翁天璽

摘要：從印尼海嘯到新冠疫情，糧食應急保障越來越成為社會關(guān)注的熱點。文章將糧食應急保障體系分成糧食儲備與應急物流建設(shè)兩方面進行分析，指出中國糧食儲備系統(tǒng)存在儲備品種少、質(zhì)量差、儲備主體不明、地區(qū)不平衡不匹配等問題；同時提出中國糧食應急系統(tǒng)最大的短板不是儲備，而是糧食物流體系的建設(shè)，尤其糧食應急物流體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；糧食；應急保障

中圖分類號：F326.11 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210218

2020年1—4月，出于控制疫情傳播的考慮，國家開始全面封城并對小區(qū)進行封閉式管理，因為居民從常規(guī)途徑（農(nóng)貿(mào)市場、傳統(tǒng)線下超市）獲得糧食與生鮮產(chǎn)品受限，一大批的電商平臺緊急開通了線上買菜的服務；支付寶在疫情期間，上線了線上買菜、送藥上門等服務；部分社區(qū)的居民自發(fā)地組織起來，通過微信群等方式進行生活物資的采買；地區(qū)政府靈活運用公交車等交通工具改裝成賣菜車，為居民提供基本生活物資。

新冠疫情使得居民生活數(shù)字化，并催生出了社區(qū)團購、地攤經(jīng)濟等一系列經(jīng)濟熱點，但是也暴露出了糧食應急保障體系面對突發(fā)事件時的準備不足：跨區(qū)域運糧困難，儲備糧食品種單一，家庭儲備地區(qū)差距大，糧食調(diào)運損失污染問題，突發(fā)事件伴隨的搶購風潮等等。疫情穩(wěn)定后，各省市紛紛出臺新的物資儲備管理實施細則，將糧食的應急保障放在更加重要的位置。

既往制定應急保障預案時更多考慮的是儲備物資的安全、數(shù)量問題，之后逐漸開始考慮如何科學地制定儲備點和采用更好的儲藏運輸技術(shù)，普遍缺乏對于供應鏈全局的考量，災害時過度依靠行政力量，情景應對不足、案例缺失使得民眾手足無措，容易受到群體行為的裹挾。本文聚焦于突發(fā)事件下的糧食應急保障，將其分為儲備與物流兩大塊進行分析，肯定糧食儲備的成效，并指出和糧食儲備相比，我國長期忽視糧食應急物流的建設(shè)，將靜態(tài)的注重經(jīng)濟性、穩(wěn)定性的常態(tài)物流和動態(tài)的注重時間性、可靠性的糧食應急物流混為一談，并倡導將情景應對管理模式應用于突發(fā)事件下儲備糧緊急調(diào)運，以期為國內(nèi)糧食安全保障體系建設(shè)提供理論基礎(chǔ)和政策啟示。

1 糧食儲備是應急保障的基石

“手中有糧，心中不慌”，持有一定的糧食儲備來應對突發(fā)事件一直是社會的共識，但是近年來國內(nèi)外對于由誰承擔糧食儲備的主體，儲備數(shù)量如何確定，儲備品種該如何選擇都產(chǎn)生了很多的爭議。

1.1 糧食儲備體系演變

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，從封建時代起就有常平倉等制度作為應對饑荒調(diào)劑余缺的手段。中華人民共和國成立之初，出于戰(zhàn)備和預防自然災害的目的，建立了一定的國家儲備作為政府調(diào)控的手段。主要有50年代劃撥出的備荒儲備糧、60年代成立的“506”戰(zhàn)備糧和農(nóng)村集體儲備糧[1]，統(tǒng)購統(tǒng)銷時期的糧食儲備制度有著特殊的時代背景，對于穩(wěn)定糧食市場保障國計民生發(fā)揮了積極的作用。

改革開放后，糧食儲備體系也要遵循一定的市場規(guī)律，因此在糧食儲備結(jié)構(gòu)不發(fā)生重大變化的前提下（僅取消了“506”糧），開始對糧食系統(tǒng)進行市場化改革，設(shè)立了新的部門國家糧食局，作為全國糧食系統(tǒng)的主管單位；籌備組建了中國儲備糧管理總公司，作為糧食政策的執(zhí)行主體，負責中央儲備糧的收購保管輪換工作，為糧食系統(tǒng)的進一步市場化掃清了障礙，也為以后的糧食改革埋下了伏筆。此次改革形成的以后備儲備（政府專項糧食儲備）為主，戰(zhàn)略儲備及周轉(zhuǎn)儲備為補充的糧食儲備結(jié)構(gòu)一直延續(xù)至今[2]。

