羅貴雨，徐以祥

(西南政法大學(xué)生態(tài)法學(xué)院，重慶 401120)

“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重要領(lǐng)域綠色化改造。近十年來，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)年均增長率保持在14.3%左右①《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)分析報(bào)告(2019)》，2019 年12 月24 日，中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會。。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)上升發(fā)展的關(guān)鍵期，國家財(cái)政支持是其實(shí)現(xiàn)長效發(fā)展的重要依托。由于綠色創(chuàng)新的高投資和高風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)效益的正外部性等因素，環(huán)保產(chǎn)業(yè)需要政府補(bǔ)貼為其不斷創(chuàng)新補(bǔ)足動力。有效的政府補(bǔ)貼能夠?qū)Νh(huán)保產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效和綠色創(chuàng)新起到正向激勵(lì)作用，幫助其降低產(chǎn)業(yè)投資成本，控制產(chǎn)出風(fēng)險(xiǎn)，化解擴(kuò)大供給的資金困境，突破綠色創(chuàng)新的閾值。

“十四五”時(shí)期，完善綠色財(cái)政制度體系是綠色財(cái)稅改革的重點(diǎn)，要高度契合綠色發(fā)展需要，加強(qiáng)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)等綠色產(chǎn)業(yè)的扶持力度，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度融合[1]。因此，面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，亟待明確我國現(xiàn)行有效的環(huán)保產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題及其優(yōu)化路徑。

1 回顧:我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展歷程

我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)起步于1973 年，但由于當(dāng)時(shí)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)而輕環(huán)境保護(hù)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展不受重視，財(cái)政補(bǔ)貼的扶持力度十分有限。1979—1989 年是我國環(huán)境立法的發(fā)展時(shí)期[2]，國家全面開展單項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的制定，國務(wù)院出臺并實(shí)施少量文件②如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)再生資源回收利用管理工作的通知》(國發(fā)〔1991〕73 號)第四條:“關(guān)于再生資源企業(yè)的稅收政策”。，對資源再利用領(lǐng)域進(jìn)行稅收優(yōu)惠，但幾乎很少涉及補(bǔ)貼政策。1989—2014 年進(jìn)入環(huán)境立法調(diào)整時(shí)期[2]，國務(wù)院也更加重視對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)和引導(dǎo)。2001 年，“十五”規(guī)劃提出要“加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)”；2003 年，原國家環(huán)境保護(hù)總局更加重視生態(tài)工業(yè)園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)發(fā)展，把園區(qū)建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，針對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策開始出現(xiàn)③《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報(bào)、命名和管理規(guī)定(試行)》(環(huán)發(fā)〔2003〕208 號)，2003 年12 月31 日原國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布。。“十一五”期間，一方面，國家采用經(jīng)濟(jì)手段助推污染治理市場化進(jìn)程；另一方面，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策，但主要是取暖補(bǔ)貼、汽車燃料補(bǔ)貼④《節(jié)能減排綜合性工作方案》(國發(fā)〔2007〕15 號)，2007 年5 月23 日國務(wù)院發(fā)布。、節(jié)能產(chǎn)品電價(jià)補(bǔ)貼⑤《國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)情況的報(bào)告》，2009 年8 月25 日國務(wù)院發(fā)布。、廢棄電器電子產(chǎn)品處置⑥《廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)補(bǔ)貼審核指南》(環(huán)境保護(hù)部公告2010 年第83 號)，2010 年11 月16 日原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布。、污水污泥處置費(fèi)用補(bǔ)貼⑦《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》(建城〔2009〕23 號)，2009 年2 月18 日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原環(huán)境保護(hù)部、科學(xué)技術(shù)部發(fā)布。等領(lǐng)域?！笆濉逼陂g，《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等補(bǔ)貼領(lǐng)域的重要政策等相繼出臺，環(huán)保產(chǎn)業(yè)扶持政策的增量和增速再上一個(gè)臺階。生物環(huán)保產(chǎn)業(yè)⑧《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2012〕65 號)，2012 年12 月29 日國務(wù)院發(fā)布。、垃圾處理⑨《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，2011 年3 月14 日第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)。、新能源發(fā)電10、秸稈再利用、新能源地?zé)?1、高效節(jié)能照明產(chǎn)品、“以舊換再”產(chǎn)品12《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》(國發(fā)〔2013〕30 號)，2013 年8 月1 日國務(wù)院發(fā)布。等均可享受財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大，針對環(huán)保產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域，各地區(qū)的補(bǔ)貼政策呈井噴態(tài)勢。“十三五”期間，環(huán)保產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策在“十二五”的基礎(chǔ)上提質(zhì)增效，高效制冷產(chǎn)品購買補(bǔ)貼13《國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局、國管局關(guān)于印發(fā)〈綠色高效制冷行動方案〉的通知(發(fā)改環(huán)資〔2019〕1054 號)，2019 年6 月13 日國家發(fā)展改革委發(fā)布。等使得節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品補(bǔ)貼對象更加精細(xì)化。新能源汽車補(bǔ)貼平緩?fù)似聶C(jī)制、補(bǔ)貼購置轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)貼運(yùn)營、補(bǔ)貼名單動態(tài)調(diào)整方案14《財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、科技部、發(fā)展改革委關(guān)于完善新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》(財(cái)建〔2020〕86 號)，2020 年4 月23 日財(cái)政部、工業(yè)和信息化部等四部門發(fā)布。等，使得補(bǔ)貼方式更加科學(xué)化[3]。

