李朝暉，李 博

(湖北經濟學院 經濟與貿易學院，湖北 武漢 430205)

黨的十九大以來，精準扶貧、精準脫貧被提到了新的歷史高度。2018年中共中央、國務院印發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》指出：要精準了解貧困群體的需求，精準對接貧困人口的需求，優(yōu)化精準扶貧政策供給，切實提高貧困人口的獲得感，高度重視脫貧質量的提升[1]。由此可見，精準扶貧政策的實施效果只有讓老百姓認可，才能夠真正經得起歷史的檢驗。讓群眾滿意不僅是精準扶貧的歷史責任導向，也是精準扶貧政策進一步優(yōu)化的實踐導向[2]。2019年2月下旬，筆者參加了湖北縣域減貧與發(fā)展研究院所組成的調研組，對湖北省四大集中連片特困地區(qū)之一的武陵山片區(qū)，就脫貧攻堅成效及群眾認可度等問題展開了專題調研。2020年6月，筆者又隨湖北省扶貧開發(fā)協(xié)會對恩施州部分貧困縣開展了調研。在進村入戶實地調研過程中，一方面深切地感受到了武陵山片區(qū)脫貧攻堅所取得的巨大成就以及當地人民群眾對精準扶貧的普遍認可，另一方面也發(fā)現(xiàn)了一些影響人民群眾對精準扶貧認可度的新矛盾、新困難和新問題。

一、脫貧攻堅成效顯著，群眾認可度普遍較高

參照2017-2018年度國家和湖北省精準扶貧成效第三方評估中對群眾認可度的評價方法，筆者設計了一套用于評價精準扶貧群眾認可度的指標體系，共包含五類評價主體，分別是貧困戶、脫貧戶、非貧困戶、縣鄉(xiāng)干部人大代表(或政協(xié)委員)和村干部。各評價主體的認可度又分別采取若干評價指標得分加權平均得到，這些評價指標主要涉及群眾對生產生活條件、幫扶工作、基礎設施、公共服務和衛(wèi)生環(huán)境等方面。通過入戶調查方式獲取相關數據，調查地區(qū)為湖北省四大集中連片特困地區(qū)之一的武陵山片區(qū)，具體包括宜昌市下轄的五峰和長陽兩縣以及恩施州恩施市、利川市、咸豐縣、巴東縣和建始縣。共對35個村莊進行入戶調查，隨機選取農戶1650戶，共回收有效問卷1613份，其中貧困戶205份，脫貧戶909份，非貧困戶499份。利用問卷調查獲取的數據，對群眾認可度進行了測算，結果見表1。

表1 群眾認可度描述性統(tǒng)計(單位：%)

從表1不難看出，無論是建檔立卡戶還是非建檔立卡戶,認可度均值都超過了94%，說明群眾認可度普遍較高。主要原因在于，近幾年隨著扶貧資金的大量投入，湖北省農村的道路交通、供水供電、衛(wèi)生環(huán)境、教育醫(yī)療狀況明顯改善，無論是建檔立卡戶還是非建檔立卡戶都從中得到了實惠。

數據還顯示，不同地區(qū)的群眾認可度也存在一定差異，群眾認可度最高的縣(市、區(qū))和最低的縣(市、區(qū))之間的差距超過10個百分點。之所以有的地區(qū)群眾認可度更高，往往是因為這些地區(qū)實施了一些有利于提升群眾認可度的政策和舉措，筆者將其總結為以下兩個方面。

一是采用有效的方式宣傳有關精準扶貧的政策。群眾認可的基礎是群眾知曉，這需要通過有效的宣傳來實現(xiàn)。目前大部分農村地區(qū)的青壯年勞動力大多外出打工，常住人口以認知能力較低的老人、婦女和兒童為主。因此，通過村民大會宣講和幫扶責任人入戶講解的傳統(tǒng)方式很難達到理想的宣傳效果，頻繁開會宣講政策還會引發(fā)群眾的反感，產生抵觸情緒。在宜昌市的部分貧困村，駐村工作隊將扶貧政策編排成快板、相聲等老百姓喜聞樂見的藝術形式，用老人孩子都聽得懂的樸實語言進行政策宣傳，取得了良好的效果。

