賀永華

(浙江省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會,浙江 杭州 310025)

土壤是地球陸地表面的重要組成要素，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理等問題，土壤累積了大量的污染物，造成了不可逆轉(zhuǎn)的污染和破壞。以浙江省為例，除部分地質(zhì)背景高值帶以外，近年逐漸發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)用地出現(xiàn)污染物超標(biāo)的現(xiàn)象，化工、印染、制革、電鍍、造紙、鉛蓄電池制造、有色金屬冶煉、有色金屬礦采選和危險(xiǎn)廢物利用處置等重點(diǎn)行業(yè)的建設(shè)用地也不同程度地存在污染。部分區(qū)域的農(nóng)用地污染已危及農(nóng)產(chǎn)品安全，有些污染地塊已進(jìn)入再次開發(fā)利用。嚴(yán)峻的形勢要求相關(guān)部門必須采取措施積極防治土壤污染。

立法作為調(diào)整人們行為和規(guī)范社會關(guān)系的一種強(qiáng)制性手段，是土壤污染防治最有效的舉措，健全的法治體系是提高人們土壤保護(hù)意識、加強(qiáng)土壤污染預(yù)防修復(fù)最根本的保障。2018年8月，第十三屆全國人大常委會第五次會議審議通過的《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤法》)，對土壤污染防治主要法律制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為土壤污染防治工作提供了重要的法律依據(jù)。作為國家上位法的重要補(bǔ)充，地方立法在各地自主管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)中發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用。但相對于水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染防治等工作來說，土壤污染防治工作起步晚、基礎(chǔ)弱，地方立法尚未全面展開[1]。目前僅有山東省、湖北省、廣東省等地出臺了地方性法規(guī)，絕大部分省份尚未開展地方立法工作。加強(qiáng)土壤污染防治地方立法，細(xì)化上位法一些原則性的規(guī)定和對屬于地方的事權(quán)作出制度安排，完善土壤污染防治法治體系及其實(shí)施機(jī)制，是土壤污染防治工作的當(dāng)務(wù)之急，具有十分重大的意義[2]。本研究以浙江省為例，在系統(tǒng)梳理地方土壤污染防治制度建設(shè)歷程的基礎(chǔ)上，對土壤污染防治地方立法的空間和思路提出了一些參考性的意見建議。

1 浙江省土壤污染防治地方立法探索

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》出臺前，同其他省份一樣，浙江省也沒有土壤污染防治的專門地方性法規(guī)，涉及土壤污染防治的規(guī)定主要分散在不同法律法規(guī)中，或者部分法律法規(guī)附帶性地涉及到土壤污染防治，缺乏對土壤生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)和對土壤污染的系統(tǒng)性預(yù)防。如《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》中確立“污染土壤試行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和修復(fù)制度”，《浙江省耕地管理質(zhì)量辦法》和《浙江省環(huán)境功能區(qū)劃》中建立的耕地質(zhì)量保護(hù)責(zé)任、實(shí)行土壤環(huán)境空間管制的制度。

2016年《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》出臺后，浙江省及時(shí)印發(fā)了《浙江省土壤污染防治工作方案》，作為地方版的土壤污染防治綱領(lǐng)性文件，出臺了一攬子土壤污染防治工作的意見和要求，是對地方立法缺失的有效補(bǔ)位。在農(nóng)用地污染治理方面，建立完善了農(nóng)用地土壤污染詳查的工作制度，出臺了農(nóng)用地土壤超標(biāo)點(diǎn)位“對賬銷號”行動(dòng)計(jì)劃，編制實(shí)施了受污染耕地治理修復(fù)規(guī)劃，印發(fā)了受污染耕地安全利用和管制方案，開展受污染耕地安全利用示范，有步驟地推進(jìn)受污染耕地安全利用、治理修復(fù)和用途管控等工作。在建設(shè)用地污染治理方面，按照《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》落實(shí)了重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)，建立了疑似污染地塊和污染地塊名錄管理制度，制訂了污染地塊開發(fā)利用監(jiān)督管理的規(guī)定和暫不開發(fā)利用污染地塊環(huán)境管理的意見，并建立部門聯(lián)合審查制度管控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還發(fā)布了污染地塊治理修復(fù)工程技術(shù)規(guī)范，填補(bǔ)了治理修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)空白。