2 審思:我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題

2.1 補(bǔ)貼實(shí)施規(guī)范缺乏體系性

關(guān)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持的規(guī)定散見于《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)中，相關(guān)條文如“國家采取財(cái)政措施鼓勵(lì)和支持環(huán)境服務(wù)和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”，“國家采取有利于固體廢物污染環(huán)境防治的經(jīng)濟(jì)政策和措施，鼓勵(lì)、支持有關(guān)方面采取有利于固體廢物污染環(huán)境防治的措施”等，但這些條款都是籠統(tǒng)性和原則性的表述，缺乏可操作性?，F(xiàn)行的環(huán)保產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)范主要是以清潔取暖、新能源汽車、風(fēng)電、光伏發(fā)電、海上風(fēng)電和光熱項(xiàng)目等為分類的通知、意見。這樣的制度安排，第一，因缺乏統(tǒng)領(lǐng)性條文，使得政策文件在各自的行業(yè)范圍內(nèi)尚未成體系，甚至存在相互矛盾、朝令夕改的情形。例如，《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》(國科發(fā)火〔2016〕32 號)規(guī)定高新技術(shù)企業(yè)可獲稅收優(yōu)惠15《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》(國科發(fā)火〔2016〕32 號)第十條:“企業(yè)獲得高新技術(shù)企業(yè)資格后，自高新技術(shù)企業(yè)證書頒發(fā)之日所在年度起享受稅收優(yōu)惠，可依照本辦法第四條的規(guī)定到主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理稅收優(yōu)惠手續(xù)”。，《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(中國制造2025)資金管理辦法》(財(cái)建〔2016〕844 號)規(guī)定企業(yè)轉(zhuǎn)型升級資金采用無償資助(含后補(bǔ)助)、貸款貼息等補(bǔ)貼方式16《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(中國制造2025)資金管理辦法》(財(cái)建〔2016〕844 號)第六條:“轉(zhuǎn)型升級資金采用無償資助(含后補(bǔ)助)、貸款貼息、保險(xiǎn)補(bǔ)償、信用擔(dān)保、股權(quán)投資等支持方式。在轉(zhuǎn)型升級資金安排的重點(diǎn)方向中，原則上采用統(tǒng)一的資金支持方式”。。實(shí)踐中，諸多企業(yè)同時(shí)具備獲得稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼的資質(zhì)，使得稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼的矛盾難以調(diào)和。再如，《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(中國制造2025)資金管理辦法》(財(cái)建〔2016〕844 號)是節(jié)能環(huán)保高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的直接規(guī)范依據(jù)，但該辦法2016 年6 月出臺，施行6 個(gè)月后就被再次修訂擴(kuò)充[4]，完全依賴短期和多變的政策進(jìn)行制度安排，難以讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)施發(fā)揮長效作用。第二，因缺少統(tǒng)領(lǐng)性的法律法規(guī)，地方只能以低位階的規(guī)章或文件出臺地方政策，致使地方補(bǔ)貼政策的合法性和科學(xué)性難以保障。第三，以各地不同的政策作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的推行依據(jù)，難以在補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼程序等方面形成統(tǒng)一系統(tǒng)和全面協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，阻礙了環(huán)保產(chǎn)業(yè)在全國范圍內(nèi)的有序發(fā)展。