二是因地制宜制定實施個性化扶貧政策，為老百姓解決實際困難。例如神農架林區(qū)地廣人稀，中小學生上學主要靠家長騎摩托車或開車接送，交通成本較高?？紤]到這一實際問題，神農架林區(qū)教育局為有在校學生的貧困家庭每學期發(fā)放100-400元不等的交通補貼(根據距離學校遠近劃定補貼等級)，這一政策的實施贏得了當地群眾的一致好評。

二、影響群眾認可度的幾個突出問題

群眾認可度評估與指標選取關系密切，表1中的得分僅反映了群眾對所選指標的綜合評價。調研過程中，還發(fā)現(xiàn)了一些影響群眾認可度的問題，雖不在所選的指標范圍內，但反映了脫貧到攻堅階段以后出現(xiàn)的新動向和新問題，值得關注。

1.部分脫貧戶收入、生活水平已明顯高于一般農戶，卻仍享受扶貧政策。許多村組都有群眾反映，村里有的脫貧戶住著三四層的樓房，開著小汽車，生活水平比普通農戶還高，但仍享受扶貧待遇，例如住院看病報銷比例更高，認為這樣很不公平。經過核實，群眾反映的情況大多屬實。村干部和當地領導也了解相關情況，但國家有“脫貧不脫政策，脫貧不脫幫扶”的政策，對此他們也只能多做群眾思想工作，沒有更好辦法。“不患寡而患不均”是農民普遍的心理，農村工作如果讓農民感覺不公平，群眾認可度就難以提高。“脫貧不脫政策，脫貧不脫幫扶”的初衷是為了鞏固脫貧成效，打消脫貧戶顧慮，防止脫貧戶返貧。按照一般經驗來說，在政策幫扶下通過自身努力脫貧的農戶在最初的兩三年是非常脆弱的，容易返貧，所以制定這一政策的初衷是好的，在實踐中也切實推動了脫貧驗收工作的順利開展?！懊撠毑幻撜撸撠毑幻搸头觥痹诿耖g常被稱為“扶上馬送一程”，但是“送一程”究竟送多遠，并沒有正式文件對此做出解釋。一般性的解讀將2020年作為“送一程”的時間節(jié)點，這就造成了近兩年在不少地方出現(xiàn)了少數脫貧戶生活條件明顯高于普通農戶但仍然享受扶貧政策的現(xiàn)象。

依常理，一個貧困家庭很難在短短幾年內使家庭狀況實現(xiàn)“蓋房買車”這樣大幅變化，但筆者卻發(fā)現(xiàn)類似的現(xiàn)象存在于許多村組。進一步了解情況得知，這是由于2014、2015年貧困戶識別標準不清、口徑過寬所導致。在2014和2015年，許多農戶因為暫時的住房困難、就學壓力或可治愈疾病等原因被納入建檔立卡貧困戶。這些家庭屬于短期貧困，或暫時性貧困，通過政府幫扶，他們能很快度過難關。事實上，這些家庭在被納入建檔立卡戶一年之后，大部分就完成了脫貧，但依然享受扶貧政策。以筆者訪談的一家農戶為例，2014年，黃某遷入現(xiàn)居住村組時租住了當地另一戶舉家進城村民的房屋，該房屋屬于危房，且當時黃某兒子正在讀大學，考慮到這些原因，將其納入建檔立卡戶。一年后黃某利用自家存款和危房改造資金蓋起了三層樓房，兒子大學畢業(yè)，2015年，該戶實現(xiàn)了脫貧。2016-2018年期間，該戶新購置了小轎車并裝修了住房。這一案例說明，對于這種暫時性貧困的家庭，在政府幫扶下度過難關后，其家庭狀況往往與普通農戶無異，確實沒有必要持續(xù)幫扶，對這些家庭的持續(xù)幫扶只會讓一般農戶感到不公平，從而降低大量非建檔立卡戶對扶貧工作的認可度。

2.子女侵占貧困父母應享受的政策紅利卻不履行贍養(yǎng)義務。調查中無意發(fā)現(xiàn)，同一脫貧戶檔案中的鄭某一家五口人卻分住兩處房屋，其兒子、兒媳和孫子住在危房改造后新建的樓房中，鄭某與其老伴仍住在未拆除的土坯房(危房)中。經了解后得知，2014年鄭某與其老伴被識別為貧困戶，2015年其兒子作為戶主代為申請了危房改造資金，同年蓋起了新房，2016年通過了脫貧驗收。但過不久，因家庭矛盾鄭某與其老伴被迫搬回尚未拆除的老屋居住，兒子從此對其置之不理，還扣留了他們的養(yǎng)老金存折。調查組認為：鄭某與其老伴目前住房屬于危房，安全飲水也沒有保障，不符合脫貧條件，或應該被納入返貧戶。當地村干部卻表示：目前的問題是由家庭矛盾引起的，鄭某一家已經享受過危房改造政策，不能重復享受。