2019年《土壤法》正式實(shí)施后，浙江省結(jié)合工作實(shí)際需要，重點(diǎn)落實(shí)了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告、修復(fù)效果報(bào)告的部門聯(lián)合審查制度等規(guī)定，有力加強(qiáng)了污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)監(jiān)管，全省未發(fā)生因土壤污染導(dǎo)致的食用農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)或污染地塊違規(guī)開發(fā)事件。此外，機(jī)構(gòu)改革中各級生態(tài)環(huán)境部門大多設(shè)立土壤污染防治的專職部門，土壤污染防治工作力量得到了加強(qiáng)。浙江省臺州市作為全國6個(gè)土壤污染綜合防治先行區(qū)之一，積極探索創(chuàng)新，摸索出了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

2 土壤污染防治地方立法重點(diǎn)和空間

總的來看，浙江省土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀總體良好，土壤污染防治制度體系逐步建立，開展地方立法的條件相對成熟，土壤污染防治工作亟待從行政推動(dòng)為主轉(zhuǎn)換到法治推動(dòng)上來。湖北省等地率先開展地方立法，也積累了一些好的做法，如：《湖北省土壤污染防治條例》要求建立行政首長土壤污染防治責(zé)任制和土壤環(huán)境損害責(zé)任追究制；《山東省土壤污染防治條例》堅(jiān)持“水土一體”，對地下水污染防治也提出了要求；《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國土壤污染防治法〉辦法》建立了土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄以及監(jiān)測信息公開制度。結(jié)合浙江省的立法探索和其他省份先行先試的情況，從地方土壤污染防治立法的空間來看，以下方面是關(guān)注的重點(diǎn)。

一是《土壤法》部分規(guī)定比較原則，缺乏可操作性，難以落實(shí)。如土壤污染防治規(guī)劃編制細(xì)則尚未制訂，規(guī)劃編制無章可循；土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法尚未正式出臺，易引發(fā)法律糾紛；土壤重點(diǎn)污染物預(yù)防、管控、修復(fù)等分層級標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，污染土壤修復(fù)市場準(zhǔn)入及技術(shù)要求尚未明確，造成土壤污染防治工程技術(shù)領(lǐng)域監(jiān)管不力；土壤污染防治基金的建立和使用規(guī)定尚未出臺，資金缺口成為當(dāng)前制約土壤污染防治工作的瓶頸[3]。

二是屬于地方事權(quán)的配套制度體系還不完善。如合理劃分的各部門土壤污染防治責(zé)任及其協(xié)作機(jī)制、對未利用地進(jìn)行保護(hù)的制度安排、土壤污染防治執(zhí)法機(jī)制、土壤污染狀況信息公開辦法、各方多元化的投入機(jī)制等，急需按照《土壤法》規(guī)定一一落實(shí)[4]。同時(shí)，浙江省現(xiàn)有的一些做法與《土壤法》不一致，需要對照《土壤法》的規(guī)定予以調(diào)整。

三是當(dāng)前一些好的做法，還有待總結(jié)并適時(shí)上升為地方性法規(guī)。如浙江省臺州市摸索出了建設(shè)用地開發(fā)利用聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制、污染農(nóng)用地安全利用技術(shù)模式、工業(yè)源頭污染防治模式等創(chuàng)新性做法，以及杭州市慶豐農(nóng)化原址土壤修復(fù)技術(shù)示范、嘉興市土壤污染案件環(huán)境公益訴訟探索等，這些做法都為土壤污染防治地方立法提供了鮮活的素材和重要的參考。

3 土壤污染防治地方立法思路和框架

開展土壤污染防治地方立法，是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想、加強(qiáng)生態(tài)文明法治體系建設(shè)的題中之義，也是貫徹實(shí)施《土壤法》、提升土壤污染防治治理能力的現(xiàn)實(shí)需要。地方開展土壤污染防治立法，可以從以下方面展開。