2.2 補(bǔ)貼政策內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)性

激勵(lì)和促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施不在于數(shù)量的多少，而在于政策相互之間的協(xié)調(diào)性。這種協(xié)調(diào)性不僅指補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策等激勵(lì)型經(jīng)濟(jì)調(diào)整手段之間的協(xié)調(diào)，也包括專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購相互之間的協(xié)調(diào)，還包括針對某一行業(yè)的不同財(cái)政扶持方式之間的協(xié)調(diào)，宏觀領(lǐng)域內(nèi)的政策應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，微觀視角下的政策也應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌的考慮和平衡的分配，能夠提高財(cái)政資金的分配效率，避免重復(fù)性資助滋生環(huán)保產(chǎn)業(yè)對補(bǔ)貼的過度依賴，也能夠提高政策引導(dǎo)資本投向市場的準(zhǔn)確度[5]。而目前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策還缺乏這樣的協(xié)調(diào)性。以新能源汽車為例，國家和地方政府發(fā)布了大量的支持政策，皆體現(xiàn)了對新能源汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的決心，但作為保障新能源汽車消費(fèi)使用前提的充電站卻沒有受到同等的重視。目前公共充電基礎(chǔ)設(shè)施尚未開發(fā)，新能源汽車的公共充電站主要依賴充電站供應(yīng)商與停車場、洗車房等經(jīng)營者自行協(xié)商建設(shè)[6]。即便如此，也沒有受到財(cái)政政策的大力扶持。盡管國務(wù)院于2020 年10 月22 日最新發(fā)布的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021—2035 年)》再次提出要加快充換電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但也只針對作為公共設(shè)施的充電樁建設(shè)給予財(cái)政支持，而忽略了對充電設(shè)施運(yùn)營服務(wù)平臺等的支持，具有狹隘性[7]。

2.3 補(bǔ)貼適用范圍缺乏完整性

環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策雖然涉及鼓勵(lì)新能源使用、管制污染物排放、節(jié)能減排產(chǎn)品等領(lǐng)域，但專門性的針對第三方治污企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策仍然有待進(jìn)一步完善。第三方治污是當(dāng)前和未來我國污染治理方式的大勢所趨，其專門化、規(guī)模化的運(yùn)行方式對于提高污染治理效率的優(yōu)勢自不待言，但作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)里的一顆新星，支持其長效平穩(wěn)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策卻存在滯后和空白。黨的十八屆三中全會提出要推行第三方治理，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)〔2014〕69 號)和《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方污染治理的實(shí)施意見》(環(huán)規(guī)財(cái)函〔2017〕172 號)對政府支持獎勵(lì)第三方治理項(xiàng)目提出了倡導(dǎo)，前者對“明確稅收優(yōu)惠政策”予以了強(qiáng)調(diào)，但未對制定專門性的“補(bǔ)貼政策”作出要求。受此影響，截至目前，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局等四部門于2019 年4 月發(fā)布的《關(guān)于從事污染防治的第三方企業(yè)所得稅政策問題的公告》指出，“對符合條件的從事污染防治的第三方企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”。至此，第三方治污企業(yè)受到環(huán)境保護(hù)稅的惠澤，一定程度上減緩了資金壓力，但仍然沒有與之對應(yīng)的專門性補(bǔ)貼政策。一項(xiàng)政策若只停留于宏觀指引和精神呼吁層面，不制定具體文件使政策措施得以細(xì)化、政策精神得以落實(shí)，政策設(shè)計(jì)成果可能被束之高閣。故從政策實(shí)施這一視角來審視，整個(gè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整范圍是有失完整性的。

