常向東

（山西省林業(yè)和草原資源調(diào)查監(jiān)測中心，山西 太原 030012）

開展大規(guī)模國土綠化行動，是黨中央的重大戰(zhàn)略決策，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要舉措，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的生動實踐。山西省嚴格按照中央及省里的決策部署，開展大規(guī)模造林，取得了不凡的成績。但從最近幾年的全省營造林工程綜合核查中，也發(fā)現(xiàn)了造林工程中存在著不少問題。

1 核查概況

山西省從2017年啟動全省營造林工程綜合核查，列入的造林項目有：新一輪退耕還林工程、太行山綠化工程、“三北”防護林建設(shè)工程、天然林資源保護工程、京津風沙源治理工程、中央財政造林補貼項目、中央財政森林撫育補貼項目等7項國家級工程和5.0a～8.0a生人工造林成林、第4年人工造林保存項目。每年分兩個批次對全省所有縣（市、區(qū)）進行綜合核查，筆者通過連續(xù)4年的外業(yè)核查和后期數(shù)據(jù)匯總，剖析出了山西省人工造林項目中存在的問題，并提出了相應對策。

2 存在的問題

2.1 造林投資少，管護力度小

一是全省造林工程項目種類多、時間跨度大、投資標準不一。大多數(shù)項目投資不高，畝投資只有兩三百元，除去勞務(wù)費后，工程投資款所剩無幾，高規(guī)格、高質(zhì)量的容器苗木無力購買。因此，在整個造林工程中，只能使用低價苗木，造成苗木成活、保存率低，遇到自然災害無抵抗力，難以保證造林工程質(zhì)量。

二是牛羊踐踏嚴重，林牧矛盾尖銳，缺乏有效的解決辦法。根據(jù)核查結(jié)果，在不合格原因中人畜破壞高居首位。同時畜牧業(yè)也是很多縣里脫貧攻堅的重要手段，越是生態(tài)脆弱、經(jīng)濟落后的地方，林牧矛盾越是突出，存在政府一手抓林業(yè)、一手抓畜牧的現(xiàn)象，對林牧矛盾缺乏有效的解決辦法。

三是管護經(jīng)費缺乏，每公頃150元的管護費多用于人員巡護和設(shè)置圍網(wǎng)標牌等，缺乏足夠資金開展撫育和補植補造，導致苗木成活率逐年下降，嚴重制約了未成林造林地的成林轉(zhuǎn)化。

2.2 立地條件不好，施工質(zhì)量不高

經(jīng)過多年造林施工，大多數(shù)縣（市、區(qū)）立地條件較好的宜林荒山荒地都已綠化，現(xiàn)在都多多少少出現(xiàn)了“找地難”的問題。為了完成任務(wù)，在造林地塊的選擇上未考慮立地條件，將一些造林困難地塊甚至傳統(tǒng)的牧坡納入造林范圍。這些地塊，土層薄、巖石裸露、坡度大、土壤保水性差、管護難度大、交通不便，對運苗、施工以及后續(xù)管護影響很大。一是部分單位在容易作業(yè)的地塊或小班可視范圍內(nèi)工程實施效果較好，在施工難度大或看不見的地方就會出現(xiàn)苗木規(guī)格不高、栽植密度小，甚至無作業(yè)痕跡的現(xiàn)象。二是部分單位存在管理不嚴，導致整地規(guī)格不高或不整地；容器苗木整體質(zhì)量差，良種苗木使用率低，或者在施工過程中隨意改變設(shè)計樹種，不沿等高線品字形布穴，栽植過程中不脫袋等問題。

2.3 檔案管理混亂，自查流于形式

項目檔案管理混亂，原始資料缺失嚴重。綜合核查涉及的工程項目多、年度跨度大，部分縣存在作業(yè)設(shè)計、實施方案、檢查驗收等資料丟失現(xiàn)象，無專人管理，特別是市縣工程項目資料缺失嚴重，有些作業(yè)設(shè)計、小班圖等無處查找。

同一類型的造林綠化工程名目繁多，不利于統(tǒng)一管理。根據(jù)省林草局提供的年度生產(chǎn)計劃文件，全省每個年度工程項目名稱多達20余項，除國家工程項目名稱相對固定和有延續(xù)性外，省、市、縣工程項目名稱命名隨意性大，即使是技術(shù)人員都很容易混淆，更別說基層經(jīng)常調(diào)換的領(lǐng)導干部。如涉及干果經(jīng)濟林的項目名稱，有鞏固退耕還林成果干果經(jīng)濟林項目、國家造林補貼干果核桃林項目、國家木本糧油核桃基地建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范干果園區(qū)建設(shè)、省級財政專項核桃造林項目、省級干果經(jīng)濟林專項，等等。

部分市、縣對核查工作重視程度不夠，大多數(shù)實施單位未認真對待縣級自查，普遍流于形式，未進行現(xiàn)地調(diào)查，只是簡單將作業(yè)設(shè)計小班整理上報，存在虛報現(xiàn)象。有的自查材料不完善，有的甚至未開展縣級自查，而且自查報告質(zhì)量參差不齊。