21世紀初期我國糧食產(chǎn)量連年下滑，這主要是由于種植糧食的收益下降引起的。為了鼓勵農(nóng)民種糧，維護糧食安全，政府制定了對三大主糧的最低收購價政策，該政策后來又擴大到棉花、油菜籽、大豆等一系列農(nóng)作物上。該政策形成的糧食儲備被稱為“臨時收儲糧”也叫“托市糧”，這部分糧食主要由中儲糧委托地方糧庫代為定價、輪換、購銷，成為地方糧食儲備的主要來源，也成為了專項儲備的一個補充。

1.2 基于糧食儲備數(shù)量與質(zhì)量來提高應急保障水平

1.2.1 對于儲備數(shù)量與儲備主體的爭議

糧食儲備規(guī)模是糧食儲備研究的重要話題。根據(jù)國家統(tǒng)計局2020年12月10日公布的數(shù)據(jù)顯示，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十七連豐”，同年我國糧食進口總量突破1.4億t，但糧食儲備輪換速度緩慢，收購數(shù)量連年上漲。近年來，隨著糧食市場市場化改革的進一步深入，糧食儲備數(shù)量究竟該維持一個什么水平，究竟是政府儲備為主還是徹底放開民間儲備，引發(fā)了學界長久的討論。

根據(jù)FAO的標準，一國的糧食儲備應維持在該國年糧食消費量的17% ～ 18%，目前我國糧食儲備遠超該標準。Steel[3]提出了政府儲備和私人儲備應隨糧食供求變化而有所側(cè)重，糧食緊缺時，鼓勵私人儲糧，糧食供過于求時，政府應加大儲備。Eaton[4]運用線性規(guī)劃模型，以1960—1974年世界糧食產(chǎn)量來推算1975年后25年的糧食儲備規(guī)模；Bigman[5]發(fā)現(xiàn)糧食的供給是非線性的，推翻了Eaton在1980年的結(jié)論，并進一步提出自由貿(mào)易時糧價的波動系數(shù)更小，貿(mào)易的自由化有助于減少儲備數(shù)量；Park[6]通過構(gòu)建動態(tài)規(guī)劃模型來研究中國貧困地區(qū)農(nóng)戶的儲糧動機，發(fā)現(xiàn)交易成本最小化和消費安全是最主要的原因，糧食交易市場的完善程度會顯著減少農(nóng)戶的儲量。目前發(fā)達國家基本形成了以民間儲備為主，政府不直接儲備糧食或持有少量糧食，余缺從國際市場上進行調(diào)配的格局。

國內(nèi)對于糧食儲備的研究也是從數(shù)量的討論開始，趙繼新[7]根據(jù)國際儲備17%的標準，測算出我國需要220億公斤的儲備糧；吳志華等[8]通過糧食儲備成本與效率的對比來確定糧食儲備的最優(yōu)規(guī)模；王曉潺[9]認為我國現(xiàn)在的糧食儲備規(guī)模不合理，儲備成本高，財政負擔過大。高淑桃等[10]提出要重視儲備布局和品種結(jié)構(gòu)，追求數(shù)量不可??；周迪[11]提出不能盲目套用國際標準，他在測算我國城鄉(xiāng)口糧消費特點和糧食生產(chǎn)趨勢的基礎(chǔ)上，采用平穩(wěn)趨勢法對我國糧食儲備規(guī)模作出預測。

糧食市場進一步放開后，學界開始探討是否可以借助市場的力量進行一部分儲備試驗，但政府儲備還是占據(jù)絕對的地位。鐘甫寧[12]、朱曉東[13]和程國強[14]均指出糧食是一種特殊性質(zhì)的商品，是百價之基，必須堅持政府的宏觀調(diào)控應與市場機制有效結(jié)合。史清華等[15]通過對比長三角近1 000個農(nóng)戶1995—2005年觀察數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的家庭儲糧僅能維持三個月，相比自己儲糧，農(nóng)戶更愿意從市場上獲得糧食，這對市場提出了更高的要求。魏霄云等[16]通過對山西、浙江和貴州三個糧食缺口較大省份的農(nóng)戶儲量進行了測算，得到了與文獻[15]相同的結(jié)論，農(nóng)村家庭的糧食供給越來越仰仗于市場，基于此，作者對于農(nóng)戶儲糧能否在未來繼續(xù)承擔一定的儲備任務表示懷疑。