從地方層面看，雖然杭州、北京、廈門等地出臺過針對污染治理項(xiàng)目的資金補(bǔ)助辦法，具有一定引領(lǐng)示范作用，也一定程度上彌補(bǔ)了政策空白，但也不盡完善。首先，“污染治理項(xiàng)目”和“從事污染治理的第三方企業(yè)”不可等同，前者的外延包含后者。前者可能面向所有類型的污染物整治項(xiàng)目，輻射排污企業(yè)和治污企業(yè)；后者僅指在市場機(jī)制調(diào)節(jié)下，受政府或排污企業(yè)委托，專門從事污染治理的企業(yè)。其次，就2019 年北京市發(fā)布的《環(huán)境污染第三方治理(試點(diǎn))管理辦法》而言，“政策支持”作為該辦法的一個(gè)組成部分，對“資金補(bǔ)助”的相關(guān)規(guī)定只顯現(xiàn)于簡單籠統(tǒng)的一款規(guī)定中17《北京市環(huán)境污染第三方治理(試點(diǎn))管理辦法》第三條第一款規(guī)定:“試點(diǎn)項(xiàng)目符合《北京市清潔生產(chǎn)管理辦法》(京發(fā)改規(guī)〔2013〕6 號)相關(guān)規(guī)定的，對其中高額經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目優(yōu)先給予不超過投資總額30%的資金補(bǔ)助。對符合《大氣污染防治技術(shù)改造項(xiàng)目獎勵(lì)資金管理辦法》(京財(cái)經(jīng)一〔2014〕1782 號)的試點(diǎn)項(xiàng)目，優(yōu)先給予相關(guān)投資補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)等”。，并不符合“專門性”的第三方治污企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策的客觀要求。再次，我國第三方治污已經(jīng)從試點(diǎn)階段開始過渡到全面推行階段，但完善的補(bǔ)貼配套機(jī)制卻只在少數(shù)城市有所建立，大部分地方仍有待建立健全補(bǔ)貼政策體系。故從地方政策的可操作性這一視角來審視，補(bǔ)貼政策的細(xì)化范圍和覆蓋范圍是有失完整性的。

對于融資壓力大、獨(dú)占性程度低的第三方治污企業(yè)來說，財(cái)政補(bǔ)貼相較于稅收優(yōu)惠而言，具有更強(qiáng)的支持力度和更大的確定性。因?yàn)槎愂諆?yōu)惠取決于會計(jì)年度結(jié)束后的課稅情況，而財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)生在投資前，能給予第三方治污企業(yè)確切的收入預(yù)期。此外，財(cái)政補(bǔ)貼有前提性的遴選條件，要求第三方治污企業(yè)具備一定的創(chuàng)新能力和發(fā)展?jié)撃?，有利于倒逼其在市場競爭中不斷開拓創(chuàng)新，提升競爭力，從而贏得外部投資者的認(rèn)可。因此，針對第三方治污企業(yè)的補(bǔ)貼政策若存在范圍上的空缺，則不利于發(fā)揮其在治理污染、推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高環(huán)保執(zhí)法效能等方面的效用[8]。

2.4 補(bǔ)貼取締機(jī)制缺乏合理性

《關(guān)于完善廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金等政策的通知》(財(cái)綜〔2013〕110 號)中規(guī)定，企業(yè)存在違法經(jīng)營行為的、廢棄電子產(chǎn)品實(shí)際拆解量不達(dá)標(biāo)的，取消基金補(bǔ)貼資格。《財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部關(guān)于核減環(huán)境違法垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金的通知》 (財(cái)建〔2020〕199 號)中規(guī)定，垃圾焚燒廠因污染物排放超標(biāo)等環(huán)境違法行為被依法處罰的，核減或暫停撥付國家可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金。有新聞報(bào)道，內(nèi)蒙古冀東水泥有限責(zé)任公司因兩次共計(jì)15 萬元的環(huán)保處罰，原本已發(fā)放的1250 多萬元補(bǔ)貼被要求退回18來源:中國環(huán)境網(wǎng).https://www.cenews.com.cn/legal/fzyw/202004/t20200413_937654.html。最后訪問日期:2021 年2 月2 日。。