在后續(xù)的調查中，筆者對類似問題給予了特別關注，發(fā)現(xiàn)鄭某與其老伴的遭遇并非個例，類似這種子女侵占父母應享受的扶貧政策紅利(主要是危房改造政策)卻不履行贍養(yǎng)義務的現(xiàn)象大概占到所調查的貧困戶樣本總數的1.5%左右。雖然只有1.5%，走訪3-4個村才會發(fā)現(xiàn)1例，但其社會影響卻很不好。有調查員聽到群眾議論說：如今有兒女的還不如沒有兒女的，沒有兒女的老人住養(yǎng)老院享福，有兒女的卻住在危房里靠自己。這樣的議論首先固然是對那些不孝子孫表示不滿，但也同時包含了對扶貧政策的不認可。自從扶貧政策實施以來，社會上本來就存在一些非議，認為扶貧政策為那些本來就不愿贍養(yǎng)父母的子女提供了“空間”，“我不養(yǎng)父母，自然有政府養(yǎng)”。如果再不對上述問題引起重視，妥善處理，勢必會降低群眾的認可度。

3.部分有勞動能力、但缺乏發(fā)展動力的青壯年，也享受同等扶貧政策。導致貧困的原因是多方面的。有的是因為缺少勞動能力或技能導致的能力缺失；有的是因為子女上學、家人生病等導致的短期困境；還有的是因為當地交通不便、信息閉塞等導致的發(fā)展環(huán)境受限，無論是以上哪一種，現(xiàn)行的精準扶貧政策都能對其進行有效扶持或兜底，人民群眾對此也表示認可和支持。然而，還有一類貧困群體,就是一些有勞動能力卻缺乏勞動意愿，一心只想著“等靠要”的青壯年，精準扶貧政策實施之前，其客觀生活條件確實達不到“兩不愁三保障”的標準，因此，將其識別為貧困戶無可厚非。但是，這部分“懶漢”貧困戶與其他貧困戶可以享受同樣的扶貧政策，就讓很多靠自己辛勤勞動才能維持基本生活水平的群眾難以接受。在調研過程中，有一李姓脫貧戶令筆者印象深刻。他一家四口人，李某及其妻子三十多歲，身體健康，有一雙五六歲大的兒女。家住的房子是用青磚砌成的，在磚塊之間手指粗細的縫隙有十幾處，所有的窗戶沒有安裝玻璃，都是用塑料薄膜糊的，而且沒有粘牢，隨風飄揚。很好奇李某一家住著這樣跑風漏雨的房子是怎么通過脫貧驗收的？村干部解釋：李某及其妻子屬于典型的懶漢，得過且過，每天坐在門檻上曬太陽，也不愿意出去干活，他家前年就領取了征地補償款十多萬元，但就是不愿對自己的住房進行簡單修繕，一心等著政府提供異地搬遷房，村里很多人對李某一家享受各種扶貧政策非常不滿，村委會也不好再幫他家修繕房子，否則民怨會更大。類似這種情況在農村比較普遍，如果不能有針對性地解決懶漢問題，勢必影響脫貧攻堅群眾認可度的進一步提升。

4.房屋改造方面存在的問題。調查了解到，房屋改造工程方面存在兩大問題對脫貧攻堅群眾認可度產生負面影響：一是“面子工程”問題，二是實施方式問題。面子工程問題是指：不重視房屋結構改造和功能提升，僅將改造重點放在粉飾外觀上。這種現(xiàn)象在經濟發(fā)展相對落后、農村住房條件普遍較差的山區(qū)尤為突出。在部分村莊，貧困戶家的瓦是統(tǒng)一新?lián)Q的，外墻和堂屋墻壁是新刷的，從外觀看房子很漂亮，但是走進臥室、廚房和其他房屋就會發(fā)現(xiàn),墻壁上有明顯的裂縫，安全隱患并未消除。一些貧困戶抱怨：這是為了應付檢查村里統(tǒng)一搞的刷墻換瓦，“穿衣戴帽”。

