常向東

（山西省林業(yè)和草原資源調(diào)查監(jiān)測中心，山西 太原 030012）

開展大規(guī)模國土綠化行動(dòng)，是黨中央的重大戰(zhàn)略決策，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要舉措，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動(dòng)實(shí)踐。山西省嚴(yán)格按照中央及省里的決策部署，開展大規(guī)模造林，取得了不凡的成績。但從最近幾年的全省營造林工程綜合核查中，也發(fā)現(xiàn)了造林工程中存在著不少問題。

1 核查概況

山西省從2017年啟動(dòng)全省營造林工程綜合核查，列入的造林項(xiàng)目有：新一輪退耕還林工程、太行山綠化工程、“三北”防護(hù)林建設(shè)工程、天然林資源保護(hù)工程、京津風(fēng)沙源治理工程、中央財(cái)政造林補(bǔ)貼項(xiàng)目、中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目等7項(xiàng)國家級(jí)工程和5.0a～8.0a生人工造林成林、第4年人工造林保存項(xiàng)目。每年分兩個(gè)批次對(duì)全省所有縣（市、區(qū)）進(jìn)行綜合核查，筆者通過連續(xù)4年的外業(yè)核查和后期數(shù)據(jù)匯總，剖析出了山西省人工造林項(xiàng)目中存在的問題，并提出了相應(yīng)對(duì)策。

2 存在的問題

2.1 造林投資少，管護(hù)力度小

一是全省造林工程項(xiàng)目種類多、時(shí)間跨度大、投資標(biāo)準(zhǔn)不一。大多數(shù)項(xiàng)目投資不高，畝投資只有兩三百元，除去勞務(wù)費(fèi)后，工程投資款所剩無幾，高規(guī)格、高質(zhì)量的容器苗木無力購買。因此，在整個(gè)造林工程中，只能使用低價(jià)苗木，造成苗木成活、保存率低，遇到自然災(zāi)害無抵抗力，難以保證造林工程質(zhì)量。

二是牛羊踐踏嚴(yán)重，林牧矛盾尖銳，缺乏有效的解決辦法。根據(jù)核查結(jié)果，在不合格原因中人畜破壞高居首位。同時(shí)畜牧業(yè)也是很多縣里脫貧攻堅(jiān)的重要手段，越是生態(tài)脆弱、經(jīng)濟(jì)落后的地方，林牧矛盾越是突出，存在政府一手抓林業(yè)、一手抓畜牧的現(xiàn)象，對(duì)林牧矛盾缺乏有效的解決辦法。

三是管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏，每公頃150元的管護(hù)費(fèi)多用于人員巡護(hù)和設(shè)置圍網(wǎng)標(biāo)牌等，缺乏足夠資金開展撫育和補(bǔ)植補(bǔ)造，導(dǎo)致苗木成活率逐年下降，嚴(yán)重制約了未成林造林地的成林轉(zhuǎn)化。

2.2 立地條件不好，施工質(zhì)量不高

經(jīng)過多年造林施工，大多數(shù)縣（市、區(qū)）立地條件較好的宜林荒山荒地都已綠化，現(xiàn)在都多多少少出現(xiàn)了“找地難”的問題。為了完成任務(wù)，在造林地塊的選擇上未考慮立地條件，將一些造林困難地塊甚至傳統(tǒng)的牧坡納入造林范圍。這些地塊，土層薄、巖石裸露、坡度大、土壤保水性差、管護(hù)難度大、交通不便，對(duì)運(yùn)苗、施工以及后續(xù)管護(hù)影響很大。一是部分單位在容易作業(yè)的地塊或小班可視范圍內(nèi)工程實(shí)施效果較好，在施工難度大或看不見的地方就會(huì)出現(xiàn)苗木規(guī)格不高、栽植密度小，甚至無作業(yè)痕跡的現(xiàn)象。二是部分單位存在管理不嚴(yán)，導(dǎo)致整地規(guī)格不高或不整地；容器苗木整體質(zhì)量差，良種苗木使用率低，或者在施工過程中隨意改變?cè)O(shè)計(jì)樹種，不沿等高線品字形布穴，栽植過程中不脫袋等問題。

