梅建明,張 寬

(中南財經(jīng)政法大學 財政稅務學院,湖北 武漢 430073)

一、問題的提出

隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大力推進以及人民日益增長的美好生活需要，對公共基礎設施的發(fā)展提出了新的要求。然而目前各地方政府財政資源極其有限，僅僅依靠傳統(tǒng)的政府投資模式已經(jīng)無法滿足社會對公共基礎設施的建設需求，因此，如何有效供給公共基礎設施，成為各地方政府面臨的重要課題。自2014年來，在財政部[2014]76號文等一系列政策的大力支持下，PPP模式在我國公共基礎設施領域的應用如火如荼。據(jù)財政部PPP中心“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫”統(tǒng)計顯示，截止到2020年2月底，管理庫累計項目數(shù)為9440個，累計投資額14.38萬億元，涉及交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等19個領域。然而，PPP模式在我國公共基礎設施領域廣泛應用的同時，也存在著諸多的問題。由于PPP項目普遍合作周期較長、項目融資結構復雜、利益主體眾多以及項目合同的不完全契約性，導致風險不可避免地存在于項目全周期。那么，如何應對PPP項目所存在的風險，將對其發(fā)展產(chǎn)生重大影響。已有研究表明，政府與社會資本之間的風險合理分擔是利用 PPP 模式建設基礎設施能否成功的關鍵[1]。合理的PPP項目風險分擔機制是對各參與主體利益和實現(xiàn)多方有效合作的必要保障，同時也是PPP模式優(yōu)勢的體現(xiàn)。而制定有效的PPP項目風險分擔機制的前提，在于深入了解影響風險分擔的各種因素，在此基礎上才能制定出合理的PPP項目風險分擔機制。基于此，本文通過對影響PPP項目風險合理分擔的因素進行深入識別和分析，找出關鍵影響因素并提出應對策略，從而為制定有效的PPP項目風險分擔機制奠定堅實的基礎，這對當前我國PPP項目的健康發(fā)展有著重要的理論和實踐意義。

目前，國內PPP項目風險分擔的研究主要集中在風險分擔原則、風險分擔方法等方面，如劉新平等、劉江華對風險分擔原則進行了分析，認為風險分擔要與參與方的風險管理能力、風險控制能力、風險偏好、風險損失承擔能力等相匹配[2] [3]。研究方法上，主要以博弈論、理想點法、Shapley值法等定量分析方法為主。梳理文獻發(fā)現(xiàn)，對PPP項目工程領域的風險分擔影響因素有不少學者進行了深入研究,如尹貽林等運用系統(tǒng)工程的解釋結構模型(ISM)對工程項目風險分擔影響因素之間的層次關系及作用機理進行了探究[4]。但已有的相關研究整體缺少對PPP項目風險分擔影響因素的系統(tǒng)深入分析，只是簡單歸納并且較為碎片化，未對PPP項目風險分擔影響因素的內在關系和作用機理進行探討。本文欲在現(xiàn)有PPP項目風險分擔研究成果的基礎上，構建ISM模型對PPP項目風險分擔影響因素的層次關系及其作用機理進行深入探究，并引入MICMAC分析方法對影響因素的依賴性和驅動力進行分析，從而找出影響我國PPP項目風險合理分擔的關鍵因素，為進一步構建PPP項目風險分擔模型，提高風險分擔的有效性提供理論依據(jù)。

