邱 俊

(沈陽市水務(wù)事務(wù)服務(wù)與行政執(zhí)法中心，沈陽 110015)

沈陽位于遼寧省中部，地理位置為E122°25′09″-123°48′24″，N41°11′51″-43°02′13″，總面積12860km2，下轄2個縣、10個區(qū)，代管1縣級市。2019年，全市總?cè)丝?32.2萬人，生產(chǎn)總值6470.3億元。地形以平原為主，東南部山地、丘陵較集中，渾河、秀水河、遼河等途徑境內(nèi)。沈陽位于遼寧省中部，屬于溫帶季風(fēng)氣候，年均氣溫6.2℃-9.7℃，多年平均降水量598.9mm，受季風(fēng)影響夏季降水集中，年均蒸發(fā)量800-1000mm。2019年，全市平均降水量759.0mm，折合水量97.61億m3，屬于豐水年；水資源總量30.49億m3，總用水量27.15億m3，其中農(nóng)田灌溉用水量13.20億m3，占總用水量的48.6%。全市農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)0.508，具有較大的農(nóng)業(yè)節(jié)水空間。

水價作為增強(qiáng)有效節(jié)水、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的經(jīng)濟(jì)手段，具有極重要的作用[1]。實(shí)踐表明，實(shí)施農(nóng)業(yè)水價綜合改革對維持農(nóng)田水利及其配套設(shè)施的長效運(yùn)行、確保國家用水安全、提升區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水和用水效率等起著至關(guān)重要的作用。目前，各地區(qū)正扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革，并取得了顯著成效。許多學(xué)者圍繞改革模式、用水組織建設(shè)、成果經(jīng)驗(yàn)、水價測算和水權(quán)分配等改革內(nèi)容，從不同角度開展了深入研究。文章以沈陽市為例，結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀及其主要改革內(nèi)容，對改革實(shí)踐中的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納總結(jié)，針對改革過程中存在的問題提出持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革的建議，可為北方地區(qū)周邊省市和省內(nèi)其他城市農(nóng)業(yè)水價改革提供一定參考。

1 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀

2016年，沈陽市出臺了(沈政辦發(fā)〔2016〕135號)《沈陽市推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案》，開啟了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。全市推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革的總?cè)蝿?wù)面積為26.2萬hm2，涉及的9個涉農(nóng)區(qū)、縣(市)都已起動改革，并因地制宜，合理劃定了一般區(qū)域、重點(diǎn)區(qū)域和核心區(qū)域，實(shí)行差別化改革模式。

2017年，蘇家屯、沈北、遼中、康平等區(qū)、縣結(jié)合水田節(jié)水改造和旱田節(jié)水灌溉項(xiàng)目啟動改革試點(diǎn)。2018年繼續(xù)擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，所有涉農(nóng)縣區(qū)均落實(shí)了改革試點(diǎn)項(xiàng)目。同時，發(fā)揮示范帶動作用，在試點(diǎn)范圍以外擴(kuò)大改革面積。截止到2019年底，全市累計(jì)起動改革面積13.392萬hm2，達(dá)到全市有效灌溉面積的50%以上。目前全市建立農(nóng)民用水合作組織28個，其中在民政注冊8個，在工商注冊20個，共參與農(nóng)戶18587戶。各用水合作組織建立健全了灌溉管理、工程管護(hù)、資金財(cái)務(wù)等制度，明確具體工程、渠段的管護(hù)責(zé)任人。

2 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗(yàn)

