王璐 常盈盈 軒敏收

城市體檢評估工作是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的重大部署，加快建立“一年一體檢、五年一評估”國土空間規(guī)劃體檢評估制度的重要舉措，也是全面提升城市空間治理能力的重要抓手。為精準(zhǔn)識別空間治理中的問題和短板，評估和總結(jié)城市現(xiàn)狀發(fā)展特征，反思現(xiàn)狀城市發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，鄭州市以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以城市治理現(xiàn)代化、城市管理精細(xì)化為最終目標(biāo)，以科學(xué)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)研判助推人民城市建設(shè)，開展城市體檢評估工作，為國土空間總體規(guī)劃的編制提供支撐。

城市體檢評估工作情況

構(gòu)建全面評估指標(biāo)體系。鄭州市城市體檢評估根據(jù)《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》要求，形成了“制定方案—搭建框架—收集資料—分析評價(jià)—編制報(bào)告—匯交成果”的工作流程。根據(jù)國土空間規(guī)劃編制、上年度體檢中發(fā)現(xiàn)問題、年度規(guī)劃實(shí)施的問題和短板、重點(diǎn)難點(diǎn)和新的發(fā)展要求，鄭州市制定了2020年度體檢評估工作方案，明確了總體要求、主要任務(wù)、進(jìn)度計(jì)劃、責(zé)任分工、組織保障等內(nèi)容。構(gòu)建了六個(gè)維度的一級指標(biāo)、23項(xiàng)二級指標(biāo)和118項(xiàng)三級指標(biāo)的城市體檢評估指標(biāo)體系。另外，為落實(shí)自然資源部提出的應(yīng)對城市安全韌性的規(guī)劃要求，結(jié)合鄭州地方特色及最新韌性城市要求，在滿足行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，新增16項(xiàng)特色指標(biāo)。

搭建多元評估數(shù)據(jù)庫。在各職能部門的共同努力下，體檢評估規(guī)范，夯實(shí)了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，初步形成以第三次全國國土調(diào)查和年度變更調(diào)查、自然資源專項(xiàng)調(diào)查、地理國情普查和監(jiān)測、遙感影像等現(xiàn)狀空間數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，用地審批、土地供應(yīng)、執(zhí)法督察等管理數(shù)據(jù)和相關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)、各部門專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)為支撐，聯(lián)通手機(jī)信令數(shù)據(jù)、POI等數(shù)據(jù)為輔助的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，最終，填報(bào)數(shù)據(jù)110項(xiàng)，填報(bào)率達(dá)到93.22%。

此次評估在技術(shù)上采用定量為主、定性為輔，以“十三五”期間連續(xù)數(shù)據(jù)反映變化趨勢，對于缺乏連續(xù)數(shù)據(jù)的指標(biāo)以剖析數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、展現(xiàn)空間分布、橫向?qū)Ρ绕渌鞘械仁侄危疃韧诰蛑笜?biāo)本身及其背后的特征與原因。

城市體檢評估工作成果

鄭州市2020年度國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作按照以人民為中心的工作原則，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，對照國土空間規(guī)劃確定的總體目標(biāo)和階段目標(biāo)，對比“十三五”目標(biāo)完成情況和“十四五”的發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)評估規(guī)劃實(shí)施成效。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力發(fā)現(xiàn)城市在國土生態(tài)安全、資源節(jié)約集約利用、國土空間開發(fā)保護(hù)、民生保障、實(shí)施時(shí)序、政策配套等方面的突出矛盾和問題。堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、質(zhì)量、效率、時(shí)序等多維度查找產(chǎn)生問題的原因，提出有針對性的政策舉措。

安全發(fā)展方面。生態(tài)保護(hù)紅線已基本劃定，生態(tài)紅線內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積較上年度減少37.23%，生態(tài)修復(fù)治理的力度逐漸加大;歷史文化保護(hù)分級分類制度初步建立;高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得較好成效，但永久基本農(nóng)田保護(hù)形勢嚴(yán)峻;水環(huán)境得到改善，但水資源開發(fā)利用率居高不下，跨流域調(diào)水依賴度較高;城市安全韌性及綜合防災(zāi)應(yīng)對能力有待加強(qiáng)。

創(chuàng)新方面。研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度仍處于較低水平，投入產(chǎn)出效率低，高等級人才培養(yǎng)環(huán)境薄弱，科技創(chuàng)新活力和能力有待進(jìn)一步提高。

協(xié)調(diào)方面。鄭州人口及城鎮(zhèn)化水平發(fā)展符合目標(biāo)預(yù)期，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂品矫嫒〉昧己眯Ч?農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率需進(jìn)一步提高;城鄉(xiāng)公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋能力逐步提升，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平較高。