3.1 建立權(quán)責(zé)明確監(jiān)督有力的工作機(jī)制

一是明確部門職責(zé)分工，按照《土壤法》規(guī)定，結(jié)合本輪機(jī)構(gòu)改革政府職能劃分，建立分工明確、責(zé)任壓實(shí)到位的分工負(fù)責(zé)體系。對諸如負(fù)責(zé)禁止在人民群眾活動(dòng)密集區(qū)域建設(shè)可能造成土壤污染項(xiàng)目的牽頭部門和限期關(guān)閉拆除永久基本農(nóng)田集中區(qū)域土壤污染項(xiàng)目的牽頭部門等，予以明確，推動(dòng)法律規(guī)定盡快落地。二是嚴(yán)格考核問責(zé)，切實(shí)落實(shí)土壤環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，將土壤環(huán)境質(zhì)量考核納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)體系，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部土壤環(huán)境污染責(zé)任終身追究制，推動(dòng)落實(shí)地方政府對當(dāng)?shù)赝寥拉h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定責(zé)任[5]。三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，將土壤污染防治工作作為中央、各省環(huán)保督察和各級政府向人大報(bào)告年度生態(tài)環(huán)境狀況的重點(diǎn)內(nèi)容，開展《土壤法》責(zé)任落實(shí)情況督導(dǎo)檢查，對違反《土壤法》相關(guān)規(guī)定的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處罰，樹立法律的權(quán)威。

3.2 構(gòu)建土壤環(huán)境質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范框架

一是強(qiáng)化規(guī)劃宏觀管控，按照《土壤法》要求落實(shí)土壤污染防治規(guī)劃編制，制訂年度計(jì)劃，明確目標(biāo)任務(wù)，有序推進(jìn)土壤污染防治工作。對土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等空間規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)布局等進(jìn)行論證，防止污染地塊不合理開發(fā)利用。二是加快完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，研究出臺污染耕地安全利用、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)的土壤環(huán)境質(zhì)量分類評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照法律要求建立完善土壤環(huán)境調(diào)查、污染風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)、效果評估等配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。三是落實(shí)清單式名錄式管理，以詳查數(shù)據(jù)為依據(jù)，制定建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)目錄，為后續(xù)安全利用和治理修復(fù)提供依據(jù)。四是健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，按照技術(shù)規(guī)范要求，在統(tǒng)一各部門土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系的基礎(chǔ)上，科學(xué)布設(shè)監(jiān)測點(diǎn)位，調(diào)整監(jiān)測因子及指標(biāo)，科學(xué)設(shè)定監(jiān)測頻次，全面掌握土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及變化發(fā)展趨勢。

3.3 健全預(yù)防為主保護(hù)優(yōu)先的法律制度

一是加強(qiáng)源頭污染防治，全方位切斷污染進(jìn)入土壤的途徑，深入推進(jìn)重金屬污染行業(yè)排查整治，建立土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位、污染集中治理設(shè)施周邊土壤監(jiān)測制度，探索重點(diǎn)企業(yè)拆除設(shè)施設(shè)備活動(dòng)強(qiáng)制性監(jiān)理制度，消除污染“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。二是加強(qiáng)未利用地保護(hù)，嚴(yán)格環(huán)境空間管制，落實(shí)環(huán)境功能分區(qū)管控措施和建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面清單管理制度，對未利用地、生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵭袕?qiáng)制性保護(hù)。三是加強(qiáng)優(yōu)先保護(hù)類耕地保護(hù)，根據(jù)土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果，總結(jié)臺州市等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面開展農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定工作，明確四至范圍，建立分類清單，進(jìn)行差異化管理，將符合立地種植條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃定為永久基本農(nóng)田。四是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，依法組織開展永久基本農(nóng)田周邊建設(shè)項(xiàng)目排查，依法限期關(guān)閉拆除可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目，對位于重點(diǎn)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊的永久基本農(nóng)田，盡量予以調(diào)整。