二、PPP項目風險分擔影響因素識別

PPP項目風險分擔的影響因素主要涵蓋以下四個方面。

1.項目因素。主要包括項目屬性(P1)和合同設計(P2)。由于PPP模式主體眾多、主體角色多重性、內容繁雜、期限較長，且大多數(shù)項目屬于基礎設施與公共產(chǎn)品和服務類項目，涉及公眾安全和公共需求，因此風險分擔必須要結合項目的屬性來確定。Vega認為，結合工程具體項目類型和特征來設計風險分擔方案是實現(xiàn)風險合理分擔和多方共贏的前提[5]。Hwang以新加坡的公私合營項目為例，研究發(fā)現(xiàn)公私雙方需結合項目特征來制定風險分擔方案[6]。PPP項目風險分擔方案由合同約定，因此通過完善的合同體系設計來確定各參與主體之間的法律關系，確保權利義務清晰，直接決定著政府和社會資本合作的根本初衷及其實現(xiàn)程度。Milner指出，通過在合同中明確界定各方的權利與義務以及風險分配方案，可實現(xiàn)風險在政府與私人兩部門的合理分擔[7]。Chung等以澳大利亞公路 PPP 項目為例，認為合理的合同設計對項目風險管理會產(chǎn)生積極作用[8]。因此，項目屬性和合同設計會對PPP項目風險的合理分擔產(chǎn)生重要影響。

2.風險因素。主要包括風險類型(P3)、風險發(fā)生概率(P4)以及風險預期損益(P5)。對PPP項目潛在的各項風險進行全面的識別和分析是實現(xiàn)風險有效分擔的基礎[9]。不同的風險類型、風險發(fā)生概率以及風險預期損益與PPP項目參與方的風險控制能力以及風險承擔意愿緊密相關，對參與方的風險應對措施產(chǎn)生不同的要求，進而影響風險分擔比例[10]。

3.參與方因素。主要包括參與方風險控制能力(P6)、風險承擔意愿(偏好)(P7)、項目參與程度(P8)、參與方對PPP模式的理解(P9)、談判地位(P10)。風險分擔方案的制定應與項目參與方的風險控制能力、風險承擔意愿(偏好)相匹配，這已得到了學界的一致認可。在項目參與程度方面，公私雙方在項目開展過程中對管理和運營方面的參與程度不同，會影響合作方對風險的判斷以及應對策略的制定[10]。而項目參與方對PPP模式的理解也會影響到風險的合理分擔，政府部門與私人部門對PPP模式的理解存在著誤區(qū)，政府部門傾向于將更多的風險轉移給私人部門承擔，而私人部門則認為PPP項目合作周期過長，風險難以把控，為了規(guī)避合同期較長所帶來的未知風險，往往只愿意建設而不愿意經(jīng)營基礎設施。此外，有些私人部門認為高風險伴隨著高收益，在利益的驅使下，會選擇承擔更多甚至于超過自身控制能力的風險。這些錯誤理解使得參與方在項目風險分擔談判過程中難以保持公平正常心態(tài)，影響風險的合理分擔。此外，政企雙方的談判地位也會影響到風險分擔，在公私部門合作當中，雙方不對等的權利關系使得風險分擔的結果無法有效遵循風險分擔的基本原則，弱勢方往往承擔著更多的風險[11]。

4.合作機制因素。主要包括利益分配(P11)、談判策略(P12)、信息對稱性(P13)、信任程度(P14)。在PPP項目風險分擔談判過程中，政府與社會資本的利益訴求并不一致，項目最終的成功依賴于雙方的良好合作。因此，要在實現(xiàn)PPP項目整體利益最大化的同時，保證雙方的利益最大化。那么，如何進行利益分配將會影響到PPP項目風險分擔的效果。政府與社會資本方的利益分配與所分擔的風險相匹配有利于風險的公平分擔[12]。風險分擔談判過程是雙方的一種博弈行為，雙方所采取的談判策略也將會影響到風險分擔的結果，公私雙方不同的出價順序會影響風險分擔的結果[13]。政府與社會資本方在PPP項目合作過程中的信息對稱性以及信任程度也會對風險分擔產(chǎn)生影響；在信息完全與信息不完全條件下的PPP項目風險分擔結果會有差異[14]。信任對風險分擔與項目管理績效具有正向作用[15]。

三、風險合理分擔影響因素的ISM 模型

1.方法與原理。解釋結構模型 (ISM)由Warfield JW于1974年提出，用于分析復雜的社會經(jīng)濟系統(tǒng)結構問題。該模型通過將復雜的系統(tǒng)分解為若干子系統(tǒng)，結合專家的實踐經(jīng)驗以及專業(yè)知識，對各子系統(tǒng)要素間的相互關系進行判定，利用矩陣以及計算機技術對各要素及其相互關系進行數(shù)據(jù)化處理，然后運用有向圖，使各要素之間的關系變得層次化和條理化，最終構成一個多級遞階的結構模型。此模型以定性分析為主，可以將系統(tǒng)內各要素間錯綜復雜的關系轉化為直觀的具有良好結構關系的模型，目前在能源、企業(yè)管理、風險管理等領域應用廣泛。