企業(yè)違法分為過失違法和故意違法。故意違法，即故意騙取補(bǔ)貼，為追求利益進(jìn)行不正當(dāng)競爭時(shí)，對其進(jìn)行處罰并取消補(bǔ)貼資格固然在情理和法理之中。需要討論的是企業(yè)過失違法的情形，過失違法即企業(yè)被查處存在違法情形時(shí)不具備主觀惡意，具有守法意愿而不具備守法能力。如成立之初是合法合規(guī)的，但伴隨著標(biāo)準(zhǔn)的變化，導(dǎo)致不合法不合規(guī)，或者因政企之間信息溝通機(jī)制不暢通，企業(yè)因不知法而做出錯(cuò)誤行為……取消補(bǔ)貼屬于威懾型執(zhí)法的典型方式，往往是行政處罰的附帶性措施，這種威懾型執(zhí)法模式無疑會加大企業(yè)的違法成本。對于過失違法的企業(yè)來說，處罰本身的公正性尚且值得考量，無論是取消補(bǔ)貼還是以“過往無行政處罰”作為給予補(bǔ)貼的前置條件，都會使其背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān)，喪失競爭優(yōu)勢，降低其綠色發(fā)展的積極性，甚至導(dǎo)致生態(tài)環(huán)保利益與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的剛性沖突、環(huán)境法實(shí)施中的投機(jī)者盛行等弊端。

3 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的規(guī)范與完善

3.1 完善體系:通過法規(guī)健全補(bǔ)貼規(guī)范

補(bǔ)貼政策和法制存在密切聯(lián)系[9]。政府的確具有重要作用，但是在研究公共政策時(shí)，必須考慮到政府的信息壁壘和政府失靈的可能性。我們不能假設(shè)，已經(jīng)由社會公眾表決過的決策，再由政府來執(zhí)行和落實(shí)時(shí)不會偏離軌道[10]。經(jīng)濟(jì)實(shí)證研究成果為政府公共政策失靈提供了證明，“公司的過度投資過多并陷入經(jīng)營困境時(shí)，來自政府的財(cái)政補(bǔ)貼就會顯著增加。政府補(bǔ)貼的輸血作用導(dǎo)致企業(yè)去產(chǎn)能動機(jī)弱化，使社會總體產(chǎn)能過剩不斷積累”[11]。一言以蔽之，在確立政府對諸如環(huán)保產(chǎn)業(yè)這一類新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼時(shí)，必須考慮補(bǔ)貼的有效性和公平性。法律的可預(yù)見性和強(qiáng)制性能夠約束政府補(bǔ)貼行為，也能規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)對補(bǔ)貼的申報(bào)和使用，保障補(bǔ)貼達(dá)成預(yù)設(shè)目的[12]。

呼喚一部《環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼法》的出臺是不切實(shí)際的，《政府補(bǔ)貼法》的制定也時(shí)機(jī)未到。在當(dāng)前這種上位法缺失、各類政策文件錯(cuò)綜混亂的情形下，行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)擔(dān)起作為基礎(chǔ)性法律依據(jù)來規(guī)制環(huán)保產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的重任。國家層面的行政法規(guī)具有統(tǒng)攬全局的性質(zhì)，出臺專門性的環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼行政法規(guī)有失偏頗，但可以制定包括環(huán)保產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼行政法規(guī)，著眼于對所有類型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)體性要求和程序性規(guī)范，制定具體規(guī)定，為補(bǔ)貼目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)提供統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和威懾性的標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)體層面，整合各類高新產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的共性，關(guān)注補(bǔ)貼的功能定位，通過設(shè)定裁量條款，明確補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、條件，限制發(fā)放補(bǔ)貼的行政機(jī)關(guān)過度裁量，通過設(shè)定責(zé)任條款，督促補(bǔ)貼發(fā)放者和補(bǔ)貼獲取者依法依規(guī)。程序?qū)用?，將補(bǔ)貼預(yù)算—補(bǔ)貼對象確定—補(bǔ)貼發(fā)放—補(bǔ)貼使用—補(bǔ)貼效果反饋的全周期納入程序之中，防止補(bǔ)貼不到位、補(bǔ)貼過多、騙補(bǔ)貼等現(xiàn)象發(fā)生，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼發(fā)放者和補(bǔ)貼獲取者行為透明化、規(guī)范化。