1.2.2 提高儲備質(zhì)量的研究

經(jīng)濟的發(fā)展提高了人們對于生活品質(zhì)的要求，消費結(jié)構(gòu)的改善也使得部分學者意識到，糧食儲備的質(zhì)量急需提高。一方面是糧食行業(yè)作為低利潤產(chǎn)業(yè)，技術(shù)發(fā)展緩慢，儲備技術(shù)落后于時代的發(fā)展，現(xiàn)場檢驗、干燥、殺蟲、熏蒸、裝卸等技術(shù)都急需更新，任一環(huán)節(jié)的疏漏等都有可能使得問題糧食流入市場[17]；另一方面是要改變過去糧食儲備只重數(shù)量不重質(zhì)量的觀念，可以適當?shù)貎湟恍﹥?yōu)質(zhì)的糧食進行輪換，這有利于提高儲糧企業(yè)的利潤空間，提高儲糧的積極性。

2 應急物流能力決定應急保障的效果

2020年初發(fā)生的新冠肺炎疫情，給現(xiàn)行的糧食應急保障體系帶來了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從庫存總量來說完全能夠滿足消費的需要，但道路交通的中斷，遠少于平時的輸送人力，應急演練不足造成的低效率可能導致儲備糧的物流活性無法瞬間激發(fā)。本次疫情暴露出糧食應急保障物流的兩大問題：一是糧食物流發(fā)展緩慢，專業(yè)化、自動化、信息化程度低；二是糧食應急物流的機制保障和預案構(gòu)建不足。

Kemball-Cook等[18]通過對索馬里難民的糧食援助事件，首次提出了建設(shè)糧食應急物流體系，并梳理了影響物流的關(guān)鍵因素。但是該研究并沒有得到學界的重視，直到2004年印度洋海嘯，救災物資和人員大規(guī)模滯留，學界才開始認識到應急物流體系建設(shè)的重要性，目前國內(nèi)外均有相當多重量級的成果。Thomas等[19]對應急物流進行了概念界定；國內(nèi)較多使用王宗喜等[20]對糧食應急物流的定義：以提供重大公共疫情、嚴重自然災害、局部軍事沖突等突發(fā)事件所需糧食及其相關(guān)物資為目的，以追求時間效益最大化和災害損失最小化為目標的特殊物流活動；婁源功[21]提出建立國家儲備糧經(jīng)濟調(diào)運系統(tǒng)，并給出調(diào)運模式優(yōu)化原則?？偨Y(jié)學界的現(xiàn)有研究，可以發(fā)現(xiàn)對于應急物流的研究大體分為如何提高物流能力與情景應對、物流決策兩方面。

2.1 基于硬件、軟件改進提升糧食物流能力

吳志華等[22]提出長江三角洲地區(qū)糧食運輸配套的輔助設(shè)施相對落后，阻礙了整體糧食運輸效率的提高，且依賴鐵路從東北運糧，依賴公路從鄰省運糧，突發(fā)事件下運糧渠道很容易被擠占，建議要加快發(fā)展糧食安全的微觀基礎(chǔ)；陳來柏等[23]在對比中外糧食運輸效率時發(fā)現(xiàn)，我國糧食運輸自動化專業(yè)化程度低、鐵路運能不足、市場組織化程度低，糧食運輸還停留在較為原始的階段；王帥等[24]強調(diào)糧食運輸網(wǎng)絡中的關(guān)鍵節(jié)點對于糧食送達的及時性起到?jīng)Q定作用，要加強鐵路和港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新物流方式；胡非凡等[25]認為糧食物流數(shù)字化和智能化將成為必然趨勢；甄彤[26]介紹了以RFID、GIS、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及區(qū)塊鏈等信息技術(shù)在物流領(lǐng)域的快速發(fā)展，并提出糧食物流要在信息化上實現(xiàn)彎道超車；錢煜昊[27]也提及我國糧食物流體系缺乏頂層設(shè)計，各地的糧食物流體系各自為政，一旦出現(xiàn)險情，跨省運糧就會成為難題。

2.2 預案構(gòu)建、情景應對提升糧食應急物流能力

從世界各國情景應對的實踐來看，美國和德國的經(jīng)驗最值得借鑒。美國運用情景構(gòu)建的方法羅列了15種可能遭遇的重大風險，對其進行重點防范與準備；德國更注重對于突發(fā)事件的應急演練。我國目前還沒有類似的情景總結(jié)，對于重大突發(fā)事件的應急演練也準備不足，多數(shù)糧食應急預案還停留于應急處置階段，對物流的功能與活動認識不足，忽視了情景構(gòu)建對突發(fā)事件下儲備糧緊急調(diào)運具有先導性，能夠為復雜條件下的物流能力提供方向和目標，對儲備糧應急儲備、儲備糧緊急調(diào)運和儲備糧持續(xù)供應具有不可或缺的指導作用。這種在突發(fā)事件應對中弱化物流的認識與實踐，必將削弱糧食應急預案的功用，甚至會因物流“短腿”而成為抑制中國糧食應急體系發(fā)展的障礙，因而亟需從理論上加以澄清。