2.4 作業(yè)設(shè)計不合理，審核審批不嚴格

基層技術(shù)力量薄弱，普遍存在缺乏掌握和應用前沿技術(shù)的技術(shù)人員。部分單位仍然采用手工調(diào)繪地形圖、網(wǎng)點板求算面積等傳統(tǒng)方法編制作業(yè)設(shè)計，未納入多年來全省一直倡導的地理信息系統(tǒng)和林地資源管理“一張圖”中；缺乏矢量化數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)小班位置不準確、面積測量不準、重疊等問題。

普遍存在現(xiàn)地調(diào)查區(qū)劃不準確，地塊、樹種選擇不合理現(xiàn)象。對現(xiàn)地調(diào)查不夠詳細準確，簡單以明顯地物區(qū)劃，未考慮立地條件，將一些不宜造林的難利用地甚至農(nóng)田、森林等納入造林小班；作業(yè)設(shè)計趨同，缺乏特色，未做到因地制宜、分類施策；樹種選擇不合理，未做到適地適樹；種類單一，景觀、防火效果差。

3 應對策略

3.1 提高投資標準，加強后期管護

一是項目管理部門要創(chuàng)新資金投入機制，拓寬林業(yè)投資渠道，廣泛吸引社會資金投入，加大金融扶持林業(yè)力度，不斷提高投資標準。允許資金整合，合理安排任務(wù)，完善配套措施，集中物力財力精準造林，做到造一片成一片。二是疏堵結(jié)合，加強禁牧。①可以優(yōu)先吸收有管護能力的牧民為護林員，使其由放牧毀林逐步轉(zhuǎn)化為生態(tài)護林；②嚴格落實《山西省封山禁牧辦法》和《山西省未成林管護工程管理辦法》，層層壓實管護責任，對護林員和相關(guān)護林單位實行績效考核，對毀林單位和個人嚴肅處理；③設(shè)立補植補造專項資金，在摸清底數(shù)后，規(guī)范編制補植補造作業(yè)設(shè)計，對造林成效不達標的地塊進行補植補造，進一步鞏固和提高造林綠化成效。

3.2 加強質(zhì)量管理，實行科學造林

要加大對工程質(zhì)量和種苗規(guī)格的監(jiān)管力度。各級工程管理單位和監(jiān)理單位要嚴格督導檢查，實現(xiàn)對規(guī)劃設(shè)計、種苗選擇、整地造林、撫育管護等全過程的質(zhì)量管理；各實施單位要選派懂業(yè)務(wù)、責任心強的技術(shù)人員現(xiàn)地跟進，嚴把施工質(zhì)量；禁止擅自變更樹種和更換地塊，確需變更時按程序履行相關(guān)手續(xù)。

創(chuàng)新造林機制，出臺相關(guān)政策。鼓勵市場化造林、工程化管護、自主化經(jīng)營；鼓勵向技術(shù)實力雄厚的第三方設(shè)計、監(jiān)理、驗收等公司購買服務(wù)，不斷提高造林工程質(zhì)量和管理水平；優(yōu)化考核考評辦法，建立健全造林施工隊的競爭退出機制。

要加大科技支撐力度，積極研發(fā)、推廣和使用先進技術(shù)、模式，尤其是困難立地條件的造林配套技術(shù)，不斷提高造林成活率與保存率。

3.3 搞好作業(yè)設(shè)計，嚴格審核審批

一是積極引進掌握新技術(shù)的人才，不斷擴充一線技術(shù)力量。加強作業(yè)設(shè)計、營造林技術(shù)和信息化應用等方面的培訓，逐步提升基層單位的技術(shù)力量，培養(yǎng)一批懂政策、懂技術(shù)的實用型、全能型技術(shù)隊伍，為林業(yè)生態(tài)建設(shè)提供人才和智力保障。

二是建立統(tǒng)一化、標準化、信息化造林作業(yè)設(shè)計規(guī)范。設(shè)計人員依靠平板電腦參考衛(wèi)星影像、地形圖等數(shù)據(jù)對現(xiàn)地進行區(qū)劃調(diào)查，采用“鄉(xiāng)土樹種、混交造林”原則，適地適樹，合理規(guī)劃造林樹種；應用地理信息系統(tǒng)編制作業(yè)設(shè)計，造林地塊要與各地國土空間規(guī)劃充分銜接，小班納入林地資源管理“一張圖”。

三是市級林業(yè)主管部門要嚴格作業(yè)設(shè)計審批；開展作業(yè)設(shè)計跟蹤指導和評比活動，對較差的編制單位要進行通報；嚴格落實作業(yè)設(shè)計審批備案制度，每年對各工程辦公室作業(yè)設(shè)計備案情況進行匯總通報，使作業(yè)設(shè)計能夠高效地指導林業(yè)建設(shè)。