實施方式問題是指：房屋改造不尊重老百姓的意愿，缺乏監(jiān)管而導致的群眾不滿意的現(xiàn)象。調研中發(fā)現(xiàn)，各地所采用的改造方式不盡相同，大致可以分為三種：一是統(tǒng)一施工，包工包料；二是統(tǒng)一采購磚瓦等建筑材料，分發(fā)給農戶，農戶自己施工；三是農戶自己施工，政府驗收后，將補貼款打到農戶賬上。雖然無論采用哪一種方式，總會有群眾表示不滿意，但總體來看，上述第三種方式群眾認可度最高，而第一種方式的群眾認可度最低。筆者在一個村組調查時，遇上五六位村民反映，該村在進行房屋外觀刷白改造時，每戶的補助金額應該是5000元，補助金由一名村干部領取后，承攬了整個工程，所用涂料質量低劣，粉刷后墻面掉粉嚴重，群眾意見很大。

5.新冠肺炎疫情對湖北省扶貧產業(yè)和群眾認可度產生不利影響。年初的新冠肺炎疫情對湖北省經濟社會發(fā)展造成了意外的重大影響，同時對湖北省扶貧產業(yè)和群眾認可度也形成了新的沖擊。

首先，新冠肺炎疫情使貧困勞動力外出務工受阻。2020年6月在隨湖北省扶貧開發(fā)協(xié)會對恩施州部分貧困縣的調研中，筆者發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情對貧困勞動力外出務工、當地帶動貧困戶就業(yè)的新型經營主體等都造成了多方面較大影響。據某縣反映，2020年有外出務工計劃的貧困勞動力外出務工就業(yè)受阻，年初大量勞動力滯留在家，與往年相比，減少外出4個月左右。該縣建檔立卡勞動力7.2萬人，貧困勞動力2020年春節(jié)返鄉(xiāng)4.97萬人，按人均務工收入2500元/月計算，全縣僅這部分貧困人口就減收約5億元。

其次，新冠肺炎疫情對帶動貧困人口就業(yè)的新型農業(yè)經營主體產銷造成較大影響。貧困縣當地帶動貧困戶就業(yè)增收的新型農業(yè)經營主體也在疫情沖擊下遭受了巨大損失。調研中發(fā)現(xiàn)，某縣新型農業(yè)經營主體農產品大量滯銷，該縣新型農業(yè)經營主體的主營產品包括茶葉、蔬菜、藥材等，2020年1-5月產值達10.86億元，但完成銷售僅5.11億元，不到總產值的一半。總之，在新冠肺炎疫情下，貧困人口的收入、就業(yè)以及非貧困人口的收入和生活水平等方面都會受到較大負面影響，這勢必會影響群眾認可度。

三、完善扶貧政策、進一步提升群眾認可度的建議

1.對已經實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的建檔立卡戶摘帽，并適時取消幫扶待遇?！懊撠毑幻撜?，脫貧不脫幫扶”的目的是鞏固脫貧成效，防止脫貧戶返貧，因此不應設定統(tǒng)一的時間節(jié)點，應該以農戶是否實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧為判斷標準。已經實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的家庭，應及時取消待遇，對2020年仍未實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的家庭，依然需要繼續(xù)幫扶。枝江市在2018年對所有脫貧戶進行了數據篩查，將已經實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的貧困戶作為“標識戶”，不再享受扶貧政策。筆者認為枝江市的做法，一方面可以更好地消除因這些生活水平已經高于普通農戶的標識戶仍然享受政策而引起的群眾不滿情緒，另一方面也有利于對有限的扶貧資源優(yōu)化配置，建議在全省范圍內推廣。