姜卉等[28]認為重大突發(fā)事件各有其特征，傳統(tǒng)的立足于預測預警的應對模式已不合時宜，要及時地轉(zhuǎn)向界定情景進行決策應對；劉鐵明[29]對國內(nèi)外預案編制技術(shù)進行了對比，重點論述了預案和情景應對的先導作用；王博等[30]對自然災害類突發(fā)事件應急方案進行了系統(tǒng)的整理，并提出了評估方案。目前對于突發(fā)事件應急方案的研究集中于水利電力自然事件上，還較少有學者將情景應對的方法用于研究糧食應急保障，僅有李鳳廷等[31]提出要將情景應對引入糧食應急保障體系中來，事先的應對有助于糧食系統(tǒng)的迅速反應與正確決策；王琳 [32]提出運用區(qū)塊鏈技術(shù)建立糧食應急案例庫，為糧食應急保障決策提供數(shù)據(jù)支撐。

3 結(jié)論與政策啟示

3.1 研究結(jié)論

本文系統(tǒng)地回顧了我國糧食應急保障體系的建設(shè)發(fā)展過程，肯定了我國儲備工作是能滿足突發(fā)事件需要的，也指出了糧食儲備系統(tǒng)存在的儲備品種少、質(zhì)量差、儲備主體不明、地區(qū)不平衡不匹配問題；同時指出我國糧食應急系統(tǒng)最大的短板一直不是儲備，而是糧食物流體系的建設(shè)，這部分是由于糧食行業(yè)的衰弱，更大的原因是應急保障理論研究的落后，將常態(tài)物流與應急物流混淆，將常規(guī)運輸場景與突發(fā)事件場景混淆。

3.2 對策建議

3.2.1 優(yōu)化儲備數(shù)量儲備品種，注意地區(qū)平衡

在確定地方儲備的數(shù)量和品種時，應尊重當?shù)氐娘嬍沉晳T，注意地區(qū)之間的輪換、品種換串；對于中央儲備的糧食，應遵循敏感地區(qū)、災害頻發(fā)地區(qū)、缺糧地區(qū)優(yōu)先的原則，充分做好中央與地方儲備的協(xié)調(diào)。

3.2.2 重視鄉(xiāng)村儲備體系建設(shè)，引導多元儲備主體發(fā)展

改善農(nóng)戶儲糧條件，減少產(chǎn)后損失，引導農(nóng)民儲糧備荒。鄉(xiāng)村儲備既可作為中央與地方儲備的重要補充，也可加強農(nóng)戶的抗風險能力以提升市場主動性，對于穩(wěn)定糧油價格，平穩(wěn)售糧行為有著積極意義。糧食儲備格局國有糧庫一家獨大的局面得到了部分改善，應鼓勵農(nóng)村合作社與種糧大戶參與到糧食收儲設(shè)施的建設(shè)上來，對其參與糧食流通進行引導。

3.2.3 加強糧食運輸基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施建設(shè)，整合糧食物流資源

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的運輸基礎(chǔ)設(shè)施普遍較差，這些地區(qū)同時也大多是糧食的主產(chǎn)區(qū)，在政策上應給予支持，集中力量進行基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級。不同行政區(qū)域物流資源的整合，建立統(tǒng)一的規(guī)劃調(diào)撥管理辦法有助于取長補短降低整體的運營成本，更有助于在突發(fā)事件發(fā)生時迅速地將運力、物力、人員在全局范圍內(nèi)進行調(diào)配。

3.2.4 情景應對預案建設(shè)要推陳出新，取長補短，切忌形式主義

突發(fā)事件的應對有賴于良好預案建設(shè)、不懈的應急演練工作，這方面的工作有賴于各級政府的牽頭，從制定相關(guān)的管理辦法到將應急處置條例印刷成冊分發(fā)宣傳，將工作做實做細。

參 考 文 獻

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Comprehensive Literature Review of Food Supply System under Public Emergency

Weng Tianxi

（ Institute of Food Economics， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing， Jiangsu 210003 ）

Abstract： From the Indonesian tsunami to the COVID-19 that has swept the world， emergency food security has increasingly become a hot spot in sociology. This paper is divided into two aspects： grain reserve and emergency logistics construction. It is pointed out that there are some problems in China’s grain reserve system， such as less variety， poor quality， unknown reserve subject， regional imbalance and mismatch. At the same time， it is pointed out that the biggest shortcoming of China’s grain emergency system is not reserve， but the construction of grain logistics system， especially the construction of grain emergency logistics system.

Key words： public emergency， food， food supply system