2.構建結構自交互矩陣。在建立ISM 模型之前，首先要判斷各因素之間的相互關系，并以此為依據(jù)建立結構自交互矩陣(SSIM)，來系統(tǒng)反映各要素之間的內在聯(lián)系。在ISM建模方法中，通常用V、A、X、O 表示要素間的相互關系，具體含義如下。

結合調查結果對PPP項目風險分擔影響因素之間的相互關系進行確定，并運用上述符號進行標注，最終結果如表1所示。

表1 PPP項目風險分擔影響因素SSIM

3.建立鄰接矩陣。將上述結構自交互矩陣(SSIM)轉化為鄰接矩陣S，表示不同因素之間直接的結構關系。將圖中的 P1，P2，P3，P4，P5，P6，P7，P8，P9，P10，P11，P13，P14按照以下規(guī)則建立鄰接矩陣：S=(Pij)14×14，當 i≠j 時，“V”表示Pij= 1，“A”表示Pji= 1，“O”表示 Pij= Pji= 0，“X”表示 Pij= Pji= 1，當 i = j 時，Pij= 1；默認影響因素對其自身有影響，鄰接矩陣見表2。

表2 鄰接矩陣S

4.可達矩陣計算及層次化處理。首先計算可達矩陣?？蛇_矩陣(R)用矩陣形式描述系統(tǒng)內具有內在聯(lián)系的因素之間經(jīng)過各種通路可以到達的程度。它根據(jù)推移律和布爾代數(shù)運算規(guī)則，對鄰接矩陣進行計算，即令 S1=(S+I)，Sk=(S+I)k，其中 I 為單位矩陣；當(S+I)k-1≠(S+I)k=(S+I)k+1=R時，R即為可達矩陣。矩陣之間的運算需滿足布爾代數(shù)運算法則，即 0+0=0，0+l=1，1+0=1，1+l=1，0×0=0，0×1=0，1×0=0，1×1=1。依據(jù)上述計算規(guī)則，借助 Matlab 編程，可得 S1≠S2≠S3≠S4=S5，即R=S4為可達矩陣，如表3所示。

表3 可達矩陣R

其次進行層級劃分。層級劃分根據(jù)分析各個因素的可達集R(Pi)、先行集Q(Pi)、共同集R(Pi)∩Q(Pi)，從而將各風險分擔影響因素分解成相互獨立的不同層級。其中可達集R(Pi)是由因素本身以及它可能到達的其他因素組成，即可達矩陣R中每一行Pi對應矩陣元素為1的所有列因素的集合；先行集Q(Pi)是由因素本身和可能到達的其他因素組成，即可達矩陣R中每一列Pi對應矩陣因素為1的所有行因素的集合，結果如下表4所示。

表4 PPP項目風險分擔影響因素的層級劃分

層級劃分根據(jù)R(Pi)∩Q(Pi)=R(Pi)的原則，依次確定因素間的層級關系，首先由R(Pi)∩Q(Pi)=R(Pi)可得到最頂層L1的因素集，然后將L1中的因素從表4中剔除掉，重新按照上述原則來確定L2層的因素集，同理直到確定出最底層Ln因素集。由此可以得：L1={2,5,7,11,12}；L2={4,9}；L3={6}；L4={3}；L5={1,8}；L6={10,13,14}。