2.1 堅(jiān)持分類施策，擴(kuò)大改革實(shí)施面積

組織各區(qū)、縣(市)合理劃分改革區(qū)域，全面推進(jìn)一般區(qū)域改革。在此基礎(chǔ)上，以大中型灌區(qū)為改革重點(diǎn)區(qū)域，結(jié)合灌溉節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施，積極創(chuàng)建改革核心區(qū)域；針對不同改革分區(qū)，分別制定具體改革措施，因區(qū)施策，實(shí)行差別化改革模式。認(rèn)真調(diào)查、梳理水價改革區(qū)域和大中型灌區(qū)種植結(jié)構(gòu)、灌溉方式、灌排體系、工程狀況、計(jì)量設(shè)施、水權(quán)制度、管護(hù)模式、供水成本、水價水平、水費(fèi)收取、財(cái)政補(bǔ)貼等方面情況，按全省統(tǒng)一要求，定期更新農(nóng)業(yè)水價綜合改革臺賬。截至目前，全市累計(jì)啟動改革面積13.392萬hm2，已完成全市改革10a(2016年-2025年)任務(wù)目標(biāo)50%以上。2020年，新增440hm2高效節(jié)水高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉項(xiàng)目，涉及3個區(qū)縣，其中：蘇家屯區(qū)533hm2；鐵西區(qū)1333hm2；遼中區(qū)253hm2，所有項(xiàng)目已于2020年5月全部完工。

2.2 完善配套設(shè)施，細(xì)化工程供水計(jì)量

針對田間工程管理的實(shí)際需求，進(jìn)一步細(xì)化計(jì)量單元，遵循“經(jīng)濟(jì)適用、穩(wěn)定可靠、管護(hù)方便”等原則，逐步配套計(jì)量設(shè)施，因地制宜選擇“記錄分時供水”、“以油析水”、“以電析水”等多種計(jì)量方式或量水標(biāo)尺、量水堰、量水槽等設(shè)施，在符合基本計(jì)量要求的前提下，突出簡單實(shí)用和運(yùn)行維護(hù)方便。具備條件的改革核心區(qū)域，逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)量精準(zhǔn)化、信息化。按全市統(tǒng)一要求，大中型灌區(qū)在斗渠口及以上布設(shè)用水計(jì)量設(shè)施，灌區(qū)管理單位根據(jù)實(shí)際運(yùn)行管理需要再細(xì)化計(jì)量單元，落實(shí)用水計(jì)量[2]。2020年，結(jié)合大型灌區(qū)續(xù)建配套與改造項(xiàng)目和省市水價改革獎補(bǔ)項(xiàng)目，建立量水監(jiān)測管理平臺13處，布設(shè)灌溉計(jì)量監(jiān)測點(diǎn)142處，配套自動化計(jì)量及視頻監(jiān)控設(shè)備25套，移動量水設(shè)備24套，采購安裝水尺214個。

2.3 合理分配水權(quán)，健全用水總量管理制度

認(rèn)真貫徹落實(shí)本地區(qū)水資源管理要求，按照農(nóng)田灌溉用水定額，科學(xué)測算改革區(qū)域的農(nóng)業(yè)用水總量，逐級分解農(nóng)業(yè)水權(quán)，進(jìn)一步健全用水總量控制及定額管理制度。改革一般區(qū)域由水行政主管部門或水改辦以文件形式分解下達(dá)農(nóng)業(yè)水權(quán)到村，確定農(nóng)業(yè)用水控制總量。截至目前，全市10座大中型灌區(qū)都已經(jīng)完成取水許可發(fā)放，根據(jù)灌區(qū)運(yùn)行管理需要，縣級水行政主部門、水改辦或灌區(qū)管理單位再行細(xì)化分解水權(quán)。改革核心區(qū)域農(nóng)業(yè)水權(quán)由縣級水行政主管部門或水改辦分解到具體地塊。

2.4 明晰產(chǎn)權(quán)主體，壓實(shí)田間工程管護(hù)責(zé)任

逐步確定末級渠系和田間工程的管護(hù)主體，具備條件的盡量同時明確產(chǎn)權(quán)歸屬。按照“宜會則會”原則，各地結(jié)合現(xiàn)有條件，分別采取了灌區(qū)管理單位、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、提供社會化服務(wù)企事業(yè)單位、村集體經(jīng)濟(jì)組織等多種管護(hù)模式。改革核心區(qū)域，普遍成立了農(nóng)民用水者協(xié)會或農(nóng)業(yè)(含用水)合作社，作為田間工程使用和管護(hù)的權(quán)責(zé)主體；改革重點(diǎn)區(qū)域，確定灌區(qū)管理單位或成立農(nóng)業(yè)用水合作組織，作為田間工程的權(quán)責(zé)主體；改革一般區(qū)域，大多數(shù)以管護(hù)協(xié)議的方式，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為權(quán)責(zé)主體，盡量不打破田間工程原有的管護(hù)模式。各管護(hù)主體均建立健全了運(yùn)行管護(hù)、用水管理等相關(guān)制度，有效提升了工工作穩(wěn)定性和連續(xù)性[3]。