2.3 檔案管理混亂，自查流于形式

項(xiàng)目檔案管理混亂，原始資料缺失嚴(yán)重。綜合核查涉及的工程項(xiàng)目多、年度跨度大，部分縣存在作業(yè)設(shè)計(jì)、實(shí)施方案、檢查驗(yàn)收等資料丟失現(xiàn)象，無專人管理，特別是市縣工程項(xiàng)目資料缺失嚴(yán)重，有些作業(yè)設(shè)計(jì)、小班圖等無處查找。

同一類型的造林綠化工程名目繁多，不利于統(tǒng)一管理。根據(jù)省林草局提供的年度生產(chǎn)計(jì)劃文件，全省每個(gè)年度工程項(xiàng)目名稱多達(dá)20余項(xiàng)，除國家工程項(xiàng)目名稱相對(duì)固定和有延續(xù)性外，省、市、縣工程項(xiàng)目名稱命名隨意性大，即使是技術(shù)人員都很容易混淆，更別說基層經(jīng)常調(diào)換的領(lǐng)導(dǎo)干部。如涉及干果經(jīng)濟(jì)林的項(xiàng)目名稱，有鞏固退耕還林成果干果經(jīng)濟(jì)林項(xiàng)目、國家造林補(bǔ)貼干果核桃林項(xiàng)目、國家木本糧油核桃基地建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范干果園區(qū)建設(shè)、省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)核桃造林項(xiàng)目、省級(jí)干果經(jīng)濟(jì)林專項(xiàng)，等等。

部分市、縣對(duì)核查工作重視程度不夠，大多數(shù)實(shí)施單位未認(rèn)真對(duì)待縣級(jí)自查，普遍流于形式，未進(jìn)行現(xiàn)地調(diào)查，只是簡單將作業(yè)設(shè)計(jì)小班整理上報(bào)，存在虛報(bào)現(xiàn)象。有的自查材料不完善，有的甚至未開展縣級(jí)自查，而且自查報(bào)告質(zhì)量參差不齊。

2.4 作業(yè)設(shè)計(jì)不合理，審核審批不嚴(yán)格

基層技術(shù)力量薄弱，普遍存在缺乏掌握和應(yīng)用前沿技術(shù)的技術(shù)人員。部分單位仍然采用手工調(diào)繪地形圖、網(wǎng)點(diǎn)板求算面積等傳統(tǒng)方法編制作業(yè)設(shè)計(jì)，未納入多年來全省一直倡導(dǎo)的地理信息系統(tǒng)和林地資源管理“一張圖”中；缺乏矢量化數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)小班位置不準(zhǔn)確、面積測量不準(zhǔn)、重疊等問題。

普遍存在現(xiàn)地調(diào)查區(qū)劃不準(zhǔn)確，地塊、樹種選擇不合理現(xiàn)象。對(duì)現(xiàn)地調(diào)查不夠詳細(xì)準(zhǔn)確，簡單以明顯地物區(qū)劃，未考慮立地條件，將一些不宜造林的難利用地甚至農(nóng)田、森林等納入造林小班；作業(yè)設(shè)計(jì)趨同，缺乏特色，未做到因地制宜、分類施策；樹種選擇不合理，未做到適地適樹；種類單一，景觀、防火效果差。

3 應(yīng)對(duì)策略

3.1 提高投資標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)后期管護(hù)