此外，地方性立法是國家層面的法律在地方推行的最佳落腳點(diǎn)，《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市制定環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)。因此，各設(shè)區(qū)的市可以結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)保產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況，制定相關(guān)條例。具體而言，既要破解各地補(bǔ)貼政策碎片化、效力位階低的難題，將零散交叉的各種政策文件整合并上升為地方性法規(guī)；又要發(fā)揮地方人大監(jiān)督地方政府的職能，整治部門保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義的風(fēng)氣。由此，實(shí)現(xiàn)國家和地方的雙向合力，完善環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼法律規(guī)范體系，規(guī)范補(bǔ)貼機(jī)制的運(yùn)作程序。

3.2 促進(jìn)協(xié)調(diào):構(gòu)建政策協(xié)同機(jī)制

協(xié)調(diào)思想是蘊(yùn)含于各種經(jīng)濟(jì)法理論中的重要理論，在“國家協(xié)調(diào)論”中尤為突出[13]。協(xié)調(diào)思想與整體主義是相互依存的，因此，整體主義的思想方法論的有效移植，能促進(jìn)“協(xié)調(diào)”的效率。整體主義要求既要注重個(gè)體的發(fā)展，又不能忽視整體的進(jìn)步，要把個(gè)體置于整體之下，強(qiáng)調(diào)各要素之間的相互作用、不可分割，又強(qiáng)調(diào)各要素之間的相互連通。財(cái)政補(bǔ)貼政策屬于法律化的經(jīng)濟(jì)手段之一，契合產(chǎn)業(yè)差異化的特定政策配套實(shí)施比單一的補(bǔ)貼政策更能發(fā)揮激勵(lì)和扶持的作用。在完善補(bǔ)貼政策的法律規(guī)制時(shí)，要注重高位階的法律和低層級的政策、補(bǔ)貼政策與其他財(cái)政政策、各類環(huán)保產(chǎn)業(yè)之間的補(bǔ)貼政策、同類環(huán)保產(chǎn)業(yè)之間各項(xiàng)目的補(bǔ)貼政策等的相互銜接和協(xié)同。

具體而言，需要在宏觀層面和微觀層面都發(fā)揮政策的組合效應(yīng)[14]。宏觀層面，財(cái)政政策要與合理的消費(fèi)政策協(xié)同，在優(yōu)化資源配置基礎(chǔ)上推動環(huán)保產(chǎn)品的有效利用，形成良性的生產(chǎn)—流通—消費(fèi)系統(tǒng)，避免政府過度扶持，激發(fā)市場活力。補(bǔ)貼政策要與稅收優(yōu)惠、政府采購等政策協(xié)同，整合現(xiàn)有的環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策，清理出激勵(lì)對象同一、激勵(lì)目標(biāo)重復(fù)、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)沖突的政策，建立部門溝通機(jī)制，把不同部門出臺的政策整合為由多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的政策，優(yōu)化政策設(shè)計(jì)目標(biāo)和落實(shí)手段，實(shí)現(xiàn)各政策之間的功能互補(bǔ)。微觀層面，補(bǔ)貼應(yīng)該覆蓋同一產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)的全生命周期。以新能源汽車為例，補(bǔ)貼對象應(yīng)當(dāng)適當(dāng)從補(bǔ)貼產(chǎn)銷向補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，為公共充電站的建設(shè)、運(yùn)行與維護(hù)保駕護(hù)航，解決新能源汽車的使用障礙。