5.ISM模型構建。根據(jù)因素層次劃分結果及可達矩陣，得出PPP項目風險分擔影響因素的ISM模型(圖1)。

圖1 PPP項目風險分擔影響因素ISM模型

由ISM 模型可知，影響PPP項目風險分擔的因素構成了一個系統(tǒng)，它們彼此存在相互關聯(lián)：①處于最底層的因素有談判地位(P10)、信息對稱性(P13)、信任程度(P14)，是影響PPP項目風險合理分擔的基礎性因素，對于PPP項目風險的合理分擔具有根本性的深層次影響，是推進PPP項目風險合理分擔亟需解決的問題。②處于最頂層的因素包括合同設計(P2)、風險預期損益(P5)、風險承擔意愿(P7)、利益分配(P11)、談判策略(P12)，是影響PPP項目風險合理分擔最直接的因素，也是系統(tǒng)最終的影響目標，并且這些因素之間屬于強連通模塊，其影響可以互相傳導。這些問題的解決多數(shù)需要通過底層和中間層因素。比如通過參與方對PPP模式的正確理解，可以有效提高風險承擔意愿、增強合同設計的科學性和完備性等。③處于中間層(L2、L3、L4、L5)的因素包括項目參與程度(P8)、項目屬性(P1)、風險類型(P3)、風險控制能力(P6)、風險發(fā)生概率(P4)、參與方對PPP模式的理解(P9)。這些因素屬于間接影響因素，并且具備層層遞階的關系，可通過底層因素的解決傳遞給頂層。在中間層中，存在兩條傳導路徑：一是項目參與程度會受談判地位、信息對稱性、信任程度三個因素的約束，并對風險類型產(chǎn)生影響，風險類型也會直接影響風險控制能力，比如政治風險適合于政府來承擔而運營風險適合于社會資本方來承擔，風險控制能力的大小可影響風險發(fā)生的概率，從而影響最終的頂層目標。二是項目屬性，屬于相對獨立的因素，它并不受底層因素的影響，它會直接影響參與方對PPP模式的理解，最終影響到頂層。

四、風險分擔影響因素的MICMAC模型

在確定ISM模型的基礎上，運用交叉影響矩陣相乘法(MICMAC)來評價PPP項目風險合理分擔影響因素的驅動力和依賴性，進而明確各影響因素在系統(tǒng)中的地位和作用。各因素驅動力的大小由該因素在可達矩陣R中對應的行因素之和確定，依賴性的大小由該因素在可達矩陣R中對應的列因素之和確定。一般來說，依賴性較高的問題，需要先通過解決大量的影響因素才能解決，而較高驅動力的因素則先解決它，便可解決其他影響因素。

根據(jù)影響因素驅動力和依賴性的大小，將其分為四類：獨立簇、聯(lián)動簇、依賴簇和自治簇[16]，分別對應于坐標系的四個象限。其中，位于第Ⅰ象限的影響因素依賴性和驅動力均很弱，這類因素與系統(tǒng)是斷開的，屬于自治簇。位于第Ⅱ象限的影響因素具有很強的依賴性但驅動力很弱，容易受到其他因素的影響，屬于依賴簇。位于第Ⅲ象限的影響因素依賴性和驅動力均很強，它們的任何變化都會對其他因素造成影響，并對自己產(chǎn)生反饋作用；但這類因素并不穩(wěn)定，屬于聯(lián)動簇。第Ⅳ象限的影響因素驅動力很強但依賴性較弱，屬于獨立簇。通常，具有很強驅動力的因素被稱為關鍵因素。

1.自治簇影響因素。只有參與方對PPP模式的理解(P9)1個。這個因素獨立于系統(tǒng)之外，但對系統(tǒng)有很強的影響。這可理解為參與方對PPP模式的正確理解是PPP項目風險合理分擔的前提條件，因此，我國需要加大對PPP項目相關知識的普及，增進參與方對PPP模式的理解，從而樹立正確的PPP項目風險分擔理念。

2.依賴簇影響因素。有合同設計(P2)、風險發(fā)生概率(P4)、風險預期損益(P5)、風險承擔意愿(P7)、利益分配(P11)、談判策略(P12)。此類影響因素依賴性較強而驅動性較弱，往往需要依賴其他問題的解決而被解決。比如合同設計的完備性及有效性很大程度上依賴于參與方對PPP模式的理解以及對風險的認知是否到位，利益相關者的風險承擔意愿與風險發(fā)生概率和風險控制能力之間存在著依賴性；當利益相關者的風險承擔能力很強時，便能夠有效降低風險發(fā)生概率，從而提高利益相關者的風險承擔意愿。