2.5 突出重點(diǎn)區(qū)域，完善水價形成機(jī)制

針對改革重點(diǎn)區(qū)域的大中型灌區(qū)，相關(guān)區(qū)、縣(市)價格主管部門對節(jié)水改造基本完成、工程基礎(chǔ)條件較好、具備成本監(jiān)審條件的渾蒲灌區(qū)(新民)、渾沙(八一)灌區(qū)、渾北灌區(qū)、渾南灌區(qū)、石佛寺灌區(qū)、祝家堡灌區(qū)、團(tuán)結(jié)水庫灌區(qū)、新民毓寶臺灌區(qū)等8座灌區(qū)進(jìn)行了成本監(jiān)審并核定水價，實(shí)際灌區(qū)面積較小的遼中區(qū)遼蒲灌區(qū)和法庫縣尚屯灌區(qū)則根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，由價格主管部門參考本縣區(qū)其它大中型灌區(qū)監(jiān)審定價情況，發(fā)文確定了相應(yīng)用水價格；鐵西渾蒲灌區(qū)與用水主體共同商定了用水價格，并經(jīng)價格主管部門以文件形式予以確認(rèn)。

2.6 拓寬資金渠道，落實(shí)獎補(bǔ)激勵措施

在積極爭取和充分利用省以上資金的基礎(chǔ)上，市級財(cái)政于2020年編列80萬元農(nóng)業(yè)水價綜合改革獎補(bǔ)資金，用于田間工程維修養(yǎng)護(hù)和完善用水計(jì)量配套設(shè)施等，讓農(nóng)民真正受益。根據(jù)各區(qū)、縣(市)上年度水價改革考核結(jié)果，結(jié)合地區(qū)實(shí)際需要，分配給蘇家屯區(qū)、沈北新區(qū)、法庫縣、康平縣等區(qū)縣。

3 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革建議

3.1 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革難點(diǎn)

然而，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中依然存在一些問題，主要體現(xiàn)在：①受機(jī)構(gòu)改革影響，區(qū)、縣(市)政府重視程度不夠，具體工作人員也存在觀望思想，工作缺乏積極主動性。②基層水價改革工作人員對本地區(qū)改革工作的通盤運(yùn)籌、具體環(huán)節(jié)落實(shí)等方面存在不同程度的思路不清、細(xì)節(jié)不細(xì)等問題。③田間灌排工程狀況相對較差，尤其是節(jié)水灌溉的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。④個別改革區(qū)域照搬套用其它省市水價改革試點(diǎn)的計(jì)量設(shè)施，運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)不同程度地存在著運(yùn)行工況與理想工況差距大、計(jì)量誤差大、運(yùn)行管護(hù)困難等問題。

3.2 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革建議

3.2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，開展督導(dǎo)檢查

落實(shí)市、縣政府的改革主體責(zé)任，改革領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)一步加強(qiáng)對本地區(qū)改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，定期研究解決改革過程中遇到的問題，部署工作。市領(lǐng)導(dǎo)小組適時安排發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、民政和水利等單位組成聯(lián)合工作組，赴各區(qū)、縣(市)督導(dǎo)檢查改革，指導(dǎo)縣區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革工作。

3.2.2 組織培訓(xùn)交流，提高工作能力

以視頻會議、集中培訓(xùn)等方式，組織各區(qū)、縣(市)參與改革工作的相關(guān)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加深對改革盛澤、工作方法和思路的理解。組織召開水價改革現(xiàn)場會，學(xué)習(xí)借鑒改革成型經(jīng)驗(yàn)，提高相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