3.3 填補(bǔ)空白:制定第三方治污主體補(bǔ)貼規(guī)范

中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論的縱深發(fā)展同樣適用于指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境財(cái)政理論的構(gòu)建和完善[15]。第三方治污企業(yè)運(yùn)作機(jī)理的本質(zhì)是將市場機(jī)制作為排污—治污之分立與銜接的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，即將污染排放者的治污責(zé)任通過交易轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)責(zé)任，由專門性的第三方治污企業(yè)提供有償治污服務(wù)，“誰污染，誰治理”因此而轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l污染，誰付費(fèi)”。這時(shí)，政府與市場雙向失靈極易發(fā)生:一方面，營利導(dǎo)向性的第三方治污企業(yè)盲目追求利益，治污不達(dá)標(biāo)造成二次污染的案例常有發(fā)生，外部不經(jīng)濟(jì)性并未被中斷，反而在排污企業(yè)已經(jīng)買單的基礎(chǔ)上繼續(xù)讓社會買單，市場失靈問題顯現(xiàn)。另一方面，政府是第三方治污企業(yè)的主要監(jiān)管者，也是市場經(jīng)濟(jì)中的“理性經(jīng)濟(jì)人”。受績效考核和部門利益的影響，當(dāng)監(jiān)管職責(zé)和利益發(fā)生沖突時(shí)，政府會選擇“創(chuàng)租”來誘使第三方治污企業(yè)向其繳納“租金”或者主動“尋租”。如果“租金”低于治污成本，第三方治污企業(yè)建立在成本—收益分析之上的選擇結(jié)果不言自明，政府失靈問題由此顯現(xiàn)[16]。

破解市場失靈和政府失靈難題需要處理好公平和效率的關(guān)系。既要在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府監(jiān)管，又要充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼保障各類市場主體在公平的競爭環(huán)境中運(yùn)營的作用。若政府無償?shù)貙Φ谌街挝燮髽I(yè)給予資助，使其獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)“租金”小于或等于補(bǔ)貼時(shí)，理性謹(jǐn)慎的經(jīng)濟(jì)人自然會規(guī)避不確定風(fēng)險(xiǎn)，自愿接受補(bǔ)貼而避開“設(shè)租”行為。此外，如果運(yùn)用得當(dāng)，政府資金的投放所產(chǎn)生的杠桿效應(yīng)可以使財(cái)政補(bǔ)貼成為征稅的替代，成為消解負(fù)外部性的措施，以此來平衡公平和效率之間的關(guān)系[17]。

那么，與《關(guān)于從事污染防治的第三方企業(yè)所得稅政策問題的公告》(以下簡稱《公告》)規(guī)定的“對符合條件的從事污染防治的第三方企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”相對應(yīng)，在國家層面出臺專門針對第三方治污企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，便是一劑良藥?？梢云诖?，這一舉措會令該項(xiàng)補(bǔ)貼不再僅是零散分布于各個(gè)文件中的一種口號式呼吁，也不是只存在于各個(gè)地方性文件中的產(chǎn)業(yè)扶持措施，而是使該項(xiàng)補(bǔ)貼在全國范圍內(nèi)的落實(shí)切實(shí)可依的統(tǒng)一規(guī)定。

具體而言，補(bǔ)貼政策的內(nèi)容可以在審視《公告》的基礎(chǔ)上，結(jié)合補(bǔ)貼自身的運(yùn)行規(guī)律，進(jìn)行具象?！豆妗芬?guī)定的稅收優(yōu)惠條件存在模糊、苛刻等問題。比如，必須“具有1 年以上連續(xù)從事環(huán)境治理設(shè)施運(yùn)營實(shí)踐，且能夠保證設(shè)施正常運(yùn)行”，但如何界定“1 年以上連續(xù)從事環(huán)境治理”卻沒有明確規(guī)定，是否以登記注冊時(shí)間為評判標(biāo)準(zhǔn)不得而知；“從事環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)營服務(wù)的年度營業(yè)收入占總收入的比例不低于60%”，60%的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置本意是將自行配備污染治理裝置的排污企業(yè)排除在外，但難免會將部分專門從事研究開發(fā)環(huán)保設(shè)施，附帶運(yùn)營的治污企業(yè)拒之門外；“擁有自有實(shí)驗(yàn)室”，對于補(bǔ)貼對象來說會過于嚴(yán)苛。因此，在設(shè)定補(bǔ)貼對象的條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)貼對象滿足的條件及條件的驗(yàn)證方式明確，考慮補(bǔ)貼相較于稅收優(yōu)惠的前置性，以稅收優(yōu)惠的條件為參照，適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。比如，“在縣級市場監(jiān)督管理行政主管部門登記滿1 年以上，從事環(huán)境治理設(shè)施運(yùn)營實(shí)踐，且能夠保證設(shè)施正常運(yùn)行”，“在某個(gè)確定日期前竣工并投入運(yùn)行的污染治理設(shè)施”等。