一是項(xiàng)目管理部門要?jiǎng)?chuàng)新資金投入機(jī)制，拓寬林業(yè)投資渠道，廣泛吸引社會(huì)資金投入，加大金融扶持林業(yè)力度，不斷提高投資標(biāo)準(zhǔn)。允許資金整合，合理安排任務(wù)，完善配套措施，集中物力財(cái)力精準(zhǔn)造林，做到造一片成一片。二是疏堵結(jié)合，加強(qiáng)禁牧。①可以優(yōu)先吸收有管護(hù)能力的牧民為護(hù)林員，使其由放牧毀林逐步轉(zhuǎn)化為生態(tài)護(hù)林；②嚴(yán)格落實(shí)《山西省封山禁牧辦法》和《山西省未成林管護(hù)工程管理辦法》，層層壓實(shí)管護(hù)責(zé)任，對(duì)護(hù)林員和相關(guān)護(hù)林單位實(shí)行績效考核，對(duì)毀林單位和個(gè)人嚴(yán)肅處理；③設(shè)立補(bǔ)植補(bǔ)造專項(xiàng)資金，在摸清底數(shù)后，規(guī)范編制補(bǔ)植補(bǔ)造作業(yè)設(shè)計(jì)，對(duì)造林成效不達(dá)標(biāo)的地塊進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造，進(jìn)一步鞏固和提高造林綠化成效。

3.2 加強(qiáng)質(zhì)量管理，實(shí)行科學(xué)造林

要加大對(duì)工程質(zhì)量和種苗規(guī)格的監(jiān)管力度。各級(jí)工程管理單位和監(jiān)理單位要嚴(yán)格督導(dǎo)檢查，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)、種苗選擇、整地造林、撫育管護(hù)等全過程的質(zhì)量管理；各實(shí)施單位要選派懂業(yè)務(wù)、責(zé)任心強(qiáng)的技術(shù)人員現(xiàn)地跟進(jìn)，嚴(yán)把施工質(zhì)量；禁止擅自變更樹種和更換地塊，確需變更時(shí)按程序履行相關(guān)手續(xù)。

創(chuàng)新造林機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)政策。鼓勵(lì)市場化造林、工程化管護(hù)、自主化經(jīng)營；鼓勵(lì)向技術(shù)實(shí)力雄厚的第三方設(shè)計(jì)、監(jiān)理、驗(yàn)收等公司購買服務(wù)，不斷提高造林工程質(zhì)量和管理水平；優(yōu)化考核考評(píng)辦法，建立健全造林施工隊(duì)的競爭退出機(jī)制。

要加大科技支撐力度，積極研發(fā)、推廣和使用先進(jìn)技術(shù)、模式，尤其是困難立地條件的造林配套技術(shù)，不斷提高造林成活率與保存率。

3.3 搞好作業(yè)設(shè)計(jì)，嚴(yán)格審核審批

一是積極引進(jìn)掌握新技術(shù)的人才，不斷擴(kuò)充一線技術(shù)力量。加強(qiáng)作業(yè)設(shè)計(jì)、營造林技術(shù)和信息化應(yīng)用等方面的培訓(xùn)，逐步提升基層單位的技術(shù)力量，培養(yǎng)一批懂政策、懂技術(shù)的實(shí)用型、全能型技術(shù)隊(duì)伍，為林業(yè)生態(tài)建設(shè)提供人才和智力保障。

二是建立統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化造林作業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)范。設(shè)計(jì)人員依靠平板電腦參考衛(wèi)星影像、地形圖等數(shù)據(jù)對(duì)現(xiàn)地進(jìn)行區(qū)劃調(diào)查，采用“鄉(xiāng)土樹種、混交造林”原則，適地適樹，合理規(guī)劃造林樹種；應(yīng)用地理信息系統(tǒng)編制作業(yè)設(shè)計(jì)，造林地塊要與各地國土空間規(guī)劃充分銜接，小班納入林地資源管理“一張圖”。

三是市級(jí)林業(yè)主管部門要嚴(yán)格作業(yè)設(shè)計(jì)審批；開展作業(yè)設(shè)計(jì)跟蹤指導(dǎo)和評(píng)比活動(dòng)，對(duì)較差的編制單位要進(jìn)行通報(bào)；嚴(yán)格落實(shí)作業(yè)設(shè)計(jì)審批備案制度，每年對(duì)各工程辦公室作業(yè)設(shè)計(jì)備案情況進(jìn)行匯總通報(bào)，使作業(yè)設(shè)計(jì)能夠高效地指導(dǎo)林業(yè)建設(shè)。