3.聯(lián)動簇影響因素。此類影響因素沒有，說明選取的影響因素都較穩(wěn)定。

4.獨立簇影響因素。包括項目屬性(P1)、風險類型(P3)、項目參與程度(P8)、談判地位(P10)、信息對稱性(P13)、信任程度(P14)。此類影響因素驅動力很強，在系統(tǒng)里承擔著驅動的角色。項目屬性及風險類型，要求合理的PPP項目風險分擔方案必須要結合PPP項目的屬性和風險類型進行分擔；項目參與程度、談判地位、信息對稱性、信任程度說明目前PPP項目發(fā)展過程中政府與社會資本之間的合作機制十分重要，建立良好的合作關系，加強協(xié)同決策，對于促進PPP項目風險合理分擔起著重要作用。這些都是驅動PPP項目風險合理分擔的關鍵性因素。

值得注意的是，風險控制能力(P6)處于象限的中間，其驅動性和依賴性都處于較強的地位，屬于核心因素，這也與ISM模型中的結果相吻合，表明該因素既受下層因素約束，又能影響上層因素，因此必須要結合利益相關者的風險控制能力進行風險分擔，才能保證風險分擔系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有效性。

圖2 PPP項目風險分擔影響因素MICMAC

五、結論與啟示

研究顯示，目前影響PPP項目風險合理分擔的因素在于政府與社會資本之間的合作機制存在著諸多問題，這也反映了我國目前PPP項目發(fā)展的實際情況。首先，部分PPP項目不成功的主要原因源于個別地方政府的失信行為，導致政企雙方之間的信任不足，致使雙方在項目風險分擔談判過程中都較為保守；風險分擔的結果導向容易變成單方利益最大化而不是為提升項目整體績效。其次，政府在項目運行全過程中的強勢使社會資本方在談判中處于劣勢，導致社會資本方承擔了超出自身控制能力或本不屬于自身承擔的風險，違背了風險分擔與風險控制能力相匹配的原則。最后，政企雙方信息對稱性與否會直接導致雙方行為所帶來的道德風險或者逆向選擇，彼此之間存在機會主義行為預期，大大增加了交易成本，影響風險分擔的談判進程，不利于風險的合理分擔。而這些因素由于難以量化并具有隱性特征，其重要性往往容易被PPP項目參與者所忽略，長此以往便難以建立政企雙方之間的長效合作關系，降低了社會資本對于PPP項目的參與熱情。

基于此，筆者認為，首先，PPP項目本質上是政府部門與社會資本之間的公平合作，政府和私人部門均需加深對PPP模式的理解，作為政府方要轉變傳統(tǒng)的政府強勢地位觀念，保持與社會資本平等的談判地位，不能利用權力優(yōu)勢任意轉移風險；作為私人部門要合理利用自身的技術和管理優(yōu)勢來制定談判策略，不能有意逃避風險、推諉風險抑或利用風險來謀取不正當利益，要為雙方風險分擔談判營造良好的、公平的外部環(huán)境。其次，政府與社會資本之間應建立長效的合作機制，如激勵機制、利益分配機制、共享機制等，調動雙方的積極性，增進彼此信任，加強協(xié)同決策，減少由于信息不對稱所造成的道德風險或者逆向選擇，避免產(chǎn)生新的風險。同時，要構建政府誠信履約考核機制，對政府履約行為進行監(jiān)督約束。再次，在制定風險分擔方案時，應在充分認清風險屬性的基礎上綜合考慮 PPP項目的特點、雙方風險控制能力、風險承擔意愿等因素，進行合理分擔，增強風險分擔方案的科學性和有效性，不能一概而論，簡單復制。最后，政府和行業(yè)主管部門應盡快建立一套符合我國國情的PPP項目政策法律標準，完善相關法律法規(guī)體系，為PPP項目風險分擔提供制度保障。比如具有行業(yè)標準的PPP項目合同標準示范文本等，為PPP項目應用提供統(tǒng)一的參考。