3.2.3 加強(qiáng)田間工程建設(shè)，落實(shí)工程管護(hù)主體

多渠道籌集資金，加強(qiáng)田間灌排工程建設(shè)，補(bǔ)齊節(jié)水灌溉基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的短板，并結(jié)合工程實(shí)施推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。確定田間工程的管護(hù)主體，具備條件的盡量同時明確產(chǎn)權(quán)歸屬。各地堅(jiān)持“宜會則會”原則，結(jié)合現(xiàn)有條件，可以選擇灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、提供社會化服務(wù)企事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、農(nóng)民用水戶等多種管護(hù)模式。未結(jié)合新項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)改革的地區(qū)，可以管護(hù)協(xié)議的方式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為權(quán)責(zé)主體，盡量不打破田間工程原有的管護(hù)模式。注重發(fā)揮水利基層服務(wù)體系和村委會的積極作用，注重調(diào)動各方面利益主體的積極性，注重保持工程管護(hù)、水費(fèi)收繳等方面的穩(wěn)定性、連續(xù)性，促進(jìn)改革涉及的各方面工作落實(shí)到位。

3.2.4 強(qiáng)化行業(yè)指導(dǎo)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

進(jìn)一步加強(qiáng)對全市大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的行業(yè)指導(dǎo)，定期研究解決改革過程中遇到的問題，部署工作。適時赴各區(qū)、縣(市)督導(dǎo)檢查農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，指導(dǎo)縣區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)改革。另外，以電視和網(wǎng)絡(luò)等媒體為載體，繼續(xù)發(fā)揮宣傳導(dǎo)向作用，結(jié)合懸掛宣傳標(biāo)語、發(fā)放宣傳手冊、座談等多種形式，做好輿情引導(dǎo)和宣傳導(dǎo)向作用。

3.2.5 完善制度機(jī)制

結(jié)合大中型灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，深入推進(jìn)全市大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立健全改革體制機(jī)制，夯實(shí)改革基礎(chǔ)。確定末級渠系工程的管護(hù)責(zé)任主體，具備條件的盡量同時明確產(chǎn)權(quán)歸屬。結(jié)合現(xiàn)有條件，選擇灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、農(nóng)民用水戶等多種田間工程管護(hù)模式，建立健全總量控制、定額管理、工程管護(hù)、用水管理等規(guī)章制度。

3.2.6 健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

各區(qū)、縣(市)價格主管部門對節(jié)水改造基本完成、工程基礎(chǔ)條件較好、具備成本監(jiān)審條件的大中型灌區(qū)，進(jìn)行成本監(jiān)審并核定水價；對不具備成本監(jiān)審條件的，暫以項(xiàng)目投資概算或可研報(bào)告為基礎(chǔ)核定；也可根據(jù)用水戶和供水單位協(xié)商達(dá)成農(nóng)業(yè)用水價格。各區(qū)、縣(市)在核定農(nóng)業(yè)水價時，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，合理制定出價格調(diào)整計(jì)劃，將農(nóng)業(yè)水價一步或分步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平，具備條件時再提高到完全成本水平。

4 結(jié) 語

沈陽市認(rèn)真貫徹落實(shí)國家和省關(guān)于農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作總體部署，緊密圍繞“改革實(shí)施面積、計(jì)量配套設(shè)施、用水總量控制、田間工程管護(hù)、水價形成機(jī)制、獎補(bǔ)激勵措施”6個方面工作任務(wù)，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)、因地制宜、分類施策，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合水價改革各項(xiàng)工作。通過供水計(jì)量設(shè)施配套安裝以及信息化建設(shè)、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、確立農(nóng)業(yè)用水水權(quán)、初步核定農(nóng)業(yè)的用水總量、組建農(nóng)民用水協(xié)會、制定農(nóng)業(yè)水價改革實(shí)施方案、明晰農(nóng)田水利管護(hù)主體和工程產(chǎn)權(quán)等，明顯改善了農(nóng)業(yè)的灌溉條件，有效保障了工程管護(hù)質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水精確計(jì)量，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)水資源的高效利用和供需平衡，取得了一定的成效。