綠色方面。市域生態(tài)環(huán)境大格局基本形成，以礦山治理和水土流失為代表的生態(tài)修復(fù)工作穩(wěn)步推進(jìn)，但林地、草地面積有逐年減少趨勢;城區(qū)內(nèi)增綠補(bǔ)綠成效顯著，空間品質(zhì)持續(xù)提升;綠色生產(chǎn)能力逐年提高，居民低碳出行等綠色生活方式深入人心，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)逐年緩慢增加，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

開放方面。以高鐵、航空為代表的城市網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通快速提升，定期國內(nèi)外通航城市數(shù)量持續(xù)增加;受新冠肺炎疫情影響，鐵路、航空客運(yùn)量以及來鄭旅游人數(shù)均有不同程度減少，但機(jī)場貨郵吞吐量、中歐班列數(shù)量仍保持增長態(tài)勢，在使領(lǐng)館數(shù)、國際會議、展覽、體育賽事舉辦方面仍存在短板，城市國際知名度與影響力亟待提升。

共享方面。年新增就業(yè)崗位基本穩(wěn)定，通勤時(shí)間有減少趨勢;城區(qū)森林覆蓋率較高，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)教育等設(shè)施相對較好，但社區(qū)文化活動設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)化菜市場、綠地廣場、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的設(shè)施基礎(chǔ)較為薄弱，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

做好城市體檢評估工作的建議

嚴(yán)守底線，提高資源要素整合能力。堅(jiān)持底線控制，科學(xué)編制各級國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)山田水林湖草沙整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理;制定年度森林生態(tài)建設(shè)實(shí)施方案，明確森林建設(shè)方向，重點(diǎn)向西部山區(qū)、嚴(yán)格控制類耕地、廢棄廠礦、未利用林地進(jìn)行布局;全面落實(shí)耕地保護(hù)戰(zhàn)略，提高糧食安全的資源支撐能力;開源節(jié)流、節(jié)水惜水，積極推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)。

創(chuàng)新引領(lǐng)，服務(wù)城市高質(zhì)量發(fā)展。加大高校、科研院所研發(fā)能力，加速產(chǎn)學(xué)研一體化進(jìn)程，推動科技成果產(chǎn)業(yè)化;加快培育新業(yè)態(tài)新引擎，打造新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，逐步形成創(chuàng)新驅(qū)動、集群發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系;建立多元化科技投融資體系，強(qiáng)化人才的引進(jìn)與培育。

以文塑城，提升城市文化軟實(shí)力。挖掘城市特色，塑造城市形象，增強(qiáng)城市文化身份認(rèn)同;凝練城市精神，增強(qiáng)城市歸屬感，在應(yīng)對“7·20”特大暴雨和新冠肺炎疫情防控中感人溫馨的城市精神應(yīng)滲透于城市的規(guī)劃與建設(shè)中去，在空間形象中得到強(qiáng)化和升華，進(jìn)一步增強(qiáng)城市居民的歸屬感和自豪感。

以人為本，補(bǔ)充公共服務(wù)設(shè)施配套短板。聚焦民生和保障，加大公共設(shè)施供給力度，建立層級完善的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)筑15分鐘社區(qū)生活圈;針對老城區(qū)開發(fā)強(qiáng)度大的問題，應(yīng)適度控制老城新增居住用地，建立公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)先考慮原則，鼓勵(lì)騰挪用地優(yōu)先用于配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，加大老城公園綠地、文化服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)配給;在新區(qū)建設(shè)中，貫徹職住平衡理念，優(yōu)化生活、生產(chǎn)用地配置，建立混合有序的空間布局。

健全城市防災(zāi)安全體系，增強(qiáng)城市綜合抗災(zāi)能力。構(gòu)建“流域+城市”韌性防洪排澇體系，以“四水同治”水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目為引領(lǐng)，從上下游、左右岸的流域?qū)用婀沧シ篮?。在城市建設(shè)上，從排水管網(wǎng)、內(nèi)澇防治、超標(biāo)應(yīng)急三個(gè)層面，統(tǒng)籌銜接排水、防澇標(biāo)準(zhǔn)，采取蓄排并舉、城河共治、多措并舉策略，構(gòu)建多維度韌性防洪排澇系統(tǒng);健全應(yīng)急救援體系、提升生命線工程應(yīng)急保障能力。從應(yīng)急管理平臺和應(yīng)急指揮場所為中心到供水、供電、油氣通信、交通等生命線應(yīng)急保障系統(tǒng)，全面推進(jìn)災(zāi)害隱患排查治理，提升基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力;開展鄭州市綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃工作，系統(tǒng)分析重大危險(xiǎn)源、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、用地安全性和應(yīng)急能力，確定主要災(zāi)害類型及其空間分布，劃示災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。明確防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各類重大防災(zāi)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、布局要求與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃對策和措施，適度提高生命線工程的冗余度。 （作者單位：鄭州市自然資源和規(guī)劃局）