3.4 合理取締:實(shí)施分級分類取消制度

保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)核是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了立法者環(huán)境優(yōu)位的思想，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)矛盾時(shí)，不得以犧牲環(huán)境為代價(jià)謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2]。環(huán)境行政處罰的裁量基準(zhǔn)通過設(shè)置規(guī)則來控制執(zhí)法者的裁量權(quán)限，同時(shí)保留了執(zhí)法者根據(jù)個(gè)案追求實(shí)質(zhì)正義的空間。環(huán)境法的基本原則恰好能夠彌補(bǔ)規(guī)則外觀下裁量基準(zhǔn)機(jī)械適用的困境，成為執(zhí)法者脫離裁量基準(zhǔn)的最佳理由[18]。合理的環(huán)境行政處罰及其裁量活動應(yīng)重視環(huán)境利益和社會經(jīng)濟(jì)利益的平衡，將保護(hù)優(yōu)先原則作為裁量基準(zhǔn)的引用要素時(shí)，執(zhí)法者要將利益平衡的重心偏向環(huán)境保護(hù)，處罰手段和處罰結(jié)果都需要體現(xiàn)生態(tài)文明語境下的可持續(xù)發(fā)展。在保護(hù)優(yōu)先原則已經(jīng)基本確立的大背景下，這種利益偏向的幅度應(yīng)當(dāng)控制在何種范圍內(nèi)，是應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的問題。

是否應(yīng)當(dāng)不計(jì)成本和不問緣由地嚴(yán)懲造成環(huán)境損害后果的企業(yè)，一刀切地對所有“違法違規(guī)”企業(yè)施以行政處罰，以迎合“保護(hù)優(yōu)先”原則? 現(xiàn)實(shí)中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)違法往往是“過失”的，高于守法成本的違法成本會直接導(dǎo)致其無法繼續(xù)生存，也會打擊守法積極性。因此，降低守法成本是守法激勵(lì)的關(guān)鍵，它體現(xiàn)的不僅是行為人自身的動機(jī)轉(zhuǎn)變和提升，也體現(xiàn)出法治運(yùn)行系統(tǒng)中其他環(huán)節(jié)的共同協(xié)作，它需要在法律規(guī)定范圍內(nèi)采用一些制度創(chuàng)新手段，比如守法誠信機(jī)制、守法援助機(jī)制等從多角度來共同發(fā)揮守法激勵(lì)功能[19]。因此，“保護(hù)優(yōu)先”原則的適用，還需要考慮企業(yè)違法原因和經(jīng)濟(jì)狀況，避免完全犧牲其現(xiàn)有的或潛在的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而抑制環(huán)保產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)意義上的能夠發(fā)揮的環(huán)境保護(hù)作用。

合理的財(cái)政補(bǔ)貼取締制度要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行裁量時(shí)，避免一刀切地以環(huán)保企業(yè)過往或當(dāng)前的違法違規(guī)行為作為限制條件，來剝奪其將來獲得補(bǔ)貼的機(jī)會，或者完全喪失已經(jīng)獲得的補(bǔ)貼，讓環(huán)保企業(yè)喪失競爭優(yōu)勢和創(chuàng)新動力。取而代之的，可以實(shí)施分級分類取消制度，即針對故意違法且造成嚴(yán)重環(huán)境損害后果的企業(yè)，取消補(bǔ)貼資質(zhì)，要求其退回已經(jīng)取得但未完全支出的生產(chǎn)補(bǔ)貼；針對主觀惡意不大，因違法認(rèn)識可能性低等原因?qū)е聯(lián)p害結(jié)果，且危害結(jié)果影響不大的企業(yè)，可以根據(jù)責(zé)任大小按比例取消部分補(bǔ)貼；對于“過失”違法的企業(yè)，即因行政機(jī)關(guān)政策的多變性等非企業(yè)自身原因?qū)е逻`法，且危害結(jié)果輕微的企業(yè)，不宜取消補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以補(bǔ)貼支持其長效發(fā)展。