3.4 建立污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)全過程監(jiān)管體系

一是建立聯(lián)合監(jiān)管制度，對污染地塊開發(fā)利用準(zhǔn)入進(jìn)行聯(lián)合把關(guān)，健全污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)信息部門互通共享機(jī)制，落實(shí)土地用途變更前土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查制度，加快建立全省污染地塊管理信息系統(tǒng)。二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)守農(nóng)產(chǎn)品和人居環(huán)境安全底線，按照“農(nóng)用優(yōu)先、治用結(jié)合”的要求，建立受污染耕地治理項(xiàng)目庫，因地制宜實(shí)施安全利用和治理修復(fù)；將重點(diǎn)行業(yè)關(guān)停企業(yè)原址地塊納入建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，制定暫不開發(fā)利用污染地塊名單。三是科學(xué)開展治理修復(fù)，防止簡單化、“一刀切”，綜合考慮工程技術(shù)、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)、后續(xù)利用等因素，采取土壤污染綜合防治對策[6]。大力開展風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)技術(shù)研發(fā)和集成，編制農(nóng)用地、污染地塊推薦技術(shù)目錄，推廣臺州市受污染耕地風(fēng)險(xiǎn)管控與高效利用模式，研究建立大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的污染場地治理全過程技術(shù)體系。四是落實(shí)污染擔(dān)責(zé)制度，實(shí)施土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法，完善污染責(zé)任人認(rèn)定流程、責(zé)任劃分等，細(xì)化不同土地性質(zhì)的土地使用者承擔(dān)污染防治費(fèi)用的責(zé)任區(qū)間，研究組建獨(dú)立的土壤污染責(zé)任認(rèn)定機(jī)構(gòu)。

3.5 完善土壤污染防治監(jiān)管保障機(jī)制

一是加強(qiáng)政府引導(dǎo)，為土壤污染防治工作提供物質(zhì)技術(shù)支撐，鼓勵(lì)發(fā)展土壤環(huán)境調(diào)查、分析測試、風(fēng)險(xiǎn)評估、環(huán)境監(jiān)理和治理修復(fù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。二是強(qiáng)化資金保障，落實(shí)《土壤法》規(guī)定，研究出臺土壤污染防治基金建立和使用的規(guī)范，明確土壤污染防治基金的使用范圍、適用對象、撥付標(biāo)準(zhǔn)、考核驗(yàn)收方法等。同時(shí)，發(fā)揮市場作用，引入社會資本參與土壤污染第三方治理，落實(shí)《土壤法》關(guān)于稅收減免、信貸優(yōu)惠等政策規(guī)定，創(chuàng)新設(shè)計(jì)利益共享機(jī)制，破解土壤污染防治資金瓶頸[7]。三是完善土壤污染防治從業(yè)單位和人員信用管理制度，合理設(shè)立準(zhǔn)入資質(zhì)條件，規(guī)范土壤污染調(diào)查評估和治理修復(fù)市場，建立土壤污染治理修復(fù)第三方監(jiān)理制度。四是充分發(fā)揮社會公眾的作用，建立公眾獲取土壤環(huán)境相關(guān)信息的有效渠道，明確和規(guī)范公眾參與土壤污染防治的主要途徑、范圍、程序及激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾對土壤污染防治工作進(jìn)行監(jiān)督，形成全社會齊抓共管的良好局面。

4 結(jié) 語

加快土壤污染防治立法進(jìn)程，建立健全土壤污染防治責(zé)任機(jī)制、監(jiān)管體系、標(biāo)準(zhǔn)集成和保障制度等，是完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系，推動(dòng)地方生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在系統(tǒng)、科學(xué)謀劃土壤污染防治地方立法空間和思路的同時(shí)也要看到，由于歷史原因，當(dāng)前我國土壤污染防治工作還面臨污染底數(shù)不清、技術(shù)支撐不足、工作力量薄弱等問題，這些困難和不足也亟待各地各部門下大力推動(dòng)解決，為土壤污染防治地方立法及其實(shí)施創(chuàng)造良好的條件和基礎(chǔ)。