2.對子女侵占父母享受的扶貧資源進行索還，真正做到扶貧政策精準到人。我國《憲法》規(guī)定，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務?！痘橐龇ā芬惨?guī)定：子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務，子女不履行贍養(yǎng)義務時，無勞動能力或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費的權利。對拒不履行者，可以通過訴訟解決，情節(jié)惡劣構成犯罪者，依法追究其刑事責任。雖然現(xiàn)行法律已經解決了“子女不履行贍養(yǎng)義務該怎么辦”的問題，但本文提出的問題并不單純是子女不履行贍養(yǎng)義務，還涉及到子女對父母享受的扶貧資源(資金)的侵占。由于扶貧資源(資金)屬于公共資源，來自于納稅人，因此就不再是“家務事”或“家庭矛盾”了。在處理程序上，也不必要老人提起訴訟了。建議省市政府出臺相應法規(guī)，明確侵占他人享受的扶貧資源(資金)的行為是非法行為，并賦予村委會對被他人侵占的扶貧資源(資金)進行追討并返還的權力，真正做到扶貧政策精準到人。

3.對有勞動能力但發(fā)展動力不足的貧困戶，重在培育樹立自主脫貧意識，激發(fā)自主脫貧的內生動力。針對有勞動能力但發(fā)展動力不足的貧困戶，如何摒棄“等靠要”思想，真正實現(xiàn)“智志雙扶”，培育樹立自主脫貧意識，激發(fā)貧困戶內生動力，應當采取更為行之有效的措施[3]。首先，加強精準扶貧政策的宣傳和引導，鼓勵貧困群眾摒棄“等靠要”思想，樹立生活的信心和脫貧致富的志氣，積極主動投身勞動致富的行動中，使貧困人口在脫貧攻堅中成為主體力量。其次，通過“以工代賑”的方式培養(yǎng)貧困戶的勞動習慣，使他們真正意識到“好日子是靠自己干出來的”?？梢詾橛袆趧幽芰Φ呢毨籼峁┐迩f衛(wèi)生員、河道管理員等公益性崗位，向其發(fā)放工資報酬；對于不愿參加勞動或敷衍了事的懶漢，不得享受小額貸款等扶持政策。再次，通過強化技能培訓，提升貧困群眾自我發(fā)展能力[4]。依據“實地、實用、實效”的原則，針對有勞動能力的貧困人口開展全方位、靶向式的職業(yè)技能培訓，提升自主脫貧能力。

4.房屋改造應側重于結構加固和功能提升，規(guī)范工程實施程序。首先，扶貧資金用于房屋改造是為了保證住房安全，改善居住條件，而不應成為應付上級檢查的形象工程。黃岡市于2019年3月出臺了《關于嚴明“十個不準”，堅決糾正扶貧領域形式主義、官僚主義的通知》，其中第一個不準就是：不準將扶貧資金用于景觀建設、外墻粉飾，搞脫離實際、勞民傷財的“面子工程”、“政績工程”。建議在省級層面也出臺文件，明確規(guī)定脫貧資金用于房屋改造的內容和重點。

其次，目前相關文件僅對享受危房改造政策資格的申請審批程序作出了明確規(guī)定，即“嚴格執(zhí)行農戶自愿申請，村民會議或村民代表會議民主評議，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核，縣級住建、財政會同扶貧、民政、殘聯(lián)聯(lián)合審批的農村危房改造補助對象審核程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理員要積極參與民主評議及入戶審核等過程，充分發(fā)揮監(jiān)督和指導作用”。但對于具體的施工程序并未作明確要求，導致各地做法不一。建議對該問題進行專題調研后，出臺相關文件，進一步規(guī)范危房改造修繕的工作程序，應以尊重農戶意愿為原則，對統(tǒng)一施工過程中的建筑材料采購和施工單位招標的程序進行詳細規(guī)定，并建立起嚴格的資金使用和質量驗收的監(jiān)管程序。

5.積極應對疫情影響，強化政策扶持，精準施策保產業(yè)增收。首先，要通過宣講和全方位服務，來確保國家、湖北省和當地縣市的抗疫扶持政策落實到位，讓貧困人口、一般農戶和新型農業(yè)經營主體都能夠全面享受到相關扶持政策；其次，縣市政府要及時研判疫情影響，針對群眾務工受阻、產銷受限、項目建設受困等問題，強化政策支持，從增加貧困群眾收入、保障困難群眾基本生活等多方面來應對疫情影響，全力鞏固脫貧成果，千方百計防止返貧致貧。三是要從加大特色產業(yè)扶持、拓展農產品銷售渠道、強化技術服務指導等方面來助力企業(yè)復工復產，精準施策來確保產業(yè)增收。通過以上三方面主動作為，將疫情的不利影響降到最低，進一步鞏固和提高群眾認可度。