī)制尚未有效建立。現(xiàn)階段在推動環(huán)境治理的過程中，總體上是通過行政問責(zé)的方式傳導(dǎo)壓力，以“自上而下”督察(督政)的方式推動各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，且這種行政問責(zé)多以“運(yùn)動式”的方式進(jìn)行，常態(tài)化的行政問責(zé)機(jī)制尚未有效建立。

考核機(jī)制仍需不斷完善。生態(tài)文明建設(shè)一些目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理，環(huán)境治理中存在“一刀切”“層層加碼”的現(xiàn)象[5]。比如對于一些細(xì)顆粒物(PM2.5)超標(biāo)、臭氧含量逐年升高的地區(qū)，仍采用二氧化硫和氮氧化物指標(biāo)減排作為考核要求已不符合實(shí)際需要。《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》中提出考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評價(jià)、干部獎懲任免的重要依據(jù)。各地陸續(xù)建立省級層面的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法，但生態(tài)文明建設(shè)的考核結(jié)果在黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合政績考核中所占的權(quán)重依然沒有得到明確[6]，考核結(jié)果效力差，對生態(tài)文明建設(shè)工作的推動作用不明顯。生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)考核繁多，使基層政府易形成考核依賴。

2.4 生態(tài)安全政策尚未真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)

雖然當(dāng)前已提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為導(dǎo)向的發(fā)展路子，但在實(shí)際工作中，一些地方還存在說起來與做起來、發(fā)展和保護(hù)“兩張皮”的現(xiàn)象。例如，有些企業(yè)遇到中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察就突擊關(guān)閉，企圖掩蓋問題，真實(shí)的情況是生態(tài)安全政策尚未真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)。

2.5 生態(tài)文明知識的宣傳有待加強(qiáng)

近年來，我國生態(tài)文明宣傳教育總體上取得明顯成效，但也存在一些問題。比如一些地方和部門尚未形成自覺積極開展生態(tài)文明宣傳教育的氛圍，存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象，工作不扎實(shí)、不到位。

3 我國生態(tài)文明體系建設(shè)的建議

3.1 以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，加快構(gòu)建生態(tài)文明體系

各地應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題，堅(jiān)決落實(shí)和長期貫徹生態(tài)文明思想。

3.2 地級以上城市頒布城市生態(tài)文明建設(shè)條例

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)保大會上的講話為生態(tài)文明建設(shè)做了頂層設(shè)計(jì)，在生態(tài)文明建設(shè)過程中起到統(tǒng)領(lǐng)作用。但是全國各地從地理位置、資源稟賦、氣候等方面均存在較大差異，建議地級以上城市結(jié)合自身的優(yōu)勢、劣勢，制定具體的生態(tài)文明建設(shè)條例，而不是把國家及各部委的文件直接下發(fā)。各地市在編制生態(tài)文明建設(shè)條例時(shí)，要堅(jiān)持科學(xué)性、長期性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性等原則。

3.3 完善政府目標(biāo)責(zé)任體系和績效考核體系

推動各級政府通過權(quán)責(zé)清單等方式建立分工明確、責(zé)權(quán)清晰的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)工作體系，推動建立常態(tài)化的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制；規(guī)范引導(dǎo)各級地方政府和環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)樹立法治意識，引導(dǎo)各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管、透明執(zhí)法、專業(yè)監(jiān)管，既要糾正環(huán)境監(jiān)管中的“不作為”，更要糾正“亂作為”。規(guī)范與完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察問責(zé)程序，推動問責(zé)制度法制化、制度化、規(guī)范化。統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)及權(quán)力配置、監(jiān)管程序三個(gè)層次的改革。進(jìn)一步理順環(huán)保屬地責(zé)任和環(huán)保機(jī)構(gòu)省以下垂直管理改革之間的關(guān)系。推動規(guī)范化、程序化、多層次、跨部門的協(xié)作機(jī)制和工作流程。各城市應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同層次的特點(diǎn)，建立各有側(cè)重、各具特色的考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)文明領(lǐng)域的考核，逐步減少自上而下的“運(yùn)動式”考評工作。進(jìn)一步完善政府績效評價(jià)考核制度，明晰對政策績效、監(jiān)管績效的評價(jià)考核制度，克服職責(zé)同構(gòu)背景下“層層加碼”的現(xiàn)象。

3.4 重視市場經(jīng)濟(jì)政策和激勵機(jī)制的研究和運(yùn)用

建議完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，鼓勵責(zé)任人自行修復(fù)，主動修復(fù)；建立環(huán)境公益訴訟資金管理制度，商請財(cái)政部開設(shè)公益訴訟賠償金管理科目，交由財(cái)政代管提升資金運(yùn)行效率、降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)宣傳力度和人員培訓(xùn)力度等，在更大范圍推進(jìn)各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、科技等手段解決復(fù)雜環(huán)境問題。

3.5 加強(qiáng)全社會的生態(tài)文明宣傳教育

積極推進(jìn)全社會生態(tài)文明宣傳教育，營造生態(tài)文明建設(shè)良好氛圍，夯實(shí)生態(tài)文明細(xì)胞，讓全社會各方面都積極自覺地參與到生態(tài)文明建設(shè)中來。積極開展生態(tài)文明主題宣傳教育活動和公益活動，開展生態(tài)文明建設(shè)主題年活動，推動社會各界和公眾廣泛參與生態(tài)文明建設(shè)，使生態(tài)文明教育宣傳工作滲透到社會中的各階層、各年齡段、各地域，不斷提高全社會的生態(tài)意識和素質(zhì)，大力拓展社會公眾接受環(huán)?？破蘸铜h(huán)境體驗(yàn)的渠道和平臺。